Источники права России. Учебное пособие

21

1. Одним из самых главных признаков закона является то, что он может быть принят только органами народного представительства (законодательными органами государственной власти) или непосредственно народом на референдуме (всенародном голосовании). Для Российской Федерации этот признак характерен в полной мере, с той лишь разницей, что в большинстве цивилизованных стран парламентской демократии за представительным органом государственной власти признается статус «высшего», с наделением права неограниченной законодательной компетенции. Российская Конституция умалчивает о статусе парламента как высшего органа государственной власти37.

Что касается нормативности закона, то выделять нормативность в качестве отдельного признака нет смысла, поскольку это является существенным признаком нормативного правового акта, а закон - его главная разновидность. Вместе с этим необходимо отметить, что на практике допускаются исключения и по этому вопросу. Например, когда устанавливаются персональные пенсии, содержание должностным лицам или иные мероприятия социального характера. В юридической литературе такие законы обычно называют «частными

законами, которые регулируют положение отдельных лиц»38, или «именными»39.

В Российской Федерации примером подобного рода законов могут быть законы о назначении содержания семьям погибших депутатов Федерального Собрания Российской Федерации40, которые нисколько не меняют общего правила нормативности законов российского парламента.

Лишь закон в принципе может быть только нормативным, большинство остальных видов нормативных правовых актов (указы, постановления, приказы и т.д.) могут быть как нормативного, так и ненормативного характера.

37См.: Иванов С.А. Указ соч. С. 17-18.

38См.: Чиркин В.Е. Закон как источник права в развивающихся странах // Источники права: сборник статей / АН СССР, Институт государства и права; отв. ред. С.А. Сосна. М.,1985. С.7.

39См.: Мицкевич А.В. Источники (формы выражения) российского права: Историко-теоретический очерк // Закон: создание и толкование.

М.,1998. С.30.

40См., напр.: Федеральный закон от 20 декабря 1995 г. N 205 –ФЗ «О жилищном, материальном обеспечении и медицинском обслуживании семьи В.Н. Швецова» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 52. Ст. 5113.

22

Нормативность закона также указывает на то, что он может быть отменен или изменен только другим законом, а не правовой нормой иного вида актов, даже если это акт законодательного органа. В Конституции Российской Федерации этот принцип не закреплен, однако он сформулирован в одном из постановлений Конституционного Суда Российской Федерации41, в котором содержится следующее положение: «внесение изменений и дополнений в федеральные законы может осуществляться исключительно в рамках установленной в Конституции Российской Федерации законодательной процедуры путем принятия федеральных законов об изменении и дополнении федеральных законов».

2. Закон может быть принят в строгом соответствии с особым порядком, установленным в Конституции или законе. Принятие закона в соответствии со строгой законодательной процедурой характерно для большинства современных государств парламентской демократии и называется законодательным процессом.

Официальные этапы законодательного процесса Российской Федерации реализуются от стадии законодательной инициативы, где строго ограниченный круг субъектов законодательной инициативы, определенный в ч.1 ст. 104 Конституции Российской Федерации, обеспечивает внесение законопроектов по наиболее важным вопросам жизни страны, и заканчиваются опубликованием закона и доведением его до адресата. Особенностью рассмотренного признака закона является именно строгое и точное соблюдение процедурного порядка его принятия, что является условием легитимности принятого закона и необходимым элементом соблюдения принципа законности в законотворческой сфере, отличительной чертой закона как формы юридического акта от иных видов актов, принимаемых представительными и другими государственными властными органами Российской Федерации.

41 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1997 г. N 17-П «По делу о проверке конституционности постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 июля 1995 г. N 1090- 1 ГД «О некоторых вопросах применения Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе судей Российской Федерации» и от 11 октября

1996 г. N 682-11 ГД «О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 47. С.5492.

23

3.Закон обладает наибольшей юридической силой по отношению к иным нормативным правовым актам. Высшая юридическая сила означает, что содержание всех иных нормативных правовых актов не должно противоречить законам. Вместе с этим необходимо подчеркнуть, что верховенство и высшая юридическая сила закона не распространяются на всю совокупность источников права Российской Федерации, поскольку в современной российской правовой системе есть источники права, которые по юридической силе выше закона, помимо Конституции России (например, международный договор Российской Федерации). Кроме того, следует заметить, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в рамках его компетенции, действует нормативный правовой акт субъекта РФ (ст. 76 Конституции РФ 1993 г.).

В части 2 статьи 4 федеральной Конституции закреплено, что «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации». В процитированной норме установлено общее положение Конституции Российской Федерации и федеральных законов в правовой системе, указано на высокое регулятивное значение федеральных законов на территории Российской Федерации.

4.Закон регулирует только те общественные отношения, которые характеризуются устойчивостью, типичностью, значимостью, необходимостью законодательно отразить суверенные желания народа. Не все отношения, входящие в сферу правового регулирования, не любые отношения могут быть урегулированы законом, а только определенные отношения, которые представляют наибольший общественный интерес, наибольшую общественную

ценность и важность для государства. Это указывает на «особую регулятивную функцию закона в правовой системе»42.

В юридической литературе отмечается, что вопросы оптимальной регламентации именно в форме закона определенного

круга общественных отношений в отечественной науке общей теории права разработаны недостаточно43. Этот факт объясняется как субъективными, так и объективными причинами.

42См.: Рахманина Т.Н. Закон как высшая форма кодификации // Проблемы совершенствования советского законодательства//Труды ВНИИСЗ. Вып. 37. 1987. С. 37.

43См.: Поленина С.В. Научные основы предмета правового регулирования // Законотворческая техника современной России:

25

-выпуск государственных займов;

-установление минимального размера оплаты труда, продолжительности рабочего времени, выходных и праздничных дней, оплаты ежегодного отпуска, способов разрешения трудовых споров;

-правовое положение партий и иных общественных объединений;

-правовой статус средств массовой информации;

-порядок формирования и расходования федерального

бюджета;

-федеральные налоги и сборы, общие принципы налогообложения в Российской Федерации, основы финансового, валютного и таможенного регулирования, денежная эмиссия;

-общие вопросы национальной безопасности Российской Федерации, статус и защита государственной границы, вопросы войны

имира;

-порядок введения режима чрезвычайного и военного положения;

-вопросы обороны государства и оборонного производства, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества;

-производство ядовитых веществ и связанные с ними вопросы безопасности; производство наркотических средств и порядок их применения;

-административная и уголовная ответственность, уголовный процесс, оперативно-розыскная деятельность, порядок исполнения уголовных наказаний, выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача лиц, осужденных для отбывания наказания в других государствах;

-судоустройство, рассмотрение дел с участием присяжных заседателей, прокурорский надзор, адвокатура;

-гражданское, гражданское процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности.

Помимо этого, федеральными законами могут быть урегулированы и иные вопросы, если они в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами должны быть урегулированы в форме законов. Лучше всего, когда такой перечень закреплен в отдельном, специальном федеральном законе, чего нет в настоящее время. В то же время существуют и такие предметы регулирования, по которым издание актов в форме закона нецелесообразно, лучше их регулировать в форме подзаконных нормативных правовых актов. На практике это важное положение о соотношении предметов регулирования закона и подзаконного

26

нормативного правового акта не всегда соблюдается. Как отмечается в литературе, рост числа законов по второстепенным вопросам, не имеющим общезначимого характера, обусловленным временными обстоятельствами и т.п., приводит к обесцениванию этого правового

регулятора и не формирует необходимых рычагов реализации норм закона44.

Кроме того, в регулировании общественных отношений в форме закона важно помнить о границах законодательного регулирования вообще. В любом обществе, в том числе и российском, существует сфера свободы человека и гражданского общества, границы которой не может переступать даже закон. Отношения этой сферы должны регулироваться моральными, религиозными, корпоративными и другими нормами.

5. Закон - это акт, содержащий главным образом общие нормы, т.е. нормы, обладающие большей степенью обобщенности и абстрактности, чем нормы других актов.

Кроме того, как отмечает С.А. Иванов45, из смысла целого ряда статей Конституции Российской Федерации вытекает еще один признак закона, а именно: закон служит основанием для разрешения конкретных дел в судебном порядке. Так, в соответствии со статьями 120 и 124 Конституции Российской Федерации судьи должны подчиняться только Конституции и федеральным законам. Все законы имеют прямое действие.

Что касается федерального уровня, то к понятию «закон» здесь можно отнести следующие виды актов высшей юридической силы, которые действуют на территории Российской Федерации: Конституция Российской Федерации 1993 года, законы Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, законы, принятые путем референдума, кодексы Российской Федерации, федеральные законы, законы Российской Федерации. В эту систему также можно включить федеральные законы о ратификации и денонсации международных договоров.

Ко второму уровню правовой системы (уровень субъектов Российской Федерации) относятся конституции и уставы субъектов Российской Федерации, конституционные законы в некоторых субъектах Российской Федерации [например, в Республике Саха (Якутия) и др.], кодексы и законы субъектов Российской Федерации,

44 См.: Котелевская И.В. Закон и подзаконный акт // Журнал

российского права. 2000. N 2. С.38. 45 См.: Иванов С.А. Указ. соч. С. 21.

27

принимаемые законодательными органами субъектов Российской Федерации, законы, принимаемые в порядке референдума. Для третьего уровня российской правовой системы (акты органов местного самоуправления) издание актов в форме закона не характерно.

Классификация законов может проводиться по различным основаниям:

-по их юридической силе: Основной закон, федеральные конституционные, федеральные;

-по субъектам законотворчества (принятые в результате референдума или органом соответствующей государственной власти);

-по сфере действия (федеральные и субъектов Российской Федерации);

-по отраслевой принадлежности (содержащие нормы конституционного, административного, гражданского, уголовного, земельного, семейного права и т.п.);

-по внешней форме выражения (конституция, кодекс, устав, закон и т.п.);

-по сроку (времени) действия (постоянные и относительноограниченные);

-по кругу лиц (граждане, иностранные граждане, лица без гражданства и т.п.);

-по времени вступления в силу (немедленно; со дня, указанного в законе; по истечении установленного срока в порядке общей процедуры правотворчества).

Следующим видом нормативных правовых актов являются подзаконные акты.

Правовое регулирование общественных отношений в современных государствах осуществляется не только одними лишь законами, как могло бы предполагаться в идеале, но и другими видами нормативных правовых актов ввиду высокой сложности и динамичности регулируемых общественных отношений. Подзаконные нормативные правовые акты призваны развивать и конкретизировать положения законов, а также соответствовать им. В подзаконных нормативных правовых актах содержится значительная часть всех правовых предписаний.

Существование этой группы нормативных актов связано с реализацией принципа разделения властей. Помимо законодательной власти, формирующейся на основе прямого избрания народом своих представителей и наделенной правом принимать законы, в государстве должна функционировать исполнительная власть, которая исполняет эти законы, а также судебная власть, которая вершит правосудие, основываясь на законах.

28

Необходимо отметить, что в Конституции Российской Федерации, в действующих федеральных законах не закреплено понятие подзаконного нормативного правового акта. В юридической литературе выработано определение, согласно которому подзаконный нормативный правовой акт - это разновидность нормативного правового акта, издаваемого полномочным органом на основе и во исполнение закона, в соответствии с законом для его дальнейшей конкретизации и развития.

Основными признаками этого понятия являются:

1.Закрепление в конституции, законе или ином нормативном правовом акте полномочия за определенным органом издавать нормативные правовые акты, основанные на законе, а также рамок правотворческой компетенции и видов нормативных правовых актов, соответствующих этой компетенции. В Российской Федерации этот вопрос четко и исчерпывающим образом не решен ни в Конституции, ни в законах, ни в иных нормативных правовых актах. Это служит причиной частых нарушений законности в правотворческой сфере различными правотворческими органами при издании подзаконных нормативных актов.

2.В определении юридической силы и основы издания подзаконного нормативного правового акта используются специальные юридические формулы, такие как «на основании и во исполнение закона», «не должны противоречить закону», «в соответствии с законом» и др. Все эти законодательные формулы имеют различные значения, закрепляют различные степени зависимости подзаконных нормативных правовых актов от законов.

3.В данной группе актов осуществляется опосредование норм законов при помощи воспроизведения, дополнения, конкретизации, развития, детализации и других форм.

4.Подзаконным нормативным правовым актам присущ упрощенный порядок принятия, опубликования и введения в действие по сравнению с законом, поэтому они быстрее и оперативнее реагируют на изменение жизненной обстановки, с большей эффективностью приспосабливаются к меняющейся действительности.

5.Орган, издающий подзаконный нормативный правовой акт, как правило, принимает норму видового значения при наличии нормы родового значения, благодаря чему происходит дальнейшее развитие норм законов с помощью норм подзаконных нормативных правовых актов.

6.Подзаконным нормативным правовым актам присуща высокая степень неоднородностей, условно объединяемых в одну

29

общую группу. Все эти акты имеют различную юридическую силу, имеют различные наименования и форму издания.

Система подзаконных нормативных правовых актов имеет иерархическую структуру, основанную не столько на иерархии органов, сколько на нормативно закрепленном положении нормативных правовых актов того или иного органа в системе всех нормативных правовых актов Российской Федерации.

По сфере действия подзаконные нормативные правовые акты можно подразделить на общерегулятивные, отраслевые (ведомственные) и местные. Для нашего исследования наибольшее значение будет иметь классификация подзаконных нормативных правовых актов по органам, их издающим.

Особое положение в системе подзаконных нормативных правовых актов федерального уровня правовой системы занимают нормативные постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации. Они могут быть приняты палатами только по строго определенным в Конституции Российской Федерации вопросам. Юридическая природа таких постановлений, их место в иерархии источников права на законодательном уровне остались неопределенными. Следует согласиться с А.С. Пиголкиным, который считает, что только небольшую часть всех постановлений палат Федерального Собрания можно признать в качестве источников права46. Это постановления Совета Федерации об утверждении изменения границ между субъектами Федерации и регламенты палат, принимаемые в форме постановлений. А остальные постановления (о прохождении законопроектов и др.) следует отнести к актам ненормативного характера.

Как отмечает С.А. Иванов, юридической формулы, закрепляющей напрямую соотношение постановлений палат с законом, нет. Это очевидный пробел в конституционном законодательстве. С учетом ч.1 ст.15 Конституции РФ постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, а поскольку они представляют собой акты законодательного (представительного) органа государственной власти, принимаемые простым большинством без особой законодательной процедуры, то они не должны также противоречить и федеральным законам47.

46 См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы. М.,

1995. С.27.

47 См.: Иванов С.А. Указ. соч. С. 28.