Ведомственный контроль руководителя следственного органа в досудебном производстве по уголовным делам. Учебное пособие для СПО

Отсюда и последующее преобразование: учреждение процессуальной фигуры начальника следственного отдела, который сосредотачивал в своих руках весомый объем организационных полномочий.

Таким образом, в 1860–1963 гг. отмечается период «застоя» в становлении контроля ведомственного характера, поскольку следствие в данный период, претерпевая серьезное реформирование, попадало под жесткий контроль со стороны суда, являясь частью его структуры или прокурорского надзора.

Так, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 06.04.1963 «О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка»71 право производства предварительного следствия было передано Министерству охраны общественного порядка СССР (МВД

СССР), что знаменовало начало официальной работы следственных аппаратов органов внутренних дел.

В 60–70-х гг. двадцатого столетия в ученой среде обозначились новые дискуссии относительно процессуального статуса начальника следственного отдела. Так, высказывались точки зрения, согласно которым требовались перемены, связанные с передачей отдельных полномочий прокурора72. Были и противники подобных идей, считавшие, что предоставление больших полномочий начальнику следственного отдела повлечет за собой нарушение границ процессуальной самостоятельности следователя73.

Хотя законодательно процессуальный статус начальника следственного отдела урегулирован еще не был, фактически, наряду с организационными полномочиями, он уже осуществлял и процессуальные, поскольку активно принимал участие в производстве по уголовному делу: давал следователю указания, проверял уголовные дела и принимал участие в осуществляемых следователем процессуальных действиях74.

Законодательно же процессуальный статус руководитель органа предварительного расследования получил в 1965 г., когда был издан Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 14.12.1965 «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР»75. Пункт 6а ст. 34 УПК РСФСР рас-

71См.: Указ Президиума ВС СССР от 06.04.1963 № 1237-VI «О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка» // Ведомости ВС СССР. 1963. № 16. Ст. 181.

72См.: Ураков Л.И. О процессуальном положении работников следственных отделов органов охраны общественного порядка // Социалистическая законность. 1964. № 7. С. 16–17.

73См.: Чистякова В.С. Органы предварительного расследования преступлений и разграничение компетенции между ними: автореф. … дис. канд. юрид. наук. М., 1964. С. 9.

74См.: Садиокова У.В. Процессуальные полномочия руководителя следственного органа: теория и практика реализации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2020. С. 27.

75См.: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 14.12.1965 «О внесении изменений и дополнений

вУголовно-процессуальный кодекс РСФСР» // ЭПС «Гарант».

31

крывал понятие начальника следственного отдела, а ст. 127.1 закрепляла его процессуальные полномочия, среди которых осуществление контроля за деятельностью следователя, принятие мер к наиболее полному, всестороннему расследованию, проверка уголовных дел, дача указаний о производстве предварительного расследования, привлечении лица в качестве обвиняемого, направлении дела, производстве отдельных следственных действий, поручение производства предварительного следствия нескольким следователям, передача уголовного дела другому следователю и личное производство предварительного следствия, обладая полномочиями следователя76.

Появившаяся фигура начальника следственного отдела всецело сосредоточила в своих руках комплекс полномочий различного характера, который сформировал возможные пределы допустимого вмешательства со стороны прокурорского надзора и судебного контроля. Более того, осуществляемый процессуальный контроль, проникая в деятельность следователя, по сути, предполагал возложение на начальника следственного отдела функции руководства предварительным расследованием. По нашему мнению, возникший диссонанс в осуществляемых функциях предполагаемой, исходя из наименования должности, также послужил одной из причин дальнейших преобразований, поскольку сугубо административный смысл, заложенный в существующую терминологию «начальник следственного отдела», был утрачен в связи с закреплением за ним процессуальных полномочий.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что начиная с 1965 г. начальник следственного отдела был наделен законодательно закрепленными полномочиями по осуществлению процессуального контроля за деятельностью следователя.

Судебно-правовая реформа конца ХХ — начала ХХI в. дополнила существовавшую дискуссию новыми предложениями, в связи с чем споры на ученой арене разгорелись с новой силой. Появилась точка зрения, пропагандировавшая острую необходимость либо в ликвидации процессуальной фигуры начальника следственного отдела, либо в существенном сокращении его полномочий. Ход мыслей авторов такого предложения был довольно прост: следователь представал процессуально самостоятельной фигурой досудебного производства, и поэтому вопрос устранения сдерживающих границы его независимости барьеров, какими являлись полномочия начальника следственного отдела, был очевиден77.

76См.: Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР от 27.10.1960 (в ред. от 14.12.1965) // Ведомости ВС РСФСР. 1960. № 40. Ст. 592.

77См.: Уголовно-процессуальное законодательство Союза ССР и РСФСР: теоретическая модель / под ред. В.М. Савицкого. М., 1990. С. 14.

32

Полемика по поводу процессуальной самостоятельности следователя сводится, на наш взгляд, к истории вопроса возникновения данной процессуальной фигуры. Как было отмечено ранее, должность следователя была изначально учреждена на базе суда, чья независимость не вызывает сомнений. А поэтому, исходя из неотъемлемого постулата судейской независимости, самостоятельность следователя также кажется очевидной и должной. Сосредоточение же следователя в подчинении у прокуратуры не вызывало негатива, поскольку следователи при прокуратуре более наделялись административным смыслом, процессуальный же был сосредоточен у самого прокурора78. По сути, процессуальный статус следователь приобретает только во вневедомственном процессуально самостоятельном органе с собственной иерархией. Отсюда и берет начало необходимость создания самостоятельного следственного аппарата, процессуальный контроль за которым должен осуществлять начальник, находящийся в одном подразделении со следователем.

Несмотря на обширные предложения ученых по нейтрализации как отдельных полномочий, так и в целом процессуальной фигуры начальника следственного отдела, в новом Уголовно-процессуальном кодексе 2001 г. данная фигура была сохранена, более того, получила расширенные права. Например, впервые было закреплено право начальника следственного отдела отменять необоснованные постановления следователя о приостановлении предварительного следствия.

Так, процессуальный контроль начальника следственного отдела продолжает укрепляться, восполняясь все новыми возможностями. Замысел создания субъекта, осуществляющего организационный контроль на местах, в лице начальника следственного отдела постепенно был нивелирован и все более наполнялся смыслом осуществления процессуального руководства расследованием.

Данный период можно назвать отправной точкой проблемы, связанной с распределением полномочий прокурора и руководителя следственного органа. Так, существовавший перевес полномочий в сторону прокурора начал стираться. Граница, разделявшая прокурорский и ведомственный контроль, постепенно нивелировалась79.

Бывший Генеральный прокурор РФ Ю.Я. Чайка считал, что «как таковой проблемы еще не было, но между тем баланс между двумя видами контроля был утерян»80.

Так, по нашему мнению, период с 1965 по 2007 г. характеризуется установлением процессуального контроля руководителя следствия с дальнейшей

78См.: Исаенко А.Г. Указ. соч. С. 186–189.

79См.: Манова Н.С. Указ. соч. С. 34–40.

80Чайка Ю.Я. Прокуратура — государственный поверенный в делах законности // ЭПС «Гарант».

33

тенденцией по закреплению статуса и роли осуществляемого начальником следственного отдела контроля.

Начиная с момента образования в 2007 г. Следственного комитета при Прокуратуре РФ идея создания единого следственного органа воплощается в жизнь. Но, несмотря на предлог «при», Следственный комитет первоначально был органом прокуратуры.

После реформы 2007 г. в юридической литературе вновь заговорили о необходимости возвращения прокурору части контрольно-надзорных полномочий в области предварительного расследования, которые по смыслу контрольной деятельности прокурора ранее всегда принадлежали ему. Например, предлагалось вернуть полномочие по проверке материалов уголовного дела, отмене незаконных и необоснованных постановлений следователя, продлению срока предварительного расследования. Кроме того, выдвигались предположения о надобности вменения прокурору права на дачу обязательных для исполнения указаний следователю о направлении хода расследования и производстве отдельных следственных действий, права возбуждать уголовное дело, производить расследование самому, поручать его дознавателю или следователю, а также прекращать уголовное преследование81.

При этом Ю.Я. Чайка, обращая внимание на несовершенство законодательства относительно полномочий прокурора и отстаивая позицию создания вневедомственного целостного и самостоятельного органа предварительного расследования, отмечает, что «полномочия прокурора должны быть выстроены таким образом, что всегда должна быть возможность взаимодействовать со следователем, потому что именно прокурор будет поддерживать обвинение в суде от имени государства. Все остальное — это следствие: руководить, направлять расследование, закреплять доказательства»82.

Т.К. Рябинина, Д.Е. Снегирева также поддерживают идею создания единого самостоятельного органа, относящегося к исполнительной власти, Следственного комитета, при этом ученые видят необходимость возвращения утраченных прокурором полномочий83. Хотя, забегая вперед, отметим, что не прошло

81См.: Попова Т.Ю. Изменение баланса полномочий прокурора и руководителя следственного органа // Вестник Кемеровского государственного университета. 2015. № 2 (62). С. 200–203.

82Чайка Ю.Я. Указ. соч.

83См.: Рябинина Т.К., Снегирева Д.Е. В продолжение дискуссии о функции следователя в уголовном судопроизводстве // Единство и дифференциация досудебного и судебного производства в уголовном процессе: новые концептуальные подходы в свете наследия великой судебной реформы: сборник научных статей Всероссийской научно-практической конференции с международным участием, посвященной 155-летию Судебных Уставов 1864 г., приуроченной к 55-летию Юго-Западного государственного университета (Юго-Западный государственный университет), 14–15 ноября 2019 г. Курск: Университетская книга, 2019. С. 300–306.

34

и десяти лет с начала реформы, как глава Следственного комитета России высказался об изменении своей позиции, отметив, что опыт руководства Следственным комитетом позволил изменить мнение по поводу эффективности и чрезвычайной необходимости дальнейшей реорганизации Следственного комитета84.

Тем не менее дальнейшие преобразования, связанные с Федеральным Законом от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О следственном комитете Российской Федерации», отделив Следственный комитет от прокуратуры, несколько улучшили положение прокурора, дополнив п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, который подразумевал право прокурора истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении производства по уголовному делу, а также право последующего принятия по ним решений. В соответствии с п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор имел право изымать уголовное дело или материалы проверки у следователя и передавать их другому органу предварительного следствия или в Следственный комитет85.

Все же преобразования, произошедшие в ходе реформирования в свете принятия вышеуказанного закона, окончательно закрепили процессуальный статус руководителя следственного органа как нового полноправного участника уголовного судопроизводства, обладающего широкими полномочиями по осуществлению процессуального руководства расследованием. Кроме того, существовавшая система контроля, определявшая прерогативы прокурора на предварительном следствии, была преломлена. С этого момента прокурор был уполномочен осуществлять только надзор за предварительным следствием, что, несомненно, на наш взгляд, является положительным решением86.

Таким образом, начиная с 2007 г. и по настоящее время продолжается системное реформирование следственного аппарата, а значит, и контрольнонадзорной иерархии за деятельностью следователя.

Так, на сегодняшний день четко обозначена тенденция по усилению роли процессуального контроля, который, исходя из полномочий руководителя следственного органа, тесно взаимосвязан с организационно-процессуальным и организационным контролем. То есть постепенно реформирование движется к достижению идеи создания единого следственного органа, руководитель которого

84См.: Струкова В.В., Снегирева Н.И., Снегирева П.Е. Перспективы реформирования предварительного следствия в Российской Федерации: аргументы «за» и «против» создания единого следственного органа // Известия Юго-западного государственного университета. 2020. № 6. С. 135–144.

85См.: Федеральный закон Российской Федерации от 28.12.2010 № 404-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия» // СПС «КонсультантПлюс».

86См.: Московцева К.А. Послереволюционный генезис становления и развития института ведомственного контроля в уголовно-процессуальном законодательстве Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2021. № 6. С. 193–197.

35

будет осуществлять ведомственный контроль при взаимодействии с прокурорским надзором и судебным контролем.

Но между тем, полагаем, что всеобъемлющий процессуальный контроль руководителя следственного органа порождает иную проблему, связанную с недостижением цели, поставленной первоначально законодателем перед реформированием контрольно-надзорной системы. Замысел такого реформирования исходил из восприятия следователя как независимого субъекта, осуществляющего предварительное расследование. Начальник же требовался внутри системы для выполнения организационного контроля, когда на прокуратуру возлагался контроль процессуальный. Начальник следственного отдела, появившийся в ходе реформирования, отвечал этой роли, но не отвечал роли в создаваемом едином следственном органе — Следственном комитете, с учреждением которого появилась процессуальная фигура руководителя следственного органа, отвечающая концепции создания данного структурного подразделения, но уже не отвечающая роли административного наставника.

С закреплением положений, отражающих круг полномочий и понятие руководителя следственного органа, следствие как структурная единица стало представляться с точки зрения иерархичной системы, в которой сосуществует следователь, производящий расследование под процессуальным руководством. Ассоциация следствия только с самостоятельным следователем была утрачена. На наш взгляд, в этом кроется и вся дальнейшая полемика по поводу распределения полномочий и ограничения процессуальной самостоятельности следователя87.

Таким образом, процессуальный статус руководителя следственного органа за небольшой период своего существования прошел стадии от возникновения необходимости в осуществлении организационного контроля до становления контроля процессуального, полностью противоречившего идее его создания, но продолжающего планомерно развиваться.

Примечательно, что в процессе исторического развития четко прослеживаются выделенные системные компоненты ведомственного контроля.

Проанализировав историю становления и развития ведомственного процессуального контроля в России, можно сформулировать следующие обобщающие выводы и предложения:

1. Всеобъемлющий процессуальный контроль руководителя следственного органа порождает иную проблему, связанную с недостижением цели,

87 См.: Иванов Д.А., Московцева К.А., Химичева О.В., Потапов В.Д., Алимамедов Е.Н. Historical overlook on the birth and formation of the institute of departmental procedural control in predictional criminal court proceedings in Russia (Источник переведен авторами) // Cuestiones Políticas. 2021. № 71. С. 554–565.

36

поставленной первоначально законодателем перед реформированием кон- трольно-надзорной системы, что и предопределяет продолжающиеся по настоящее время дискуссии по поводу распределения контрольно-надзорных полномочий и ограничения процессуальной самостоятельности следователя.

2.Авторами предложена систематизация этапов исторического разви-

тия процессуального контроля руководителя следственного органа:

– 1713–1808 гг. — появление следствия, руководитель которого осуществлял организационный контроль;

– 1808–1860 гг. — развитие следствия, установление организационно-про- цессуального контроля за ним;

– 1860–1963 гг. — период «застоя» в становлении контроля ведомственного характера, поскольку следствие в данный период, претерпевая серьезное реформирование, попадало под жесткий контроль со стороны суда, являясь частью его структуры или прокурорского надзора;

– 1965–2007 гг. — установление процессуального контроля руководителя следствия с дальнейшей тенденцией по закреплению статуса и роли осуществляемого начальником следственного отдела контроля;

– 2007 — настоящее время — продолжение системного реформирования следственного аппарата, а значит, и контрольно-надзорной иерархии за деятельностью следователя с преобладанием процессуального (ведомственного) контроля.

3.Процессуальный статус руководителя следственного органа за небольшой период своего существования прошел стадии от возникновения необходимости в осуществлении организационного контроля до становления контроля процессуального, полностью противоречившего идее его создания, но продолжающего планомерно развиваться.

1.3. ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ СЛЕДОВАТЕЛЯ В ПРОЦЕССЕ ДОСУДЕБНОГО ПРОИЗВОДСТВА

ПО УГОЛОВНЫМ ДЕЛАМ

Вопросы процессуальной самостоятельности следователя всегда были актуальными, поскольку законодатель предоставил достаточно объемный спектр полномочий, но вместе с тем определил систему контроля и надзора за его деятельностью. Такой подход образует некий диссонанс в понимании процессуальной самостоятельности следователя как таковой (исторически сложившаяся идея независимости следователя от чьего-либо влияния), а система «сдержек» в виде

37

контроля уполномоченных лиц и органов подразумевает наличие пределов самостоятельности следователя. Вместе с тем подобные границы процессуальной самостоятельности законодателем обозначены не были, равно как и нерешенным остается вопрос о самом понятии процессуальной самостоятельности.

Интересно, что в настоящее время мы акцентируем внимание на появившихся проблемах относительно процессуальной самостоятельности следователя уже после того, как сложилась определенная практика. Между тем в XIX в. любое нововведение сначала рассматривалось исходя из того, насколько оно может ограничить самостоятельность следователя. Так, В.О. Жданов в своей статье, посвященной анализу УУС, отмечал, что в проекте к Уставу была статья, которая говорила о том, что «если судебный следователь признает требование прокурора не имеющим надлежащего основания, то, не исполняя его, представляет о том на усмотрение суда»88. По этому вопросу в комиссии произошли разногласия. Большинство рассуждало о том, что судебный следователь должен быть независим от прокурора, должен иметь право взвешивать все необходимые действия, «так как следствие поручено ему и от него должно зависеть как избрание средств, нужных для открытия истины, так и представление суду об отклонениях тех, которые, по мнению его, притеснительны и бесполезны»89.

Более того, В.О. Жданов утверждает, что «если считать следователей обязанными исполнить в точности и беспрекословно все требования прокурора, то это значит обратить их в слепое орудие обвинительной власти»90.

Признавая справедливость приведенного высказывания, отметим, что в предварительном следствии вопрос обеспечения процессуальной самостоятельности следователя стоял во главе угла, а отсутствие законодательно урегулированных пределов таковой и вызывало подобные споры.

Действительно, следователь — основная процессуальная фигура в предварительном расследовании, поэтому вопрос его процессуальной самостоятельности представляется особенно важным.

Соглашаясь с тем, что законодатель, не определив сущность и не закрепив соответствующую дефиницию процессуальной самостоятельности, не может должным образом подойти к решению проблем в данной области91, считаем принципиально важным определить элементы процессуальной самостоятельности следователя.

88Жданов В.О. О пререканиях следователя с прокурорами // Журнал Гражданского и Уголовного права. 1885. Книга шестая. С. 12–37.

89Там же. С. 24.

90Там же. С. 25.

91См.: Хорьяков С.Н., Гордеев А.Ю. Процессуальные особенности производства предварительного следствия следственной группой // Проблемы правоохранительной деятельности. 2020. № 3. С. 19–27.

38

Так, в п. 3 ч. 2 ст. 38 УПК РФ содержится нормативное закрепление самостоятельности следователя, согласно которому следователь уполномочен самостоятельно направлять ход расследования, принимать решение о производстве следственных и иных процессуальных действий (исключением являются случаи, в которых необходимо согласие руководителя следственного органа или получение судебного решения).

Отдельные авторы также к числу норм, регламентирующих вопрос процессуальной самостоятельности, относят ч. 1 ст. 17 УПК РФ, в которой говорится о том, что следователь оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, руководствуясь законом и совестью92.

Между тем уголовно-процессуальная наука продолжает размышлять о вопросе толкования процессуальной самостоятельности, предлагая различные авторские подходы.

Так, М.С. Строгович определял следователей как «самостоятельную процессуальную фигуру, самостоятельный субъект уголовно-процессуальной деятельности, наделенный широкими полномочиями для успешного ведения следствия, для изобличения совершивших преступление лиц и несущий обязанности вести следствие на основе законности, с соблюдением прав и законных интересов участвующих в деле лиц»93.

А.Р. Вартанов процессуальной самостоятельностью следователя называет «право следователя самостоятельно принимать и осуществлять все решения и действия по установлению события преступления и его обстоятельств, возбуждению уголовного дела, направлению хода расследования, производству следственных и иных процессуальных действий, предусмотренное в уголовно-про- цессуальном законе, заключающееся в реализации следователем свободы выбора путей решения по своему усмотрению, основанному на свободной оценке доказательств, с учетом сложившихся конкретных условий, в целях достижения задач уголовного судопроизводства, протекающее в определенной мыслительной последовательности, и его полную персональную ответственность за законность принятых решений и своевременность их проведения»94.

В свою очередь, Г.М. Ясинский полагает, что «процессуальная самостоятельность следователя заключается в его праве решать по своему внутреннему убеждению, основанному на материалах дела и в соответствии с законом, важнейшие вопросы следствия»95.

92См.: Кибардин Д.О. Проблемы реализации принципа независимости следователя // Вестник Удмуртского университета. 2020. № 1. С. 143–147.

93Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса. Т. 1. М.: Наука, 1968. С. 228.

94Вартанов А.Р. Процессуальная самостоятельность следователя: сущность и значение // Право и политика. 2011. № 8. С. 1311–1322.

95Ясинский Г.М. О процессуальной самостоятельности следователя // Советское государство и право.

1964. № 9. С. 64–73.

39

Отметим, что указанные позиции в понимании процессуальной самостоятельности имеют определенные сходства и отсылают нас к нормам уголовнопроцессуального закона, закрепленным в ч. 1 ст. 17 и п. 3 ч. 2 ст. 38 УПК РФ. Более того, указанные авторы трактуют процессуальную самостоятельность следователя как его право. С этим положением мы не можем согласиться. Во-пер- вых, получается, что следователь вправе осуществлять возложенные на него законом полномочия, оценивать доказательства, основываясь на совести и законе. Во-вторых, право предполагает возможность выбора необходимости совершения действия по своему усмотрению (аналогично праву допрашиваемого лица делать замечания о дополнении, уточнении с обязательным внесением их в протокол; праву подозреваемого заявлять ходатайства и отводы, приносить жалобы на действия (бездействия) следователя и др.). В-третьих, уголовно-процессуаль- ный закон наделяет следователя полномочиями государственно-властного характера, что по своей сути не предусматривает возможности говорить о процессуальной самостоятельности как о праве следователя относительно реализации полномочий. Следовательно, в подобном случае необходимо расценивать указанные полномочия как обязанность следователя.

Законодатель закрепил трактовку «уполномочен», так как это подразумевает использование своих прав в полном объеме относительно конкретного расследуемого уголовного дела, по которому необходимо выполнение того или иного действия или принятие решения. Поскольку нет необходимости производить полный объем действий по каждому расследуемому уголовному делу, законодатель ограничился формулировкой «уполномочен» в ст. 38 УПК РФ, но по своему смыслу подразумевается, безусловно, обязанность. Представляется, что

понимать трактовку «уполномочен» стоит как обязанность использовать предоставленные права в полном объеме, руководствуясь при этом законом и совестью.

Процессуальную самостоятельность только как обязанность следователя рассматривает А.Н. Огородов, полагая, что «иное понимание противоречит положениям уголовно-процессуального законодательства, а также функциональному предназначению следователя как лица, осуществляющего уголовное преследование»96.

По нашему мнению, это тоже не совсем верный подход, поскольку автор не учел, во-первых, факт того, что обязанность следователя заключается в исполнении предоставленных законом прав, а во-вторых, за нарушения, допущенные

96 Огородов А.Н. Процессуальная самостоятельность следователя: дис. … канд. юрид. наук. М., 2017.

С. 45.

40