Зарубежный опыт таможенного администрирования

−поэтапности и постепенности развития институциональных изменений;

−нацеливании общества на законопослушность независимо от уровня развития вЭД с определенными странами.

согласно вышесказанному, стержнем осмысления зарубежного опыта выступает, с одной стороны – взвешенная государственно-управленческая доля либерализма, открытости экономики, демократии и эффективного государственного контроля в таможенной сфере – с другой стороны.

необходимость развития сферы государственных услуг в таможенном деле отвечает тенденциям административной реформы в Рф, а также принятием Таможенного кодекса Тс, закрепившего базисные принципы, направленные на улучшение качества предоставляемых таможенных услуг. совершенствование системы государственных таможенных услуг, предоставляемых субъектам вЭД, должно быть нацелено на расширение их спектра, рост качества и доступности при максимальной их простоте и надежности.

на основании вышеперечисленных требований и условий развития системы управления таможенными услугами, приведем наше видение конкретных рекомендаций по усовершенствованию данной системы:

−усиление аналитической составляющей в совершенствовании риско-ориен- тированногоподходавтаможенномконтроле;дальнейшееразвитиесУР(системы управления рисками), с учетом необходимости наработок нормативно-правовой

иметодологической базы единой сУР Таможенного союза;

−расширение, систематизация и совершенствование информационно-анали- тической базы фТс до уровня систем поддержки принятия решений, в том числе за счет интеграции с аналогичными системами других органов власти (особенно налоговойслужбыицентробанка),атакжеснегосударственнымикоммерческими информационными системами (в частности, кредитными бюро). целью такой интеграции является переход в формированию полного информационного образа клиента из максимального количества источников информации (как это принято в сШа), что позволяет принимать более взвешенные и эффективные решения, особенно те, которые лежат на стыке компетенций разных органов федеральной власти;

−распространение механизмов обязательного предварительного информирования на 100% таможенных операций (на все виды транспорта и все операции), как хорошо зарекомендовавших себя с точки зрения экономии времени субъектов вЭД;

−переход 100% операций на электронную форму декларирования и снижение длительности таможенных операций в электронном виде;

−дальнейшее расширение практики использования технологии удаленного выпуска товаров и усовершенствование автоматизации таможенного контроля выпуска товаров;

− внедрение оптимального соотношения субъектно-ориентированного и процессно-ориентированного подхода в рамках системы управления рисками,

101

спомощью категоризации субъектов вЭД и отдельных таможенных операций

сцелью реализации принципа выборочности таможенного контроля;

−вместе с этим определение приоритетных отраслей экономики и использование отраслевого подхода в таможенном контроле;

−обеспечение максимальной прозрачности таможенного контроля, дальнейшее сокращение затрат времени и количества документов проверки при экспортеимпорте;

−совершенствование законодательства Рф в сфере таможенного дела путем дальнейшего приведения его в соответствие с международными стандартами;

−обеспечение переход на электронное взаимодействие при предоставлении таможенных услуг с другими органами власти, обеспечение 100% безбумажного информационного обмена с центробанком.

в связи с прогнозируемым ростом спроса на таможенные услуги в выполнение вышеуказанных общих рекомендаций должно быть выполнено в виде разработки отдельного плана создания и модернизации системы управления таможенными услугами, либо в виде включения в действующие рабочие планы развития фТс России.

в идеале, выполнение данных рекомендаций должно привести к следующим эффектам:

−повышение качества и доступности государственных таможенных услуг;

−интеграция еаИс (единой автоматизированной информационной системы) таможенных органов в существующую инфраструктуру «электронного правительства»;

−усовершенствование законодательной базы, методического обеспечения, создание системы показателей мониторинга качества государственных таможенных услуг.

Для выполнения общих рекомендаций по усовершенствованию системы управления таможенными услугами, по нашему мнению, в фТс России необходимы некоторые организационные изменения.

Как свидетельствует пример успешных проектов модернизации таможенных служб зарубежных государств, ключевыми факторами эффективных реформ были:

1)создание единого координационного органа по реформам с большой поддержкой центрального правительства (наиболее яркий пример – Таиланд);

2)большаяработапосистематизациизаконодательстваирегламентациифункций таможенных служб (примеры большинства стран, рассмотренных нами);

102

3)упор на автоматизацию (все страны).

Реализацию первого пункта мы предлагаем проводить в виде создания нового управления в составе центрального аппарата фТс – отдельного «управления по развитию и контролю качества таможенных услуг» либо отдела с таким же названием в составе Главного управления организации таможенного оформления

итаможенного контроля (которое, по сути, является наиболее клиентоориентированным, своеобразным фронт-офисом фТс).

основными задачами нового подразделения станут:

−разработка стратегии развития таможенных услуг в фТс России;

−разработка проектов законодательных актов и регламентов, касающихся таможенных услуг;

−разработка новых видов таможенных услуг;

−мониторинг и контроль качества таможенных услуг, в том числе с помощью выездного и дистанционного контроля, проведения опросов пользователей;

−координация подразделений фТс России в части управления таможенными услугами;

−планирование деятельности органов фТс в части предоставления и управления таможенными услугами;

−мониторинг систем управления таможенными услугами других государств

иизучение передового опыта построения и развития таких систем;

−разработка и сопровождение программного обеспечения в части автоматизации работы таможенной службы с клиентами;

−создание и администрирование единой сети центров по работе с клиен-

тами;

−ведение централизованной отчетности по качеству таможенных услуги разработка рекомендаций руководству фТс Рф по их усовершенствованию;

−ведение рейтинга структурных подразделений фТс Рф по уровню качества таможенных услуг и разработка соответствующих предложений.

По нашему мнению, одной их главных задач данного подразделения должна стать разработка системы мониторинга иностранных систем таможенных услуг

иведение рейтинга государств на основании данного мониторинга. Дело в том, что объективность и эффективное продвижение подобных рейтингов может значительно поднять интерес и имидж отечественной таможенной службы в глазах зарубежных и отечественных субъектов вЭД. Кроме того, регулярное ведение такого рейтинга (а он должен быть многофакторным и основанным на объективных и разносторонних данных, полученных, в том числе, на основании опросов клиентов и взаимного обмена данными между национальными таможенными службами) может дать объективную сравнительную оценку отечественной системы управления таможенными услугами, выявить «слабые места» и т.д. Для стартового этапа расчетов такого рейтинга необходимо привлечь страны Тс, снГ

иШос; в дальнейшем, когда методология будет отработана, возможно постепенное присоединение таможенных служб других государств.

103

в результате, схема взаимодействия нового управления с другими структурными подразделениями таможенной службы Рф может принять следующий вид

(табл. 3.2):

€ • 3.2

• •

•

схема функционального взаимодействия нового подразделения, приведенная в табл. 3.1 предусматривает выделение структурных подразделений фТс Рф, которые непосредственно занимаются предоставлением таможенных услуг. Их координацией, методологическим обеспечением в части представления услуг и будет заниматься новый департамент, предложенный нами.

Кроме создания нового структурного подразделения, необходимо обеспечить егосинформационно-аналитическойстороны.считаем,чтоврамкахдальнейшего

104

совершенствования субъектно-ориентированного подхода к управлению рисками на таможне, необходимо создание базы данных «таможенной истории» (по аналогии с бюро кредитной истории), в котором будет в систематизированном виде архивироваться история взаимоотношений субъектов с органами фТс. Принципами построения такой базы данных, по нашему мнению, должны стать:

−использование понятия «группа связанных компаний», которое подразумевает идентификацию принадлежности разных юридических и физических лиц к одной финансово-промышленной группе либо собственнику и ведение их совместной «таможенной истории». внедрение такого подхода позволит избежать создания «с чистого листа» новых субъектов, чтобы отмежеваться от плохой таможенной истории. необходимо провести интеграцию с аналогичными данными центрального Банка России, Пограничной службы и федеральной налоговой службы, для того чтобы «образ клиента» учитывал и историю его взаимоотношений с этими основными контролирующими органами. Это позволит создать целостный и комплексный образ субъекта вЭД с учетом его кредитной, налоговой

итаможенной истории и более эффективно и полно идентифицировать таможенные риски (например, наличие налогового долга, отсутствие лицензий, нарушений налогового законодательства и т.п.);

−возможность субъектов вЭД ознакомиться со своей таможенной историей в дистанционном режиме онлайн;

−создание автоматического «таможенного рейтинга» субъекта вЭД, который комплексно оценивал бы добросовестность клиентов системы таможенных услуг

идальнейшем мог бы стать частью системы управления рисками в фТс России. Положение о рейтинговании и порядок его расчета и применения целесообразно закрепить в виде отдельного административного регламента.

сучетом необходимости радикального снижения коррупции в органах фТс, что одной из рекомендаций может стать создание аккредитованных частных аудиторских компаний, в которых будут иметь право на преподавательскую и научную деятельность штатные сотрудники фТс Рф. целью создания таких аудиторских компаний будет официальное обучение должностных лиц субъектов вЭД – клиентов фТс. Дело в том, что масштабность, сложность и многозадачность таможенной системы является одним из ключевых факторов коррупции. Эффективное

ипрозрачное обучение клиентов позволит снизить объективную основу для взяток «за решение вопросов», увеличить прозрачность фТс в глазах клиентов, для которых до сего дня фТс остается закрытой неприступной корпорацией.

что касается следующего направления реформ (автоматизация), то в целях содействия развитию вЭД, сокращению издержек субъектов вЭД и государства, связанных с предоставлением таможенных услуг, повышению их качества, необходимо проводить систематическую работу по развитию информационнотехнической базы таможенных органов. Улучшение и развитие информационнотехнической базы органов должно осуществляться с учетом международных стандартов и тенденций развития таможенных автоматизированных систем.

105

Понашемумнению,сучетомрассмотренногоопытазарубежныхстран,основные предложения по дальнейшей автоматизации и компьютеризации системы таможенных услуг фТс Рф можно представить в следующем виде:

−постепенная унификация еаИс с наиболее распространенными мировыми программными комплексами (типа ASYCUDAWorld). Конечно целью такой унификации должна стать возможность обмена данными в автоматическом режиме. Развитие программного комплекса еаИс должно учитывать, в первую очередь, интеграцию российской системы таможенных услуг в единые структуры Таможенного союза;

−постепенноедоведениережимаработыеаИсдоуровня,близкогокрежиму

«real-time»;

−повышение уровня безопасности информационных ресурсов, в том числе

всфере обмена данными с другими органами государственной власти;

−интеграция аппаратуры радиационного контроля, таможенных инспекци- онно-досмотровых комплексов с еаИс;

−обеспечениемежведомственногобезбумажногообменаинформацией(электронный документооборот) с дальнейшим сокращением сроков прохождения деловой переписки в законодательстве, в том числе сроков получения информации клиентами таможенной системы;

−применение современных средств контроля за транзитом таможенных грузов по территории Рф (с учетом опыта Китая, перспективным представляется GPS –навигация особо опасных и важных грузов);

Таким образом, современную систему таможенных услуг необходимо основывать на широком использовании электронных документов и информационных технологий. При этом они не должны зависеть от субъективного отношения отдельного должностного лица к конкретному субъекту вЭД. следует отметить, что в фТс России проблемами построения системы таможенных услуг и модернизацией службы в этом направлении занимаются не первый год, и заинтересованными органами уже приняты меры для решения этих вопросов, а отдельные из них даже находятся в стадии обсуждения. часть решений нашло свое отражение

в«основных направлениях совершенствования таможенного администрирования

втаможенном союзе в 2012–2015 годах» и других программных документах фТс и Таможенного союза.

4.3. •

Для эффективного выполнения рекомендаций по усовершенствованию системы управления необходимо выполнение нескольких обязательных условий. в частности, для создания эффективной и клиентоориентированной системы

106

управления таможенными услугами, необходимо кардинально изменить идеологию и стратегию фТс. Дело в том, что еще со времен сссР и доминирования советской идеологии, таможенная служба задумывалась и создавалась, как над- зорно-репрессивный орган, который должен был не допускать на территорию страны товаров, пропагандирующий «западный образ жизни», и, одновременно, не допускать вывоза из страны за рубеж культурных и иных материальных ценностей. При такой идеологии и подходах основная задача службы состояла в тщательности таможенного досмотра.

на сегодня уровень интеграции России в мировое сообщество далеко отодвинул времена «железного занавеса». Перед таможенной службой России стоят уже совсем другие глобальные задачи – обеспечение национальной экономической безопасности, наполнение бюджета, совершенствование администрирования процессатаможенногооформления.И,вследствиеизменениястратегииитребований к службе со стороны государства и общества, как любая большая социально-эко- номическая система, фТс имеет свою инерционность и внутреннее сопротивление изменениям.

с учетом специфики современного состояния фТс России, предлагаем следующие практические рекомендации по внедрению предложений, изложенных нами в предыдущих разделах нашей работы:

−создание нового управления, которое будет заниматься координацией системы предоставления таможенных услуг;

−создание единого административного регламента, в котором будут обобщены все услуги, предоставляемые фТс. на сегодня административных регламентов уже достаточно много, клиентам это неудобно, управлять системой таможенных государственных слуг будет гораздо проще, руководствуясь единым документом. в едином регламенте в списочном, графическом или табличном виде необходимо обобщить все услуги, которые предоставляет фТс, указать исполнителей, механизмы, сроки, ответственность, формы документов. в дальнейшем, такой регламент позволит значительно упростить алгоритмизацию единого модуля предоставления услуг для размещения на сайте фТс и предоставления данных услуг бесконтактным способом, онлайн. Кроме того, наличие единого подхода и обобщения регламентации всех услуг в рамках одного документа значительно повысит прозрачность и управляемость данных бизнес-процессов внутри самой фТс, в частности создать единую систему управленческой отчетности для контроля за системой государственных таможенных услуг;

−дополнительным шагом для повышения прозрачности предыдущего предложения рассматриваем разработку (с учетом опыта сингапура) игрового приложения, в котором в виде игры и тестов, участник вЭД сможет обучиться схеме получения таможенных услуг на примере стандартных ситуаций;

−еще одно организационно-техническое мероприятие (с учетом опыта Швеции) – внедрить систему sms-уведомления о стадиях прохождения таможенного оформления + онлайн портал с кабинетом для отслеживания прохождения

107

оформления. считаем, что это уже следовало сделать давно; такой сервис значительно улучшит имидж фТс;

−внедрить GPS (либо отечественный вариант – Глонасс) контроль грузов некоторых видов (особо опасные и важные грузы);

−немедленно модернизировать сайт фТс customs.ru. особое внимание следует уделить следующим вопросам: упрощение и систематизация структуры сайта, ликвидация излишней информации с главной и корневых страниц, обновление дизайна в соответствии и современными требованиями (можно использовать примеры сайтов таможенных служб тех государств, которые мы проанализировали в 2-й главе нашей работы), повышение уровня стилистики (в частности, убрать со стартовой страницы многочисленные сообщения о массовых уголовных нарушениях законодательства);

−на законодательном уровне добиться юридического преимущества электронного документа над бумажным;

−дальнейшая реализация принципов «единого окна», «двух служб на границе», «одной остановки», «однократного представления документов», «молчаливого согласия», при работе пунктов пропуска;

−расширенное использование режима предварительной информации для обработки грузов всех типов транспорта;

−дальнейшее расширение действующей системы управления рисками на основании «таможенной истории» и «таможенного рейтинга», разработка соответствующего методологического и административного обеспечения;

−внедрение единого реестра уникальных кодов для каждого субъекта вЭД

игрупп связанных компаний, вне зависимости от того, резидентом какого государства Тс он является, и активное применение этого номера в таможенных целях. Такой код существенно упростит и ускорит управление процессом предоставления таможенных услуг (по примеру налогового идентификационного кода);

−дальнейшее сокращение количества документов, предоставляемых для контроля импорта и экспорта, отказ от контроля непрофильных документов;

−дальнейшее развитие института Уео, расширение их полномочий;

−совершенствование сУР, создание автоматических ограничителей работы системы.

отдельно остановимся на использовании RFID-технологий в таможенных услугах – методах автоматической идентификации объектов, в которых с помощью радиосигналов записываются, а потом считываются данные в RFID-метках. Такая метка прикрепляется к объекту (чаще всего, это опечатанный контейнер), который необходимо идентифицировать при прохождении таможенного оформления. в RFID записываются все данные об объекте, к которому она прикреплена,

вдальнейшем метка передает данные в специальный сканер. затем сканер снимает данные и может передать их прикладной программе в компьютерную сеть.

Преимущества метода RFID перед штрих-кодами (которые, отметим, используются в американской системе BRAAS): данные RFID могут перезаписываться;

108

для считывания не нужна ее оптическая видимость; RFID может сканироваться на гораздо большем расстоянии, чем обычный двумерный штрих-код; информационная емкость метки значительно больше; больше скорость считывания, возможность считывания нескольких меток одновременно; устойчивость к окружающей среде, повышенная прочность. RFID-технология, вместе с GPS-контролем грузов, позволяет значительно повысит управление системой таможенных услуг:

−повысить эффективность учета перемещения товаров;

−повысить контроль над грузом (особенно эта касается контейнерных перевозок) не только со стороны таможенных органов, но и со стороны владельца груза, т.к. в RFID метке содержится большое количество сопутствующей информации;

−еще больше снижается потребность в бумажном документообороте, влияние человеческого фактора, сокращаются затраты времени и ошибки;

−возможность создания единой централизованной системы онлайн-контроля грузов в режиме реального времени, которая может подключаться к системе логистики, контроля и учета рабочего времени, технического состояния груза и транспорта;

−защищает груз от несанкционированного доступа и хищения.

Таким образом, внедрение данной технологии позволит фТс России обойти по уровню технологии управления таможенными услугами ведущие страны, которые мы рассмотрели в нашей работе, в том числе сШа и европейские государства. RFID–ориентированная система управления таможенными услугами создаст новые аналитические и организационные возможности, выведя уровень и качество таможенных услуг фТс Рф на передовые позиции в мире.

Дополнительной подсистемой управления таможенными услугами считаем систему управления качеством, которую нужно также создать на базе отдельного структурного подразделения в составе нового управления. Методологической базой для внедрения подсистемы контроля качества должны стать стандарты ISO 9000. Для этого необходимо внести коррективы в работу всех без исключения структурных подразделений фТс и выполнить следующие работы:

−переработать положения о подразделениях в соответствии со стандартами качества;

−соответственно переработать должностные инструкции персонала;

−разработать рабочие инструкции по качеству для каждого работника;

−провести анализ качества и состава нормативной базы, внести коррективы

внормативную и руководящую документацию подразделений;

−организоватьконтролькачествапредоставлениятаможенныхуслуг,систему мониторинга, систему отчетности, систему работы с отклонениями от качества и работы с претензиями.

систему управления таможенными услугами с точки зрения управления качеством можно изобразить в виде следующей схемы (см. рис. 4.1):

109

Таким образом, эффективность системы управления таможенными услугами

вцелом, предоставления отдельных таможенных услуг, а также работы отдельных структурных подразделений фТс, будет определяться новым специализированным управлением именно с точки зрения качества услуг, на основании нового административного регламента.

выполнение всех вышеперечисленных нами рекомендаций позволит учесть зарубежный опыт реформ и усовершенствования систем таможенного сервиса

впрактической деятельности фТс России.

110