Ведомственный контроль руководителя следственного органа в досудебном производстве по уголовным делам. Учебное пособие для СПО

ходе проверки сообщения о преступлении” следователю, которые необходимо будет приобщить к материалам»137. На наш взгляд, дача подобных указаний, вопервых, будет излишней на рассматриваемом этапе, так как дисциплина и качество проводимой проверки зависят не от указаний руководителя следственного органа, а от строгого соблюдения норм уголовно-процессуального закона лицами, производящими проверку сообщения о преступлении. Во-вторых, указания такого рода будут более уместны уже после возбуждения уголовного дела на стадии предварительного расследования, так как на рассматриваемом этапе за руководителем следственного органа закреплено полномочие по проверке материалов сообщения о преступлении, в ходе реализации которого им будет оценен весь спектр произведенных действий на законность, обоснованность и достаточность для принятия соответствующего решения по итогам проведенных проверочных мероприятий.

Очевидно, эффективным средством контроля на рассматриваемом этапе является продление сроков проверки сообщения о преступлении, закрепленное в ч. 3 ст. 144 УПК РФ.

Руководитель следственного органа рассматривает поступившее от следователя ходатайство, анализирует обоснованность обстоятельств, которые могут послужить основанием для удовлетворения ходатайства следователя.

Как указывает А.Е. Урывкова, «в практической деятельности бытуют случаи неправомерного продления сроков проверки сообщения о преступлении до 10 суток, когда в установленные 3 суток не проводятся никакие проверочные мероприятия»138. Не можем согласиться с данным высказыванием, поскольку, принимая решение о продлении сроков, руководитель следственного органа берет на себя ответственность за мотивированность, обоснованность необходимости продления сроков проверки. Кроме того, на данном этапе детально изучаются не только факты, изложенные следователем в ходатайстве, но и все материалы проверки, полнота собранных данных, оценивается их достаточность для принятия итогового решения139.

Также законодатель конкретно отразил в ст. 144 УПК РФ случаи, при которых срок проверки сообщения о преступлении может быть продлен до 30 суток. Здесь важно подчеркнуть, что в таком случае обязательно должны быть ука-

137Насонова И.А., Моругина Н.А. Роль руководителя следственного органа в стадии возбуждения уголовного дела: прошлое и настоящее // Вестник Воронежского института МВД России. 2016. № 1. С. 125–130

138Урывкова А.Е. Некоторые проблемы правового регулирования процессуальных сроков в стадии возбуждения уголовного дела // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. 2021. № 4. С. 120–133.

139См.: Сумин А.А., Химичева О.В., Андреев А.В. Процессуальный контроль руководителя следственного органа: актуальные теоретико-правовые проблемы: учебное пособие. М.: Юнити-Дана, 2021. С. 54.

61

заны не только обстоятельства, руководствуясь которыми следователь ходатайствует о продлении срока проверки сообщения о преступлении, но и подробным образом объяснены причины, по которым в отведенный для проверки срок произвести необходимые мероприятия не представилось возможным. Руководитель следственного органа при изучении материалов проверки обращает внимание на целесообразность проведения указанного проверочного мероприятия до возбуждения уголовного дела, оценивает вероятность наступления негативных последствий для расследования уголовного дела после его возбуждения при непроведении проверочного мероприятия в рамках проверки сообщения о преступлении. Также немаловажно отметить, что в рамках ведомственного процессуального контроля на данном этапе руководитель следственного органа выявляет имеющиеся нарушения относительно неправомерности затягивания сроков проверки сообщения о преступлении, что, безусловно, недопустимо.

Кроме того, существует проблема, связанная с производством судебных экспертиз на данном этапе. Так, ст. 144 УПК РФ прямо указывает на возможность продления сроков проверки сообщения о преступлении до 30 суток ввиду необходимости проведения судебной экспертизы. Но рассмотрим ситуацию, когда экспертиза была назначена, но завершена вовремя не была. При таком исходе, согласно действующему закону, нет оснований для продления сроков проверки сообщения о преступлении. Между тем сроки проведения экспертиз в различных судебно-экспертных учреждениях варьируются от 15 суток для экспертных учреждений системы МВД России до 30 суток с продлением не более чем на 90 суток применительно к производству судебно-психиатрической экспертизы в Минздраве России. Мы согласимся с очевидностью того, что в таком случае следователь должен принять необоснованное, но вполне законное решение об отказе в возбуждении уголовного дела. Так, чтобы избежать таких ситуаций, именно руководитель следственного органа в рамках осуществляемого процессуального контроля должен изучить мотивированность заявленного следователем ходатайства о продлении сроков проверки сообщения о преступлении, где основанием продления выступает необходимость производства судебной экспертизы, а также оценить полноту собранных данных для принятия итогового решения по результатам проверки сообщения без производства экспертизы, если это может повлечь нарушение сроков проверки сообщения о преступлении, и, как следствие, вынесения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.

62

Таким образом, руководитель следственного органа, рассматривая ходатайство следователя, контролирует всю деятельность по проверке сообщения о преступлении.

Так, Генеральная прокуратура РФ предоставила следующие статистические данные за 4 месяца 2021 и 2022 гг.140:

Безусловно, наблюдается весомая цифра выявленных прокуратурой нарушений в рассматриваемой области. В числовом эквиваленте мы видим совсем незначительную разницу. Но тем не менее разрыв в 1 421 материал все-таки можно считать положительной тенденцией по укреплению контроля на местах.

Тем не менее на этапе проверки сообщения о преступлении нельзя исключать случаи подачи жалоб заинтересованными лицами. При этом прокурор истребует материалы проверки сообщения о преступлении для изучения на предмет жалобы. В случае обнаружения нарушений выносится представление об их устранении, которое обязательно для исполнения. Руководитель следственного органа на данном этапе также осуществляет контроль поступившего от прокурора представления, изучая требования прокурора в полном объеме. Решение руководителя следственного органа в порядке реагирования предполагает изучение и выполнение в полном объеме предписанных прокурором требований с соблюдением установленного прокурором срока.

Так, по состоянию на период с января по июнь 2022–2023 гг. была зафиксирована следующая статистика по МВД РФ141:

140См.: Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за апрель 2022 г. // Генеральная прокуратура РФ: сайт. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/activity/statistics/office/result?item=74030561 (дата обращения: 27.03.2024).

141См.: Статистические данные об основных показателях // ЕМИСС: сайт. URL: https://www.fedstat.ru/indicators/search?searchText=возбуждение+уголовного+дела (дата обращения: 27.03.2024).

63

В свою очередь, Генеральная прокуратура России опубликовала следующие данные за 4 месяца 2021 и 2022 гг.142:

Приведенная статистика свидетельствует о стабильном снижении отмененных решений, принятых по результатам проверки сообщения о преступлении, что может свидетельствовать о качестве контроля руководителя следственного органа. Тем более что в настоящее время отмечается возрастающий интерес к вопросам процессуального контроля руководителя следственного органа. Так, начальник Следственного департамента Министерства внутренних дел РФ С.Н. Лебедев в ходе подведения итогов деятельности органов предварительного следствия подчеркнул, что в первом полугодии 2021 г. был проведен комплекс мероприятий, направленных на повышение качества предварительного следствия и уровня ведомственного процессуального контроля143.

Например, положительной является разработка Следственного департамента МВД России, подготовленная в целях реализации ведомственного контроля, соответствующих алгоритмов расследования отдельных видов преступлений144, которые, кроме рекомендаций по расследованию, предписывают детальную инструкцию по контролю за качеством такого расследования. Отмечая положительный эффект таких инструкций, заметим, что они разрабатываются в рамках расследования определенных видов нарушений, но влекут осуществление упреждающего контроля по наиболее сложным направлениям проверки сообщения о преступлении.

В частности, в целях реализации ведомственного процессуального контроля, а также мониторинга расследования преступлений по фактам заведомо ложных сообщений об актах терроризма Следственным департаментом МВД

142См.: Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за апрель 2022 г. // Генеральная прокуратура РФ: сайт. URL: https://epp. genproc.gov.ru/web/gprf/activity/statistics/office/result?item=74030561 (дата обращения: 27.03.2024).

143См.: Сергей Лебедев подвел итоги деятельности органов предварительного следствия в системе МВД России за первое полугодие 2021 года.

144См.: Информационно-аналитические материалы Следственного департамента МВД России «Алгоритм действий следователя и сотрудников оперативных подразделений на первоначальном этапе проверки и расследования преступлений о заведомо ложном сообщении об акте терроризма» за первое полугодие 2022 года.

64

России был разработан алгоритм действий следователя и сотрудников оперативных подразделений на первоначальном этапе проверки, а также расследования данного вида преступлений. Указанный алгоритм включает в себя детальную инструкцию, предусматривающую действия подразделений, осуществляющих проверку поступившего сообщения о преступлении. Затем предписаны действия, совершение которых необходимо уже после возбуждения уголовного дела. В приложении к алгоритму приводится пример, содержащий пошаговую инструкцию по установлению технических данных электронного письма145, т.е. в приложении указываются возможные примеры того, что может вызвать затруднения.

По нашему мнению, варианты подобных алгоритмов должны аналогично включать в себя перечень необходимых действий подразделений, осуществляющих проверку поступившего сообщения о преступлении. Затем, если алгоритм подготовлен относительно проверки сообщения в отношении определенных видов преступных деяний (наиболее сложных), должны быть предписаны действия, совершение которых необходимо уже после возбуждения уголовного дела. Приложения к алгоритму могут содержать примеры того, что может вызвать затруднения, и пути их преодоления.

Полагаем, что разработка и внедрение подобных алгоритмов повсеместно по наиболее сложным сферам на этапе проверки сообщения о преступлении значительно бы улучшили и качество принимаемых решений по итогу проверки сообщения о преступлении, позволили сократить сроки проверки, т.е. избежать их продления, поскольку действия, согласно такому алгоритму, уже будут предусматривать под собой определенный срок, который потребуется для его исполнения, а в целом поспособствовали повышению качества контроля руководителя следственного органа на данном этапе.

Результативность и эффективность таких введений позволит проверить повсеместный мониторинг вышестоящих руководителей за исполнением предписанного алгоритма.

Таким образом, считаем необходимым предусмотреть в целях реализации упреждающего контроля руководителя следственного органа разработку подобных алгоритмов, их внедрение и мониторинг.

Следующая проблема в этой области связана с уголовно-правовой статистикой. Это, безусловно, важный аспект, выражающий результаты деятельности отдельных органов и должностных лиц, а также целых подразделений по опре-

145 См.: Информационно-аналитические материалы Следственного департамента МВД России «Алгоритм действий следователя и сотрудников оперативных подразделений на первоначальном этапе проверки и расследования преступлений о заведомо ложном сообщении об акте терроризма».

65

деленным показателям. В целом статистические данные отражают качество осуществляемого контроля руководителя следственного органа. Но тем не менее отдельные ученые, равно как и практические сотрудники, говорят о том, что статистика стала неэффективной146. А как свидетельствуют данные проведенного нами анкетирования, в 56,9 % случаях сотрудники отражают заведомо ложные некорректные данные. Совершенно справедливо о данной проблеме отзывается Б.Я. Гаврилов, говоря о том, что вся статистическая система построена таким образом, что она заведомо искажается, на что «следователей подталкивают показатели их работы, по которым оценивается результативность, качество, законность при производстве по уголовным делам»147.

Очевидно, что ведомственный контроль напрямую оказывает воздействие на статистические показатели как отдельного следователя, так и подразделения в целом. Действительно, существующая рейтинговая система заставляет ориентироваться на показатели, подгоняя работу под выполнение заданного плана в том числе. Но эффективность такого подхода вызывает сомнения. Очевидно, что вся статистическая система на настоящий момент требует особой проработки, реформирования, которое бы устранило проблемы, складывающиеся годами. Разрешение вопросов, связанных со статистической отчетностью, благотворно бы сказалось на деятельности следственных подразделений. Между тем важность качественного ведомственного контроля руководителя следственного органа, осуществляемого на любом этапе досудебного судопроизводства, нельзя переоценить, поскольку на сегодняшний день противостоять сложившейся системе может только добросовестный подход сотрудников следственных подразделений и руководителя следственного органа.

Подводя итоги рассмотрению вопросов ведомственного процессуального контроля руководителя следственного органа на этапе проверки сообщения о преступлении, можно сформулировать следующие выводы:

1.Выделены задачи руководителя следственного органа на этапе проверки сообщения о преступлении, заключающиеся в предупреждении, выявлении и устранении выявленных нарушений при производстве проверки сообщения о преступлении и принятии итогового решения.

2.Внесение изменений в п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК РФ будет способствовать устранению имеющегося диссонанса между закрепленными в законодательстве

ипрактически существующими полномочиями руководителя следственного органа. Изложить его необходимо следующим образом: «проверять материалы

146См.: Гаврилов Б.Я., Крымов В.А., Шпагина Ю.В. Уголовный проступок: новые грани российского за-

конодательства // Право. Журнал высшей школы экономики. 2022. № 1. С. 115–139.

147 Гаврилов Б.Я. Современная уголовная политика России: цифры и факты. М.: Проспект, 2008. С. 29.

66

проверки сообщения о преступлении и материалы уголовного дела, отменять незаконные или необоснованные постановления следователя».

3.Доказано, что результативность на данном этапе достигается только совместной реализацией организационного, организационно-процессуального и процессуального контроля руководителя следственного органа.

4.Обоснован вывод о необходимости разработки, внедрения, а также мониторинга алгоритмов доследственной проверки по отдельным видам преступлений в целях реализации упреждающего контроля руководителя следственного органа.

2.2. ВЕДОМСТВЕННЫЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ РУКОВОДИТЕЛЯ СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА ПРИ ПРИНЯТИИ РЕШЕНИЯ О ВОЗБУЖДЕНИИ

И ОБ ОТКАЗЕ В ВОЗБУЖДЕНИИ УГОЛОВНОГО ДЕЛА

Следователь, руководитель следственного органа принимает по результатам проведенной проверки сообщения о преступлении одно из процессуальных решений, закрепленных в ст. 145 УПК РФ. При этом уполномоченным на то субъектом происходит оценка всей информации, которая была получена при рассмотрении сообщения о преступлении на полноту, объективность и всесторонность собранных данных. Результатом такой процедуры и будет выступать принятие одного из решений: о возбуждении уголовного дела (при наличии повода и основания), об отказе в возбуждении уголовного дела, о передаче сообщения по подследственности.

Во-первых, при принятии решения о возбуждении уголовного дела руководитель следственного органа осуществляет контроль за обоснованностью принятого следователем решения. В данном случае речь идет о контроле по инициативе самого руководителя следственного органа. На данном этапе происходит комплексная оценка материала, на основании которого следователь принимает соответствующее решение. Руководитель следственного органа при несогласии с вынесенным решением отменяет его, выносит постановление об отказе в возбуждении уголовного дела.

Это свидетельствует о качестве процессуального контроля, который осуществляет руководитель следственного органа на данной стадии. То есть все материалы проверки сообщения о преступлении тщательным образом изучены, проверены на полноту, достаточность, законность, итоговое решение подвергнуто критике на обоснованность его принятия, по итогу чего выявлены определенные недостатки, которые имели существенное значение для отмены решения

67

следователя и вынесения нового. Так, в научной литературе есть данные о том, что руководитель следственного органа отменяет постановление о возбуждении уголовного дела, указывая на неустановленность причин, подлежавших доказыванию по уголовному делу, что, в свою очередь, отражает наличие определенной методики в подходе к оценке качества работы сотрудников148.

А.В. Гриненко, отмечая значение постановления об отказе в возбуждении уголовного дела как «средства экономии процессуальных средств», акцентирует внимание на однозначной необходимости такой тщательной проверки всех выдвинутых версий совершения преступления149.

Во-вторых, руководитель следственного органа, не усмотрев достаточных оснований для отказа в возбуждении уголовного дела, отменяет данное постановление следователя и возбуждает уголовное дело.

Данное полномочие подразумевает под собой уже осуществление итогового контроля, поскольку очевидно, если текущего контроля в ходе проверки не проводилось, то руководитель следственного органа может не согласиться с принятым решением ввиду обнаружения отдельных нарушений.

В случае отказа в возбуждении уголовного дела руководитель следственного органа детально изучает материалы проверки. Особенное внимание уделяется вопросам полноты собранных материалов. Ввиду того что существующая процедура подразумевает направление копии постановления об отказе в возбуждении уголовного дела прокурору, а в случае его несогласия с принятым решением он его отменяет и возвращает материалы на повторную проверку, обоснованность принятого решения играет важную роль в соблюдении разумных сроков и недопущении волокиты.

Кроме того, при возникновении спорных вопросов руководитель следственного органа скорее воспользуется своим правом, закрепленным в ч. 6 ст. 148 УПК РФ, чем прокурор вынесет соответствующее представление в порядке надзора.

На данном этапе также возможен контроль, осуществляемый в рамках согласования решения об отказе в возбуждении уголовного дела в связи с мотивированным постановлением прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного следствия для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства.

148См.: Андреева О.А, Григорьев В.Н., Зайцев О.А., Трубникова Т.В. Стадия возбуждения уголовного дела: созданы ли достаточные гарантии от злоупотребления правом? // Уголовная юстиция. 2018. № 11. С. 9–14.

149См.: Гриненко А.В. Отказ в возбуждении уголовного дела: проблемы действительные и мнимые // Актуальные проблемы современного права и экономики России и зарубежных стран: сборник научных трудов (Владимирский государственный университет имени Александра Григорьевича и Николая Григорьевича Столетовых, 18–19 ноября 2021 г.). Владимир: КопиА-Сервис. С.76–79.

68

Стадия возбуждения уголовного дела насыщена контролем со стороны руководителя следственного органа, поскольку принятие решения по результатам проверки сообщения о преступлении представляется основой дальнейшего хода досудебного производства. От качества собранных материалов, полученных данных зависит будущая доказательственная база, а своевременность принятия решения на данном этапе способствует эффективности дальнейшего расследования, минимизируя возможные случаи потери важной информации.

Однако речь идет не только о прямом руководителе. Роль вышестоящих руководителей следственного органа также достаточно велика. И от их профессиональной компетенции, своевременности рассмотрения жалоб также зависит весь дальнейший ход расследования.

Кроме того, контрольно-методический отдел также проводит соответствующие проверки, заключающиеся в анализе принятых решений по результатам проверки, их количества, соблюдения законности, обоснованности при их принятии, выясняет, требовалось ли продление сроков проверки сообщения о преступлении и с чем это было связано, все ли следственные и процессуальные действия проведены в полном объеме, подавались ли жалобы, были ли вынесены представления прокурора и каков результат их рассмотрения.

Подобные ведомственные проверки имеют те же цели, что и контроль непосредственного или вышестоящего руководителей следственного органа, т.е. они призваны проверять законность и обоснованность принятых решений на стадии возбуждения уголовного дела и, как следствие, повышать качество процессуального контроля.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что при принятии решения о возбуждении уголовного дела реализуется процессуальный контроль со стороны не только непосредственного руководителя, а также и вышестоящего руководителя следственного органа. При этом на данном этапе также осуществляется организационно-процессуальный контроль уполномоченных на то лиц контрольно-методического отдела, который уже контролирует и следователя, и руководителя следственного органа.

После этого копия вынесенного постановления о возбуждении уголовного дела незамедлительно направляется прокурору.

Некоторое время назад существовала иная практика, в рамках осуществления которой предусматривалась процедура согласования с прокурором возбуждения уголовного дела. Такой алгоритм действий имел своей целью обеспечение законности и обоснованности возбуждения уголовных дел.

69

По данному аспекту Г.П. Химичева говорила о том, что цель «получения согласия прокурора на возбуждение уголовного дела состояла в обеспечении заслона против возбуждения “заказных” уголовных дел»150.

До принятия Федерального закона от 05.06.2007 № 87-ФЗ прокурор осуществлял и процессуальное руководство, и надзор за деятельностью следователя. Затем прокурор утратил большинство тех властных полномочий, которыми он обладал. Это вполне закономерно, так как законодатель посчитал, что прокурор, более не осуществляя процессуальное руководство, не вправе согласовывать принятое следователем решение, и ограничил его таким образом лишь проверкой данного решения в порядке надзора151.

Как справедливо отмечает Н.А. Моругина, процедура согласования с прокурором возбуждения уголовного дела вызывала различные негодования у следователей, поскольку это могло как отрицательно воздействовать на все будущее расследование по уголовному делу, так и привести к его «заволокичиванию»152.

Кроме того, ранее существовавший порядок согласования существенно отражался на сроках и своевременности начала расследования. О целесообразности вменения данного полномочия в компетенцию прокурора высказывались и сами сотрудники прокуратуры, отмечая, что прокурор и без того вправе отменить незаконное постановление о возбуждении уголовного дела153.

Поддерживая рациональность произошедших изменений по упразднению данного полномочия, отметим, что в настоящее время законодателем предусмотрен наилучший практико-ориентированный вариант, когда копия постановления о возбуждении уголовного дела незамедлительно направляется прокурору. Стоит уточнить, что под термином «незамедлительно» понимается период времени, когда такая возможность предоставляется. Особенно актуально это для расследований преступлений, совершенных в отдаленных местностях, на речных и морских судах, находящихся в плавании, и т.д.

Кроме того, актуальной проблемой в ученой среде является вопрос принадлежности права возбуждения уголовных дел руководителю следственного органа. Ведь еще сравнительно недавно функциональный перевес был в сторону

150Химичева Г.П. Досудебное производство по уголовным делам. С. 161.

151См.: Татьянина Л.Г. Уголовно-процессуальные правоотношения прокурора и руководителя следственного органа: проблемы и пути их решения // Уголовное судопроизводство. 2010. № 1. С. 21–23.

152См.: Моругина Н.А. Руководитель следственного органа как участник уголовного судопроизводства со стороны обвинения: дис. … канд. юрид. наук. М. 2010. С. 144.

153См.: Синельщиков Ю.П. Полномочия прокурора в досудебном производстве по новому УПК // Законность. 2002. № 3. С. 6–10.

70