Государственное управление социально-экономическими и политическими процессами

прибыли за счет минимизации затрат всех видов ресурсов на единицу реализованной продукции и создания гибких систем стимулирования экономического роста путем предоставления возможности дифференцированного регулирования уровня цен, налогов, кредитов,

инвестиций, раздела продукции. Следовательно, исходя из принципов системного подхода, проектное решение по каждому экономическому механизму определяет цель его создания и функционирования, состав действующих в нем юридических и физических лиц с разграничением их прав и полномочий, применяемые формы и методы их согласованных действий по достижению поставленной цели с учетом взаимосвязи с другими экономическими механизмами. На этой основе создается и совершенствуется система нормативов, регламентирующих экономические, социальные и организационно-правовые отношения субъектов экономического регулирования.

Пятая функция — реализация проектных и нормативных решений,

принятых для этой цели. Основная форма реализации - разработка и утверждение программ введения новых экономических механизмов (и

корректировки действующих), а также связанных с ними процессов экономического регулирования с использованием нормативных методов (или аналитических - при отсутствии нормативов). Программы государственного управления экономическими процессами и создания необходимых для этого экономических механизмов целесообразно рассматривать в органическом единстве с государственными программами социально-экономического развития или программами оптимизации труда на всех уровнях хозяйствования при решении стратегических и тактических задач. Процесс реализации проектных и нормативных решений с необходимым программным, методическим и информационным обеспечением после соответствующего утверждения вводится в действие. При этом рассматриваемая функция в порядке обратной связи служит логической основой для контроля за ходом реализации решений, соответствующей

51

корректировки и осуществления первой функции - анализа и оценки экономических и социальных процессов.

Интеграция перечисленных функций управления приводит к образованию хозяйственного механизма управления.

Тема 3. Особенности современной государственной политики.

Рассмотрению сущности и элементов содержания системы государственной политики уделяется серьезное внимание в современной политико-социологической литературе. Подобный интерес объясняется не только постоянно возрастающим влиянием политики на общественную жизнь, но и тем, что она становится все более решающим фактором управления социально-экономическими процессами. В начале XX в.

М. Вебер определил существо политики как сферу отношений и деятельности по руководству (управлению) обществом. При этом основным институтом политического управления выступало и продолжает оставаться государство, являющееся выразителем всеобщих интересов в политике и по этой причине исполняющее интегрирующую роль в обществе. Поэтому и раньше, и в особенности в настоящее время государственная политика по сравнению с политикой любой другой политической организации (партии,

блоки, союзы) неизменно и отчетливо выражает общие интересы населения или граждан в целом, является концентрированным отражением группового интереса. Этим она объективно способствует поддержанию и воспроизведению социально-политической целостности общества. Вместе с тем для выполнения такого предназначения государство создает соответствующую систему органов и институтов власти, осуществляющих разработку и реализацию государственной политики.

Государственная политика (общественная политика) — совокупность целей, задач, приоритетов, принципов, стратегических программ и плановых мероприятий, которые разрабатываются и реализуются органами

52

государственной или муниципальной власти с привлечением институтов гражданского общества. Это целенаправленная деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития всего общества или его отдельных сфер. Она является средством, позволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области, используя правовые,

экономические, административные и иные методы и средства воздействия,

опираясь на ресурсы, имеющиеся в его распоряжении.

Государственная политика есть политический процесс управленческого воздействия институтов государства на основные сферы общества,

опирающийся на непосредственное применение государственной власти как при разработке, так и при осуществлении стратегии и тактики регулирования функционированием и развитием экономики, социальной сферы и других подсистем общества посредством размещения ресурсов, распределения,

перераспределения общественных благ и других мер.

Таким образом, государственную политику можно представить как общий план действий политико-административных органов власти и управления, направленный на решение важных общественных проблем и включающий в себя следующие элементы:

а) определение целей и приоритетов развития общества;

б) разработка и планирование политической стратегии;

в) анализ и оценка альтернативных программ и политик в соответствии с выгодами и затратами;

г) обсуждение и консультирование с различными политическими и социальными группами;

д) выбор и принятие государственных решений;

е) мониторинг и оценка результатов выполнения и т. д.

Если рассматривать взаимоотношения общественной политики в конкретной сфере с государственным администрированием, то выделяют пять основных элементов:

53

1)общую политическую и социальную ситуацию;

2)конкретную политику/программы в определенной общественной

сфере;

3)систему государственного управления (государственное админи-

стрирование); 4) механизм принятия решений органами государственной или му-

ниципальной власти; 5) процесс государственного бюджетирования и управление обще-

ственными финансами.

Это позволяет системно подойти к анализу государственной политики и стратегическому управлению социальными отношениями в обществе

(рис. 1).

Рисунок 1. Государственная политика и администрирование

Источник: Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика. – СПб.: Питер, 2004

С учетом сказанного система государственной политики представляет собой не простую сумму тех или иных элементов, а целостную их совокупность, диалектическое взаимодействие которых с необходимостью создает новые интегральные качества, которых нет в каждом из отдельных компонентов ее составляющих.

54

Политика в целом (и особенно государственная (общественная)

политика и управление) должна опираться на определенные принципы и ценности, в том числе быть открытой и прозрачной, конкурентной и эффективной, ориентированной на конечные результаты и предоставление качественных услуг населению, обеспечивающей права и свободы граждан,

реализацию идеи социальной справедливости и равенства и др.

В целом Государственную (общественную) политику можно рас-

сматривать в трех аспектах, как:

1)политический процесс;

2)общественную науку;

3)учебную дисциплину.

Это отражает ее сложный социальный характер, а самое главное то, что она связана с регулированием и управлением различными общественными отношениями и сферами, которые необходимо изучать, а также передавать и расширять накопленные знания и исторический опыт государственного управления.

На практическом уровне государственная политика представляет

политический процесс, в котором участвует много субъектов, имеющих свои цели и интересы, отражающие потребности различных социальных слоев и групп общества. Ее суть состоит в том, чтобы, используя разнообразные механизмы и инструменты, выработать единую политику, курс действий в определенной сфере жизнедеятельности людей путем согласования этих интересов, с учетом имеющихся у государства финансовых, материальных,

человеческих, информационных ресурсов.

С другой стороны, государственная политика — это целая система научных концепций, теорий, понятий и методик, позволяющих:

а) провести анализ происходящих процессов и явлений;

б) понять причины этих общественных явлений;

в) предсказать возможные сценарии развития событий в будущем на основе обобщения и сделанных научных выводов;

55

г) выработать стратегию развития общества по решению актуальных проблем и предложить рабочую программу действий.

В этом случае она является разделом общественной науки, имеющим свой объект, предмет и методологию исследования.

Наконец, государственная политика является одной из основных

учебных дисциплин, которая изучается в университетах многих стран, в

первую очередь студентами, получающими специальность в сфере государственного управления (public administration) и поступающими затем на работу в государственные или местные органы власти.

Как одна из форм общественной деятельности государственная по-

литика имеет свои особенности и характерные черты.

Во-первых, это целенаправленные действия государственных институтов по решению крупных общественных задач на основе артикуляции интересов и потребностей различных социальных групп и слоев населения. Поэтому работа этих структур должна отражать общенациональные интересы и носить публичный характер.

Во-вторых, это комплекс согласованных действий и мероприятий,

которые осуществляются в конкретных исторических условиях и данной внешней среде с целью мобилизации общественных и государственных ресурсов, в осуществлении которых участвуют как государственные, так и гражданские институты для решения поставленных задач и целей.

В-третьих, государственная политика, как правило, основывается на системе законодательства, однако она должна опираться не только на правовые, но и моральные и исторические основы жизнедеятельности общества, с учетом национальных традиций и особенностей государственной службы.

В-четвертых, результаты и последствия государственной политики оказывают влияние на различные области общественной жизни и могут иметь как положительный, так и негативный эффект, особенно если речь идет о социальных инновациях. Кроме того, исторический опыт

56

свидетельствует, что никогда не удается полностью просчитать все последствия вмешательства в социальную и природную среду со стороны государства — как по причине ограниченности человеческих знаний, так и вследствие отсутствия жестко детерминированных процессов в общественных отношениях и поведении самого человека.

В-пятых, государственная политика захватывает все основные сферы жизнедеятельности общества, поэтому при ее анализе и разработке требуется междисциплинарный, комплексный подход с использованием современных достижений социологии, экономики, менеджмента, психологии и политологии, а также передового опыта и практики различных стран.

Основные цели общественной политики связаны с регулированием действий социальных групп, организаций и частных лиц со стороны государства и управлением изменениями в социально-экономических и политических системах, что включает в себя:

♦защиту граждан, материальных и духовных ценностей общества, а

также определенных видов деятельности;

♦запрет и наказание за действия, которые угрожают основам общества,

государства и правам граждан;

♦ регулирование, планирование и обеспечение социальной и эко-

номической активности, необходимой для функционирования политической

исоциально-экономической системы и всего общества в целом;

♦предоставление товаров и оказание общественных услуг для удовлетворения потребностей населения.

На основе интересов граждан формируется государственная стратегия,

реализуемая через органы исполнительной власти и потребности (рис. 2).

Рисунок 2. Процесс формирования государственной политики

Источник: Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика. – СПб.: Питер, 2004

57

В западных странах чаще всего используют понятие «общественная политика» (public policy). Тем самым акцент изначально делается на общественных интересах и потребностях общества и его гражданах как объектах политики. Их волю и интересы должны отражать законодательные и исполнительные органы власти, согласуя и гармонизируя различные позиции социальных слоев и групп. Самое главное, чтобы они были подотчетны гражданам и контролировались общественными организациями.

Другое понятие — «politics» — относится к чистой политике и означает политические действия различных политических и общественных организаций, отдельных политиков и связано с политической борьбой и политическими процессами в государстве.

Для большей ясности сущностные различия по выбранным критериям между государственной (общественной) и публичной политикой приведены в таблице 1.

Таблица 1 Различия между категориями государственной и публичной политики

Источник: Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика. – СПб.: Питер, 2004

Таким образом, при использовании данных понятий все зависит от того, какой стороне политики уделяется основное внимание, и какими критериями пользуются. Многое зависит от политических традиций и

58

особенностей формирования национальных научных школ и теоретических подходов к изучению государства и общества.

Существенную роль в разработке и реализации государственной политики имеют процессуальные компоненты, которые характеризуют многообразие структурных связей и отношений субъектов и институтов государственной власти. Совокупность многообразных взаимоотношений между ними, связанных с регулированием экономическими, социальными и другими процессами, осуществляется упорядочение и охватывается полным управленческим циклом. Последний включает в себя следующие стадии и операции: выработку и принятие того или иного политического решения об управленческом воздействии, главным элементом которого выступает целеполагание; организацию выполнения политического решения;

регулирование и корригирование объекта политического управления; учет и контроль за исполнением политического решения и, наконец, обобщение результатов реализации той или иной политики. Первостепенное место в названном полном управленческом цикле занимает процесс выработки и принятия политиками управленческого решения. Он включает в себя не только изучение объекта политического управления, но и целеполагание — разработку «дерева целей» политики, а также определение основных принципов, методов, технологий и средств реализации поставленных целей.

В современной политико-социологической литературе существует несколько критериев, на основе которых выделяют разные виды государственной политики. Согласно наиболее распространенному из них виды политики выделяются в соответствии с характером объекта или сферы управления. В соответствии с этим политический процесс управленческого воздействия государства на экономику является экономической политикой,

на социальную сферу — социальной политикой и т. д. Эти виды политики находятся в отношениях глубинной взаимосвязи друг с другом, и ни одна из них без взаимодействия с другими не может осуществить свои цели.

59

Другой критерий отражает направленность действия власти по вертикали или горизонтали. В первом случае речь идет о функционально-

отраслевом политическом управлении, характеризующем вертикаль соподчиненности от центральных (федеральных) институтов власти до местных объектов воздействия. Во втором случае осуществляется управ­ленческое воздействие на объекты политики со стороны субъектов и институтов государственной власти. Речь идет об объектах, не имеющих центрального подчинения.

Еще один критерий — масштаб охвата управленческим воздействием той или иной территории — дает основание выделять центральную

(федеральную), региональную и муниципальную политику. Эти виды политики государства нельзя смешивать с предыдущими, ибо у них разная природа. Имеются и другие подходы к классификации основных видов государственной политики. Однако, несмотря на различия между перечисленными видами, все они предусматривают использование потенциала государственной власти и всего элементного состава системы государственной политики.

Можно выделить несколько подходов к рассмотрению сущности государственной политики и определению характера ее формирования в зависимости от роли и места институтов гражданского общества и государственной бюрократии, а также механизмов ее реализации, а именно:

1.Политика как социальный процесс по решению общественных проблем, в котором на равных участвует государство и гражданское общество.

2.Политика как деятельность политических и государственных институтов, когда основную роль играет государство в лице государственной бюрократии.

3.Политика как законодательный процесс (самопрограммирование правительства), сводящийся к подготовке и принятию за конодательных актов представительными органами власти на основе обобщения интересов

60