Источники права России. Учебное пособие

31

Постановления Правительства Российской Федерации издаются на основании и во исполнение закона, это означает, что, конкретизируя закон, они не могут ему противоречить и выходить за его рамки.

Форма правительственных нормативных правовых актов однозначно определена в ст.23 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»: «Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации».

Постановления Правительства Российской Федерации обладают наибольшей юридической силой по отношению к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, актам высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и всех остальных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Особое значение имеют нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Эти акты издаются всеми полномочными органами, которые входят в структуру федеральных органов исполнительной власти, утверждаемой Президентом России на основании ч1, ст.112 Конституции. К числу этих органов относятся, прежде всего, федеральные министерства.

Необходимо отметить, что ведомственные акты могут издаваться только в случаях и пределах, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и положениями о соответствующих органах, определяющими компетенционные пределы деятельности указанных органов.

В юридической литературе отмечается49, что для ведомственных актов РФ характерны следующие признаки:

1)это в первую очередь акты органов государственного управления, обладающих специальной компетенцией50, в отличие от актов Правительства Российской Федерации, являющегося органом общей компетенции;

2)они принимаются на основе и во исполнение федеральных законов, актов Президента и Правительства России, носят не только подзаконный, но и предметно-специализированный характер;

3)для данного вида актов характерны конкретность нормативных предписаний, адресованность их к строго определенному кругу лиц и организаций;

49См.: Иванов С.А. Указ. соч. С. 29.

50См.: Николаева М.Н. Нормативные акты министерств и ведомств

СССР. М.,1975. С.19.

33

одного типа; в-четвертых, определяются пределы свободного усмотрения ведомств.

Таким образом, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (ведомственные акты) занимают самостоятельную позицию среди остальных источников права Российской Федерации, в них содержится значительная часть всех нормативных предписаний правового характера. Эти акты призваны развивать и конкретизировать положения федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства России. Они в большей степени, чем другие акты, отражают сложность и динамику регулируемых общественных отношений.

Помимо Федерального Собрания, Президента Российской Федерации, Правительства России, федеральных органов исполнительной власти в Конституции упоминаются и другие органы - Центральный Банк Российской Федерации (Банк России), Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Прокуратура Российской Федерации. В Конституции не закреплено, что данные органы осуществляют государственную власть в Российской Федерации (ст.11), однако они все имеют определенные признаки государственных органов, за каждым из них на основании соответствующих федеральных законов закреплена компетенция, они осуществляют властную деятельность на всей территории Российской Федерации.

Все эти органы также издают свои нормативные правовые акты, имеющие подзаконный характер.

После принятия Конституции России в 1993 г. субъекты Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа) осуществляют собственное правовое регулирование, включая издание как законов, так и иных нормативных правовых актов.

Акты субъекта Федерации не могут противоречить федеральным конституционным законам и федеральным законам, имеющим прямое действие на всей территории Российской Федерации, а также актам, принятым в пределах их совместного ведения. В случае такого противоречия действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным вне предметов ведения Российской Федерации (в пределах исключительной компетенции субъекта Федерации), действует нормативный правовой акт субъекта Федерации.

Наименование актов субъектов Федерации различно: республика (государство) имеет свою конституцию и

34

законодательство, остальные –устав и законодательство. Конституция России не определяет иное наименование актов, издаваемых субъектами Федерации, это могут быть законы, решения, постановления, декреты и т.п.

Самостоятельной, независимой от органов государственной власти, но подчиненной Конституции и законам РФ и субъектов Федерации является и система нормативных правовых актов органов местного самоуправления. В юридической литературе отмечается, что хотя органы местного самоуправления, согласно Конституции (ст.12), не входят в систему органов государственной власти, но они наделены законодательно (в порядке делегированного государством нормотворчества) отдельными государственными правомочиями, в том числе и правом на издание ряда нормативных правовых актов по вопросам местного значения52.

Тематический спектр нормативных установлений органов местного самоуправления весьма богат: это и акты об утверждении местного бюджета, и акты об охране природы, общественного порядка, предоставлении жилья, развитии коммунального хозяйства и т.д. Региональный характер регулируемых отношений позволяет отнести эти акты к категории локальных53. Они обязательны для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности, а также должностными лицами и гражданами.

Анализируя систему нормативных правовых актов современной России, нельзя не отметить и особую их разновидность – локальные нормативные акты государственных и негосударственных учреждений и организаций различной формы собственности.

При усилившейся тенденции демократизации законодательства в современной юридической литературе пока отсутствует глубокое исследование правовой природы и сущности локальных актов юридических лиц и их места в структуре правового регулирования деятельности организации, иногда отсутствует и само упоминание о них как об одной из форм (источников) позитивного права54.

52См.: Нерсесянц В.С. Указ. соч. С.412.

53См.: Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2001. С.389.

54См., напр.: Червонюк В.И. Теория государства и права: учеб. пособие. М., 2003.

35

Как отмечается в юридической литературе55, подобные акты составляют низшее звено подзаконных нормативных правовых актов. Ими определяется внутренний распорядок работы, особенности дисциплины труда, взаимоотношения между различными подразделениями. На то, что они находятся в основании пирамиды иерархии нормативных правовых актов, в частности, указывает российское законодательство. Так, Трудовой кодекс РФ 2001 г. (ст. 5), определяя трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, указывает, что «акты органов местного самоуправления и локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить настоящему Кодексу, иным федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации». Особенностью данных нормативных правовых актов можно считать то, что они издаются организацией для решения своих внутренних вопросов; распространяют свое действие только на членов данного ограниченного коллектива людей; созданы на основе законодательных и иных нормативных правовых актов, не должны им противоречить.

Анализируя особенности локальных нормативных правовых актов, отметим, что, например, в ст. 11 ГПК РФ в числе нормативных актов, применяемых при рассмотрении дел, прямо не указываются внутренние документы организации. Судебная практика, однако, подтверждает, что при разрешении споров суды руководствуются не только законодательством, но и документами, принятыми в соответствии с этим законодательством компетентными органами организации.

Локальные правовые акты, как и другие акты в данной системе, обеспечены возможностью государственного принуждения, в частности в форме юридической ответственности.

Таким образом, система подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации выполняет очень важную роль вторичного регулятора общественных отношений, а также осуществляет собственное регулирование по определенным в законе вопросам.

Следующим признанным в Российской Федерации источником права является нормативный правовой договор.

55 См.: Теория государства и права / под ред. В.М. Корельского, В.Д.

Перевалова. М.,2000. С. 312.

36

Всовременный период развития российской правовой системы неуклонно возрастает значение нормативно-договорного регулирования. Нормативный договор как одно из средств регуляции отношений между определенным кругом субъектов проник практически во все сферы общественной жизни: экономикохозяйственную, управленческую и др. Это вызвано процессом децентрализации правового регулирования и увеличением роли диспозитивных методов в праве и сокращением сферы применения императивных методов.

Втеории права нормативно-правовой договор обычно определяют как соглашение между субъектами права, призванное

урегулировать их отношения путем создания (учреждения) взаимных прав и обязанностей56.

Отличием нормативного договора от других источников права является то, что он устанавливается не властным решением, как нормативный правовой акт, а добровольным соглашением правотворческих субъектов. Стороны занимают друг по отношению к другу относительно автономное положение. Нормативный договор как специфический источник права отличается более гибким подходом к определению круга субъектов, имеющих право на его разработку и заключение (компетентный правотворческий орган, трудовой коллектив и т.д.).

Вюридической литературе отмечается, что субъекты,

заключающие нормативные договоры, обладают «нормативной властью»57, определенной самостоятельностью, выражают добровольное волеизъявление. Но юридическую силу нормативному договору в Российской Федерации придает все-таки закон, в котором устанавливаются виды договоров, круг субъектов, имеющих право на их заключение, процедуры их заключения, исполнения и взаимной ответственности за их невыполнение.

Договорное право является приоритетным источником права в международном публичном праве и в ряде отраслей национальных систем права – конституционном, трудовом, международном частном праве.

По критерию действия в пространстве нормативные договоры делят на две основные группы: внутригосударственные договоры и международные договоры Российской Федерации.

56См.: Червонюк В.И. Там же. С.119.

57См.: Александров Н.Г. К вопросу о роли договора в правовом регулировании общественных отношений // Ученые записки ВИЮН. 1947. Вып. 4. С.68.

37

Конституция РФ устанавливает следующие виды внутригосударственных нормативных договоров:

1.Федеративный договор от 31 марта 1992 года – договор о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и органами государственной власти ее субъектов.

2.Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (республик в составе Российской Федерации, краев и областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов).

3.Договоры между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и др.

Широко используются нормативные договоры и в других отраслях, например в трудовом праве. В данной отрасли права различают два вида нормативных договоров – коллективные договоры как правовой акт, регулирующий трудовые отношения между работодателями и работниками, и коллективные соглашения как правовой акт, в котором содержатся обязательства по установлению условий труда, занятости и социальных гарантий для работников определенной профессии, отрасли, территории. Соответственно выделяют специальное, отраслевое и генеральное соглашения.

В юридической литературе отмечается, что различное множество договоров возникает в управленческой сфере между федеральными министерствами, ведомствами и исполнительными органами субъектов федерации о сотрудничестве, а также соглашения

опрограммах совместной деятельности, договоры о делегировании полномочий и т.д.58.

Что касается второго вида нормативных договоров - международных договоров Российской Федерации, то в юридической литературе отмечается59, что в научных разработках второй половины прошлого века вплоть до конца 80-х гг. проводилась линия на четкое разграничение сферы действия внутреннего и международного права, определение объективных и субъективных границ действия последнего, обосновывался тезис о принципиальной невозможности международно-правовых норм регулировать общественные

58См.: Демин А.В. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. 1998. N 2. С.13.

59См.: Гаврилов В.В. Развитие концепции правовой системы в отечественной доктрине права: общетеоретический и международноправовой подходы // Журнал российского права. 2004. N 1. С.77-79.

38

отношения, входящие во внутреннюю компетенцию государств. Положение кардинальным образом изменилось в конце 80-х - начале 90-х гг., когда после завершения «холодной войны» сформировались реальные предпосылки усиления регулирующей роли международного права в отношениях между государствами. В последние десятилетия в ряде стран нормы международного права были объявлены составной частью их правовой системы, а положения международных договоров получили приоритет над нормами национального законодательства в случае коллизии между собой.

Соответствующее положение нашло отражение и в Конституции РФ 1993 года. В соответствии с ч. 4, ст.15 Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью правовой системы России. Если международным договором установлено иное положение, чем в законе, то применяется международный договор.

Закрепление этой нормы в Конституции имеет как минимум два важнейших практических следствия. Первое заключается в том, что сегодня к числу правовых регуляторов отношений, возникающих в рамках границ Российской Федерации или с участием ее субъектов, наряду с положениями российского законодательства, отнесены и нормы международного права. Смысл второго определяет необходимость учета на практике принципа приоритетного применения положений международных договоров по отношению к нормам внутригосударственного права России60.

Вмеждународных договорах, так же как и в другой группе международных источников права (общепризнанных принципов и норм международного права), выражена коллективная воля множества народов, выступающих субъектами международного права.

Вст.2 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»61 содержится определение международного договора Российской Федерации. Это «международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе

60См.: Гаврилов В.В. Теории трансформации и имплементации норм международного права в отечественной правовой доктрине // Московский журнал международного права. 2001. N2. С.39.

61См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 29.

Ст. 2757.

39

или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования».

Встречается несколько разновидностей международного договора. Виды международных договоров зависят от типа регулируемых в них отношений и конкретных обстоятельств их заключения. Известны такие виды как договор, устав, пакт, хартия, конвенция, соглашение и др.

К группе международных источников права относятся также и общепризнанные принципы и нормы международного права. В ч.1, ст. 17 Конституции Российской Федерации закреплено, что «в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией».

Как отмечается в юридической литературе62, сложность в характеристике и применении общепризнанных принципов и норм международного права как специфического источника права состоит в том, что они не закреплены все в каком-то определенном акте или определенной группе актов, а «рассеяны» во многих международных актах, таких как международные конвенции, уставы и резолюции международных организаций, резолюции международных конференций, и других источниках международного права.

Проблема в формировании и применении данного источника состоит в том, что какие-то принципы и нормы международного права одними специалистами могут быть признаны в качестве общепризнанных и отнесены к данной группе источников права, а другая группа специалистов может совершенно справедливо не считать их общепризнанными на том основании, что какие-то государства отказались признавать их общепризнанными. Такие случаи уже имеются в юридической практике России63. На наш взгляд, следует присоединиться к точке зрения Н.И. Матузова, что «международное право не входит ни в одну национальную систему права. Поэтому ни одно государство не может считать его своим». Оно «занимает особое (наднациональное) место, в правовую систему оно включается «не в полном своем объеме, а лишь в той мере, в какой выступает источником права страны и не противоречит ее национальным интересам»64.

62См.: Иванов С.А. Указ. соч. С.8.

63См.: Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. М.,1997. С.53.

64См.: Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М.,2002. С.410-411.

40

Помимо уже названных источников права в российской правовой системе закреплен и такой специфический источник, как правовой обычай. Ввиду этого существует соответствующий вид правотворчества современной России – санкционирование государственными органами правовых обычаев.

В российской правовой системе роль правового обычая как источника права незначительна.

Случаи применения правового обычая зафиксированы в действующем законодательстве. Так, в гражданско-правовой сфере законодатель закрепил возможность применения обычаев делового оборота как одной из разновидностей правового обычая в Российской Федерации. Под обычаем делового оборота понимается «сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе. Обычаи делового оборота, противоречащие обязательным для участников соответствующего отношения положениям законодательства или договору, не применяются»65.

Правовые обычаи широко применяются во внешнеторговом обороте. Так, в ст. 130 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации закреплено, что «срок, в течение которого перевозчик предоставляет судно для погрузки груза и держит его под погрузкой груза без дополнительных к фрахту платежей (сталийное время), определяется соглашением сторон, при отсутствии такого соглашения сроками, обычно принятыми в данном порту»66.

Анализируя систему источников права современной России, нельзя не заострить внимание на проблеме формирования в Российской Федерации такого источника права, как судебный прецедент.

Современная российская правовая доктрина не признает судебный прецедент и судебную практику в качестве официальных источников права. Вместе с тем за последнее десятилетие органам судебной власти были предоставлены полномочия, соответствующие их конституционному статусу как самостоятельному виду государственной власти.

Что касается современных взглядов на данную проблематику, в отдельных работах предлагается признать судебный прецедент в

65См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32.

Ст. 3301.

66См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 16.

Ст.2607 (2001. N 22. С.2125).