Источники права России. Учебное пособие
.pdf
61
политика государства – отнесение к нормативным и тех актов, которые не содержат в себе норм права112. С этим стоит также согласиться.
Таким образом, правотворческая деятельность анализировалась (и анализируется), в основном, через понятие источников права и соответственно нормативных актов, состоящих из совокупности определенных правовых норм. В данной ситуации мы вынуждены по формальным признакам источника права, в частности, говорить и о судебном правотворчестве. Хотя, как совершенно справедливо отмечает В.С. Нерсесянц, «сторонники права суда на правотворчество исходят из ложного представления, будто всякая государственная власть (а следовательно, и судебная власть) автоматически включает в себя такое право. Но судебная власть – это власть в совершенно другом смысле и с качественно иными правомочиями, чем власть законодательная и исполнительная. Без таких качественных отличий функций и полномочий разных государственных властей нельзя было бы вообще говорить о разделении властей. Правозащитная, правоутверждающая и правонесущая роль суда в российской государственно-правовой системе связана с надлежащей реализацией его функций и задач именно в области действия права, в правоприменительной сфере. По смыслу конституционного разделения властей акты всех звеньев судебной системы (судов общей юрисдикции, арбитражных судов, Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных судов субъектов Федерации) – несмотря на их внешние различия – являются именно правоприменительными актами. Только в этом своем качестве они и обязательны»113. Вместе с тем научная позиция возможности правотворчества Конституционного Суда РФ достаточна сильна. Неслучайно разработанный сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации проект Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» в перечень нормативных правовых актов Российской Федерации включает нормативные постановления Конституционного Суда Российской Федерации114.
Таким образом, на наш взгляд, в целях обеспечения, в частности, принципа разделения властей необходима дополнительная теоретическая проработка таких фундаментальных проблем теории
112См.: Бахрах Д.Н., Бурков А.Л. Указ. соч. С. 13-14.
113См.: Нерсесянц В.С. Указ. соч. С. 352.
114См.: Юристы России ждут закон о нормативных правовых актах.
Проект Федерального закона // Журнал российского права. 1997. № 10. С. 156-167.
62
права, как проблемы правовой нормы, нормативного правового акта, источника права, правотворчества.
Кроме того, на наш взгляд, понимание права как особого социального феномена, правовой нормы, источника права и правотворчества не должно однозначно трактоваться исключительно через соответствующие устанавливаемые в определенную систему правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и обеспеченные возможностью государственного принуждения.
Помимо этого, как отмечается в юридической литературе, в «демократическом государстве правовые нормы выражаются исключительно при помощи конституции (высшего по юридической силе нормативного правового акта – основного закона) и законов (нормативных правовых актов, регулирующих отношения между лицами более развернуто на основе положений конституции). Конституция и законы регулируют отношения между равными лицами, поддерживая их права и закрепляя взаимные обязанности. Такие отношения можно назвать договорными (собственно правовыми). Все остальные отношения являются служебными (должностными, регламентными, нормативными, т.е. осуществляемыми в режиме исполнения служебных обязанностей, но не в режиме реализации прав свободных и равных лиц). Они основаны на приказе начальника подчиненному, требуют перевода гражданина из свободного состояния в положение служащего (порядок такого перевода определяется законами) и потому регулируются подзаконными нормами, которые по своему характеру объективно не являются правовыми. Таким образом, в демократическом государстве понятия правотворчества и законотворчества совпадают, а понятия правотворчества и нормотворчества обозначают две различные области: соответственно проектирование норм права и разработка подзаконных норм; при этом подзаконное нормотворчество основывается на указаниях закона, но не является делегированным правотворчеством…»115. В идеале это так. Однако, учитывая современную сложившуюся ситуацию, с этим стоит согласиться отчасти, так как, в частности, подзаконное правотворчество Президента РФ посредством неопределенности в Российской Федерации самой конструкции исполнительной власти (Президент, Правительство) имеет свои, установленные Конституцией РФ особенности.
115 См.: Теория государства и права / под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. М., 2000. С. 273-274.
63
Кроме того, вышеуказанное понимание правотворчества, его видов, на наш взгляд, предполагает наличие четкой иерархии существующих и признаваемых в Российской Федерации источников права, чего, в настоящее время явно не существует. На наш взгляд, в связи с этим на федеральном уровне необходимо разработать и принять федеральный закон об источниках права Российской Федерации, где были бы, в частности, обозначены особенности различных признанных источников объективного права, четкие грани их соотношения в правовой системе России. Ввиду отсутствия этого некоторые источники права, не являющиеся собственно законодательными актами и тем самым теоретически обладающие подзаконным началом, таковыми по сути не являются, т.е. четко не прослеживается их подзаконный характер.
Так, например, исследуя проблему иерархии источников права современной России, следует отметить, что если обращать внимание на иерархию источников права, не следует говорить о четком соподчинении законодательных актов и актов, не являющихся законодательными, носящими, в данном смысле, подзаконный характер. Например, такой вид источника российского права, как нормативный договор (а именно Федеративный договор от 31 марта 1992 года), имеет зависимость только от Конституции Российской Федерации. «…Различные виды нормативных правовых актов занимают различное положение с точки зрения их юридической силы в системе источников права Российской Федерации, характеризуются разорванными (дискретными) иерархическими связями в российской правовой системе. Так, место между Конституцией Российской Федерацией и группой федеральных законов занимают международные договоры Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, Федеративный договор от
31марта 1992 года116.
Вэтой связи, на наш взгляд, обнаруживает себя еще одна проблема, а именно: однозначное отождествление понятия «нормативный правовой акт» с актом, содержащим нормы права, приводит к объективному его смешению с такими особенными
источниками права, которые данные нормы также содержат (например, с нормативными договорами), но нормативными правовыми актами как источниками права (с точки зрения теоретических особенностей) не являются. Так, например, проект Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», который был уже упомянут выше, определяя виды
116 См.: Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного акта Российской Федерации. М., 2002. С. 14-15.
64
нормативных правовых актов Российской Федерации как источников права Российской Федерации, общий порядок их подготовки, оформления, опубликования, действия, толкования и систематизации, в статье 21 содержит упоминание о внутрифедеральных договорах как виде нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по вопросам, представляющим для сторон взаимный интерес117. Таким образом, выделение особенного источника права – нормативного договора (помимо нормативного правового акта) возможно лишь теоретически, выявляя его признаки и присущие ему черты, что, на наш взгляд, не совсем обоснованно с точки зрения анализа особенностей различных источников права Российской Федерации, их соотношения. Вместе с этим, например, Трудовой кодекс Российской Федерации 2001 г. по смыслу отграничивает такой источник позитивного права, как собственно нормативный правовой акт, от такого источника, как нормативный правовой договор: «В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, законами и иными нормативными правовыми актами, коллективным договором, работодатель при принятии локальных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, учитывает мнение представительного органа работников»118. Ввиду этого, на наш взгляд, кроме того, нуждаются в корректировке понятийные характеристики, в частности, нормативного-правового акта и нормативного правового договора как особых, имеющих свою содержательно-правовую природу источников российского права с целью подчеркнуть своеобразие данных источников, выделив в них соответственно властное императивное и договорное начало.
Кроме того, в юридической литературе отмечается, что по характеру правотворческих полномочий правотворчество может быть непосредственным и делегированным. Непосредственное правотворчество является собственно правотворчеством, поскольку осуществляется органами, для которых правотворческая деятельность
– основная функция в механизме осуществления власти. Например, в республике непосредственное правотворчество на коллегиальных началах осуществляют парламент (высший орган законодательной власти), правительство (высший орган исполнительной власти),
117 См.: Юристы России ждут закон о нормативных правовых актах. Проект Федерального закона // Журнал российского права. 1997. № 10. С. 156-167.
118 См.: Трудовой кодекс Российской Федерации. М.: ООО «Витрэм», 2002. С. 8-9.
65
граждане при голосовании решений в порядке референдума119. И действительно, как отмечается в юридической литературе, в частности: «задачи и функции Правительства Российской Федерации, его компетенция, место в системе органов государственной власти свидетельствуют о том, что важнейшей формой деятельности Правительства РФ является принятие постановлений и распоряжений. Посредством указанных правовых актов прежде всего и реализуются полномочия Правительства»120. Таким образом, принятие нормативных правовых актов в виде постановлений составляет правотворческую деятельность Правительства Российской Федерации, которая является основной функцией в механизме осуществления власти данным органом государственной власти. Итак, с вышеуказанной точкой зрения относительно субъектов правотворчества стоит отчасти согласиться, добавив к субъектам непосредственного правотворчества федерального уровня в Российской Федерации Президента Российской Федерации, которого Конституция РФ 1993 года наделила весьма широкими полномочиями, широким кругом прав, который, по существу, охватывает все сферы и направления организации и осуществления в стране государственной власти.
Президент РФ является главой государства и гарантом Конституции. В соответствии с Конституцией и федеральными законами он «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч.3, ст.80).
В.С. Нерсесянц, на наш взгляд, справедливо замечает, что «хотя
всоответствии с зафиксированным в ст. 10 Конституции принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ясно, что президентская власть (вся совокупность конституционных полномочий Президента) - это власть именно исполнительная, однако по смыслу ряда других статей Конституции президентская власть как бы выносится за рамки данной классической триады и конструируется
ввиде некой отдельной (исходной, базовой) власти, возвышающейся над этой стандартной триадой. Так, в Конституции (ч.1, ст.11) содержится положение о том, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Здесь уже фигурируют четыре власти. Это
119См.: Теория государства и права / под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. М., 2000. С. 284.
120См.: Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вестник Моск. унта. Сер.11. Право.1998. № 5. С. 18.
66
представление о четырех властях подкрепляется и другими конституционными положениями, согласно которым Президент «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (ч.2, ст. 80), а «исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации» (ч.1, ст.110). Из содержания и характера конституционной регламентации полномочий Президента и Правительства можно сделать вывод о том, что президентская власть, помимо исключительных прав Президента, включает в себя, по
существу, и весь комплекс решающих правомочий исполнительной власти»121.
Кроме того, отмечается, что в отношениях между президентской и законодательной властями особого внимания заслуживает конкуренция между актами Президента Российской Федерации и федеральными законами. Согласно Конституции Российской Федерации 1993 года (ст.90), обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации указы и распоряжения Президента Российской Федерации «не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Здесь, отчасти ввиду больших пробелов в законодательстве, явно нарушен принцип иерархии источников права (Конституция- закон-указ и т.д.) в рамках правового государства. Данный принцип требовал иной формулировки, а именно: «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации издаются на основании и во
исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов»122.
Вместе с этим правотворчество Президента РФ, согласно существующей градации правотворчества современной России на первоначальное и вторичное, можно вполне отнести к правотворчеству первоначальному, что и было отмечено выше.
Проводя исследование и анализ проблематики взгляда на правотворчество современной России, его противоречивость и вместе с этим понимая исключительную консервативность данных разработок в теории права, хотелось бы заметить, что, на наш взгляд, теоретически подлинная правовая норма, кроме всего прочего, должна не только олицетворять собой государственное нормативное неперсонифицированное, общеобязательное веление, но и характеризоваться общегосударственным значением (в пределах Российской Федерации или ее субъектов), а кроме того,
121 См.: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М., 2000. С.
346-347.
122 См.: Там же. С.355.
67
регламентировать права и устанавливать обязанности свободных лиц в государстве, вырабатываться субъектами, для которых правотворческая деятельность – основная функция в механизме осуществления власти, а также гражданами в порядке референдума. Через данное понимание особенностей подлинно правовой нормы возможно формирование понятий подлинного источника права через правовой акт, содержащий исключительно данные нормы права, а также собственно правотворческой государственной деятельности по формированию этих источников права.
Так, ориентируясь на определение правотворческой деятельности, предварительно выработанное нами выше, следует обобщить, что правотворчество можно обозначить как вид государственной юридической деятельности уполномоченных субъектов, для которых правотворческая деятельность – основная функция в механизме осуществления власти, а также граждан в порядке референдума по формированию источников права (характеризующихся общегосударственным значением, регламентирующих права и обязанности свободных лиц в государстве), ориентированный на целенаправленный процесс анализа тенденций развития личности, общества и государства, познания и оценки их правовых потребностей, формирования и принятия правовых актов данными субъектами в рамках соответствующих (как юридически фиксированных, так и неформальных) процедур.
Данная трактовка, в частности, правотворчества позволит снять некоторые имеющиеся в теории и на практике противоречивые и проблемные подходы к пониманию данного вида юридической деятельности современной России. Так, в частности, говорить о судебном правотворчестве при данном подходе необоснованно и бессмысленно. Вместе с тем еще раз подчеркнем, что отождествление правовой нормы только с соответствующим правилом поведения не способствует пониманию права как особенного социального феномена, приводит к злоупотреблению в сфере правовой компетенции органов и должностных лиц, обеспечивая возможность осуществлять правотворчество всеми субъектами, устанавливающими общеобязательные нормативные предписания.
Кроме того, на наш взгляд, подлинное право на правотворчество предполагает возможность соответствующего субъекта воедино обладать полномочиями на установление, изменение, отмену, изменение сферы действия соответствующей правовой нормы. Обладая ими, он воплощает свою независимость в сфере правотворческой деятельности, компетентность в области принятия правотворческих государственных решений.
68
Таким образом, при данном подходе право на правотворчество уполномоченных субъектов теоретически не понимается с учетом их потенциальной возможности принимать нормативные правовые акты, обеспеченные возможностью государственного принуждения. Тем самым понимание подлинной правовой нормы связано с пониманием соответствующего источника права и подлинной правотворческой деятельности. Вместе с тем с данной позиции нормативный правовой акт как официальный формализованный документ, на наш взгляд, может являться продуктом подлинного правотворчества и содержать подлинные правовые нормы или не являться и содержать иные нормы, тем не менее обеспеченные возможностью государственного принуждения (как, например, локальный нормативный правовой акт, принятый уполномоченными субъектами в организации). На наш взгляд, их целесообразно обозначить как проправовые. Соответственно деятельность уполномоченных субъектов по их установлению можно охарактеризовать как проправотворчество.
В этой связи, на наш взгляд, абстрактно понятие и содержание нормативного правового акта как официального правового документа, исходящего от государства и обеспечиваемого возможностью государственного принуждения, можно разграничить на две важнейшие его составляющие, а именно на нормативную составляющую (качество нормативности данного правового документа), которая обеспечивает ему повторяемость (выступает правилом поведения) и неперсонифицированность при возникновении соответствующих условий, а также обеспеченность возможностью государственного принуждения, и правовую составляющую, которая, в частности, предполагает правовое регулирование общегосударственного значения, а также регламентацию со стороны соответствующих субъектов отношений именно равных и свободных лиц в общественно-государственных взаимоотношениях путем установления взаимных прав и обязанностей, с целью конкретизации меры свободы действий соответствующего субъекта правовых предписаний, ее правомерных пределов. И от того, какая составляющая будет непосредственно реализовываться в соответствующем властном документе, будет зависеть отнесение его к разряду проправотворческих либо собственно правотворческих. Так, например, в законодательных актах Российского государства, таким образом, будут реализовываться одновременно две составляющие в единстве, в подзаконных актах, в зависимости от статуса органов и должностных лиц, их принимающих. При этом, если субъект не обладает возможностью в силу своего статуса формировать подлинно правовые нормы и заниматься подлинно правотворческой
69
деятельностью, а ею занимается и это выражено в содержании принятого нормативного правового акта, то налицо нарушение, в частности, принципа законности процесса правотворчества современной России.
С.А. Иванов отмечает123, что в федеральной Конституции несколько раз упоминается термин «нормативный правовой акт». Добавление прилагательного «правовой», считает он, здесь не случайно, поскольку оно указывает на особую группу нормативных актов, которые связаны с правом и сферой правового регулирования общественных отношений, одновременно отделяя от них все другие акты, имеющие нормативные свойства, но никак не связанные с правовой сферой и не входящие в рассматриваемое понятие (уставы партий, общественных организаций, сборники молитв и др.). С данной точкой зрения стоит согласиться, добавив, что теоретически необходимо анализировать не только наличие либо отсутствие связи нормативного документа с правом, с правовым регулированием общественных отношений, но и то, каким образом он связан с данным социальным явлением: либо в форме непосредственного установления подлинных правовых норм, либо имеющий определенное отношение к данному социальному феномену, но носящий, тем не менее, проправовой характер.
На наш взгляд, особенности проправотворчества можно выразить в некоторых моментах:
1.Проправотворчество по формированию проправовых норм, тем не менее, обеспеченных возможностью государственного принуждения, носит вспомогательный характер по отношению к подлинному правотворчеству, которое имеет ориентирующее значение для него. Приставка «про» и означает наличие соответствующего ориентира в виде источников права, принятых в процессе именно правотворческой деятельности уполномоченных субъектов.
2.Ориентирующее значение выражается, в частности, в том, что нормативные правовые акты, принятые субъектами проправотворчества на федеральном или на региональном уровнях, как правило, по юридической силе уступают актам собственно правотворчества, существующим на том или ином уровне, носят подчиненный характер. Например, трудовое законодательство устанавливает, что акты органов местного самоуправления и локальные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить Трудовому кодексу РФ, иным федеральным законам, указам Президента Российской Федерации,
123 См.: Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного акта в Российской Федерации. М., 2002. С. 6.
70
нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Кроме того, ТК РФ указывает, что «Локальные нормативные акты, ухудшающие положение работников по сравнению с трудовым законодательством, коллективным договором, соглашениями либо принятые без соблюдения предусмотренного настоящим Кодексом порядка учета мнения представительного органа работников, являются недействительными. В таких случаях применяются законы или иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права»124.
3.Наделяя проправовые нормы, формирующиеся в процессе проправотворчества, и соответственно нормативные правовые акты, их содержащие, обеспеченностью в виде государственного принуждения, государство тем самым подчеркивает их особую связь с правовыми нормами, источниками права и правотворчеством, указывает на необходимость соблюдения, исполнения нормативных правовых актов, выработанных в процессе данного вида нормотворчества.
4.В сфере проправотворчества должна конструироваться норма видового значения на основе соответствующего правового норматива родового значения, закрепляемого в сфере собственно правотворчества.
Вместе с этим на особое место в сфере нормотворчества заставляют обратить внимание постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Рассматривая проблему их юридической силы,
многие авторы не признают их приоритета перед законом, отмечают, что «в правовом государстве приоритет всегда отдается закону»125.
Вместе с этим в юридической литературе некоторыми исследователями отмечается126, что «…с такой же степенью уверенности в рамках правового государства можно констатировать обратное – приоритет отдается судебному решению. В случае признания федерального закона неконституционным в порядке конституционного судопроизводства, безусловно, приоритет отдается постановлению Конституционного Суда РФ». Р.З. Лившиц указывает на своеобразность места актов судебных органов в системе источников. «Бесспорен подчиненный характер судебных актов по отношению к Конституции. По общему правилу судебные акты носят
124 См.: Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / под ред. В.И. Шкатуллы. М., 2003. С. 21.
125 См.: Попонов Ю.Г. Теоретические и практические проблемы судебной практики при восполнении судами пробелов в праве //
Судебная практика как источник права. М., 2000. С. 153. 126 См.: Бахрах Д.Н., Бурков А.Л. Указ. соч. С. 21-22.