Ведомственный контроль руководителя следственного органа в досудебном производстве по уголовным делам. Учебное пособие для СПО

с тем отрицается ведомственный характер деятельности руководителя следственного органа, считая, что такой контроль носит сугубо административный характер и уже полностью выходит за рамки процессуального.

В противовес указанному мнению существует точка зрения, объединяющая данные понятия. Так, С.А. Табаков, говорит о том, что контроль, осуществляемый руководителем следственного органа, должен характеризоваться как ведомственный процессуальный. Ученый приводит главный аргумент в подтверждение своей позиции, акцентируя внимание на том, что в органах исполнительной власти, к которым принадлежат и органы предварительного следствия, доминирует именно ведомственный (административный) контроль18.

Действительно, нельзя отрицать, что в полномочия органов исполнительной власти входит и исполнительно-распорядительная, и контрольно-надзорная деятельность, что, в свою очередь, отвечает задачам, стоящим перед контролем руководителя следственного органа. Автор верно указывает на принадлежность органов предварительного следствия к системе органов исполнительной власти, чем и подтверждает свой вывод о необходимости понимания контроля руководителя следственного органа как ведомственного процессуального. На наш взгляд, автор достаточно широко рассматривает данный аспект. С этой позиции стоило бы акцентировать внимание на направлении деятельности руководителя следственного органа, которое соответствует некоторым из функций органов исполнительной власти.

Бытует мнение, согласно которому имеет место как процессуальный, так и ведомственный контроль. Так, А.М. Баранов различает ведомственный и процессуальный контроль исходя из предмета контроля. Автор говорит о том, что если предметом является деятельность уполномоченных лиц, непосредственно связанная с производством по уголовному делу, то в таком случае речь идет о процессуальном контроле. Под ведомственным контролем ученый понимает «контроль со стороны вышестоящего субъекта этого же ведомства либо деятельность уполномоченных лиц, связанную с выполнением иных должностных обязанностей, выполнение которых подразумевается в силу служебного положения»19.

К сожалению, среди такого разнообразия мнений, предложенных видными учеными, наука до сих пор не пришла к единому пониманию сущности осуществляемого руководителем следственного органа контроля.

18См.: Табаков С.А. Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей и дознавателей органов внутренних дел: дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2009. С. 43.

19См.: Баранов А.М. Законность в досудебном производстве по уголовным делам: дис. … д-ра юрид.

наук. Омск, 2006. С. 286–287.

11

В этой связи считаем целесообразным рассмотреть происхождение и значение данных слов. Так, обращаясь к толковому словарю В. Даля, мы видим, что впервые в 1863 г. было закреплено понятие «ведомственный», т.е. «принадлежащий до ведомства». Ведомство означало «отрасль, часть государственного управления, составляющую нечто целое»20. В том же словаре «процесс» трактуется как ««всякое длительное последовательное дело, тяжба, судебный ход дела»21. Слово «контролировать» означает «поверять, проверять»22. В словаре иностранных слов Е. Ефремова контролировать означает «проверять, надзирать, производить контроль»23. Таким образом, очевидно, что из этого вытекает один из признаков контроля: принадлежность к определенному ведомству.

При определении формы осуществляемого руководителем следственного органа контроля категорически нельзя обойти стороной данный признак. Так как руководитель следственного органа является, как правило, прямым начальником подконтрольного субъекта — следователя, то нельзя не учесть принадлежность их к одному и тому же отделу, управлению, ведомству, внутри которого как раз и реализуются предоставленные законодателем полномочия. А обратившись к этимологии обозначенных нами категорий, мы еще раз подтвердили указанный тезис. Более того, не только уголовно-процессуальный закон наделяет компетенциями руководителя следственного органа, например, ст. 39 УПК РФ, они предусматриваются и ведомственными нормативными правовыми актами. Например, приказом Следственного департамента МВД России от 08.11.2011 № 58 «О процессуальных полномочиях руководителей следственных органов»24, приказом МВД России от 09.01.2018 № 1 «Об органах предварительного следствия в системе МВД России»25, должностным регламентом руководителя следственного органа26.

20См.: Ведать // Даль В.И. Толковый словарь русского языка. URL: https://gufo.me/dict/dal/ведать (дата обращения: 27.03.2024).

21См.: Процедура // Даль В.И. Указ. соч. URL: https://gufo.me/dict/dal/процедура (дата обращения:

27.03.2024).

22См.: Контроль // Даль В.И. Указ. соч. URL: https://gufo.me/dict/dal/контроль (дата обращения:

27.03.2024).

23См.: Ефремов Е. Новый полный словарь иностранных слов, вошедших в русский язык / составитель Е. Ефремов. М.: Товарищество скоропечатни А.А. Левенсон, 1912. С. 219.

24См.: Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 08.11.2011 № 58 «О процессуальных полномочиях руководителей следственных органов» // СПС «КонсультантПлюс».

25См.: Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 09.01.2018 № 1 «Об органах предварительного следствия в системе МВД России // СПС «КонсультантПлюс».

26См.: Приказ Следственного комитета РФ от 13.05.2014 № 40 «Об утверждении примерных должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы в центральном аппарате Следственного комитета Российской Федерации» // ЭПС «Гарант».

12

Кроме того, УПК РФ в ст. 5 содержит норму, отражающую понятие руководителя следственного органа, в соответствии с которой им признается должностное лицо, возглавляющее следственное подразделение, а также его заместитель. Таким образом, уголовно-процессуальный закон напрямую указывает на признак принадлежности к определенному ведомству, что выходит за общепри-

нятые рамки природы процессуального контроля.

Природу процессуального контроля составляют правоотношения, складывающиеся между руководителем следственного органа и следователем по поводу соблюдения норм уголовного, уголовно-процессуального права и криминалистических методик. В свою очередь, ведомственный контроль основан не только на нормах уголовного и уголовно-процессуального права, но и в силу своей специфики на ведомственных нормативных правовых актах.

По общему правилу термин «процессуальный» относительно контроля руководителя следственного органа обусловливается тем, что его компетенции по осуществлению такового закреплены в уголовно-процессуальном законе. Безусловно, это справедливо, так как очевидно, что уголовно-процессуальный закон может содержать в себе именно процессуальные полномочия. Эта позиция официально оговорена и в научной литературе, а также не вызывает сомнений у практической и законотворческой сторон, которые активно используют именно эту формулировку. Но между тем стоит заметить, что контроль руководителя следственного органа намного сложнее и понимание его находится отнюдь не на поверхности уголовно-процессуального закона.

Как было отмечено нами ранее, руководитель следственного органа осуществляет свою непосредственную деятельность внутри отдельного ведомства, где в прямом подчинении находится и подконтрольный субъект — следователь. Между тем осуществляемые контролирующим субъектом полномочия процессуального и организационного характера не имеют четкой градации в законодательной регламентации. Так, процессуальные полномочия часто отражаются в отдельных ведомственных нормативных правовых актах. Постепенно такая четкая граница между ведомственным и процессуальным контролем начинает стираться, что и обусловливает многочисленные дискуссии относительно формы осуществляемого контроля в досудебном производстве.

Между тем С.А. Курилов и С.Е. Трифонов указывают на имеющиеся различия между процессуальным и ведомственным контролем. Так, авторы отмечают, что «ведомственный контроль заключается в упорядочении непроцессуальной деятельности следователя, контроле за соблюдением следователем возложенных на него нормативными правовыми актами служебных обязанностей,

13

которые не касаются процессуальной деятельности, но непосредственно связаны с ней. Процессуальный контроль заключается в обеспечении соблюдения уго- ловно-процессуального законодательства, криминалистических методик и рекомендаций»27.

На наш взгляд, разграничение в форме контроля по признакам процессуальной и непроцессуальной деятельности приводит к умалению организаци- онно-процессуального аспекта деятельности руководителя следственного органа.

Похожее мнение высказывает Н.В. Григорьева, отмечая, что «ведомственный процессуальный контроль реализуется участниками уголовного процесса в процессуальных формах и на основе возникающих процессуальных отношений, а контроль организационный реализуется руководителем в рамках организации процесса расследования»28. Автор считает, что необходимо различать «контроль со стороны руководителей органов, осуществляющих предварительное расследование и дознание, за соблюдением административно-правовых предписаний, связанных с предварительным расследованием, и процессуальный контроль, непосредственно связанный с реализацией норм уголовно-процессуального законодательства по расследованию преступлений, включающий в себя функции по руководству деятельностью следователей и дознавателей»29.

По нашему мнению, необходимо предусмотреть в рамках признаков контроля руководителя следственного органа организационную направленность его деятельности, а не выделять его в отдельный вид контроля. Это вытекает из того, что в процессуальных полномочиях руководителя следственного органа заложен такой организационный характер. Например, некоторые процессуальные полномочия, закрепленные в ст. 39 УПК РФ, подразумевают наличие организационной составляющей. Так, руководитель следственного органа вправе истребовать материалы уголовного дела для их последующей проверки. Сама по себе проверка материалов уголовного дела будет являться только процессуальным полномочием, тогда как в истребовании материалов уголовного дела содержится властнораспорядительный характер, который и указывает на организационную составляющую.

Полномочие по изъятию уголовного дела, безусловно, процессуальное, но само по себе действие изъятия содержит распорядительный характер, который

27Курилов С.И., Трифонов С.Е. К вопросу о разграничении понятий «ведомственного» и «процессуального» контроля за органами предварительного следствия в системе МВД России // Академическая мысль. 2021.

№1 (14). С. 90–93.

28Григорьева Н.В. К вопросу о ведомственном процессуальном контроле в уголовном судопроизводстве // Вестник экономической безопасности. 2016. № 5. С. 128–131.

29Там же. С. 129.

14

предоставлен по смыслу руководства, осуществляемого руководителем следственного органа.

Помимо этого, целесообразно отметить, что контроль руководителя следственного органа также направлен на соблюдение правил сотрудниками, которые, в свою очередь, носят организационный характер, но между тем напрямую связаны с непосредственной процессуальной деятельностью. Например, указания, исходящие от руководителя следственного органа, могут касаться не только случаев, закрепленных в уголовно-процессуальном законе. Так, при проверке плана расследования уголовного дела руководитель следственного органа также может обратить внимание на недостатки и дать указания по их устранению. Подобное полномочие не будет иметь процессуальной природы, а, наоборот, укажет на организационный характер такого распоряжения.

Также руководитель следственного органа контролирует соблюдение следователем обязанностей, возложенных на него должностным регламентом, проводит служебные совещания, заслушивает версии совершения преступления, проверяет планы расследования, план производства следственных действий, контролирует исполнительскую дисциплину следователей. То есть, в целом, такого рода полномочия формируют деятельность руководителя следственного органа, которая строится на выполнении требований ведомственных нормативных правовых актов и строгом соблюдении закона, а также направлена на организацию расследования. При этом заметим, что, например, при проверке плана расследования или плана производства следственных действий руководитель следственного органа, выявив необходимость производства иного, не отраженного в плане, следственного действия, пользуясь своим процессуальным полномочием, дает указание следователю о производстве такового. Либо, контролируя исполнительскую дисциплину следователя, он усматривает недостатки, затягивание сроков и принимает решение об изъятии уголовного дела и передаче его другому следователю.

Таким образом, очевидно, что, изначально являясь начальником следователя и руководствуясь своим должностным регламентом, иными ведомственными нормативными правовыми актами, руководитель следственного органа, выполняя свои «непроцессуальные» обязанности, в итоге может и зачастую использует свои процессуальные полномочия. В данном случае границы такого перехода от непроцессуального статуса к процессуальному определить невозможно, поскольку такая деятельность, во-первых, осуществляется одним субъектом, во-вторых, направлена на организацию расследования и, в-третьих, предполагает достижение единого результата, закрепленного в ст. 6 УПК РФ.

15

Заключим, что подобного рода деятельность, направленная на организа-

цию расследования, носит организационно-процессуальный характер.

Стоит отметить, что в рамках контроля руководителя следственного органа имеют место и сугубо организационные полномочия, которые направлены на порядок организации служебной деятельности следователей. К таковым можно отнести распределение нагрузки между следователями, график отпусков, проведение планерок и построений личного состава и многое другое.

Организационный характер полномочий руководителя следственного органа исходит и от этимологии слова «руководство». Так, в толковом словаре Д.Н. Ушакова руководитель значится как «человек, возглавляющий что-ни- будь»30. Толковый словарь В. Даля говорит о том, что слово «руководитель» происходит от слова «рука» и трактуется как «руководящий чем, кем-либо, указатель, наставник», а руководить значит «управлять, советовать, указывать, наблюдать, наставлять в чем-либо, в деле, работе, труде»31. Таким образом, в природе слова «руководитель» уже заложен организационный характер деятельности. Соответственно, правильным будет предусмотреть среди признаков контроля, осуществляемого руководителем следственного органа, организационный харак-

тер деятельности.

Таким, образом, на данном этапе считаем целесообразным сделать про-

межуточный вывод о том, что ведомственный контроль образует система полномочий руководителя следственного органа, включающая:

‒процессуальные полномочия (предусмотрены УПК РФ);

‒организационно-процессуальные полномочия (предусмотрены ведомственными нормативными правовыми актами и направлены на реализацию и неукоснительное соблюдение норм УПК РФ);

‒организационные полномочия (направлены на обеспечение должного порядка и организацию служебной деятельности внутри подконтрольного ведомства).

Руководитель следственного органа предстает не только с позиции субъекта предварительного расследования, наделенного процессуальным статусом и соответствующими полномочиями, но и прежде всего является лицом, возглавляющим отдельное следственное подразделение. Деятельность каждого из его подчиненных в совокупности создает «портрет» данного конкретного руководителя следственного органа, определяет организацию им деятельности по расследованию уголовных дел, сплоченность коллектива, нацеленность каждого на

30См.: Ушаков Д.Н. Толковый словарь URL: https://gufo.me/dict/ushakov (дата обращения: 27.03.2024).

31См.: Рука // Даль В.И. Толковый словарь. URL: https://gufo.me/dict/dal/рука (дата обращения: 27.03.2024).

16

производство, о чем говорит статистика раскрытых преступлений и направленных в суд уголовных дел отдельным сотрудником определенного следственного подразделения.

Несомненно, что руководитель следственного органа, осуществляя свои контрольные функции, выступает гарантом законности, так как проверяет любое действие следователя по расследованию преступлений на обоснованность и соответствие законам и нормативным правовым актам.

Это следует из норм уголовно-процессуального закона, касающихся необходимости дачи согласия руководителя следственного органа, утверждения им процессуальных документов (отменяет незаконные или необоснованные постановления следователя, дает следователю согласие на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, продлении, отмене, изменении меры пресечения, производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения, утверждает обвинительное заключение). Соответственно, подобная процедура подтверждает факт того, что руководитель следственного органа ознакомился с материалами уголовного дела, после чего визирует необходимый процессуальный документ, тем самым подтверждая, что все условия производства предварительного расследования соблюдены, принципы уголовного судопроизводства не нарушены и вывод следователя обладает полнотой, объективностью, допустимостью, достаточностью и полностью соответствует уголовно-процессуальному закону.

Более того, полагаем, что на успех деятельности следователя оказывает влияние весь комплекс мер, принимаемых руководителем следственного органа: как процессуальных, так и организационных, поскольку они тесно взаимосвязаны и имеют единую цель.

Таким образом, можно заключить, что значение контроля руководителя следственного органа состоит в том, что, осуществляя весь комплекс полномо-

чий, он предстает гарантом законности.

Рассматривая вопрос соотношения процессуального и ведомственного контроля руководителя следственного органа, полагаем, необходимо анализировать механизм деятельности руководителя следственного органа, что, в свою очередь, позволит определить общие и частные черты осуществляемого контроля.

Во-первых, субъект контрольной деятельности единый: им выступает руководитель следственного органа.

Во-вторых, средствами контроля выступают полномочия руководителя следственного органа. Так, в случае процессуального контроля следует говорить

17

только о процессуальных полномочиях, а в случае ведомственного контроля процессуальные полномочия дополняются организационно-процессуальными и организационными полномочиями.

В-третьих, результат процессуальной деятельности руководителя следственного органа предстает в реализации назначения уголовного судопроизводства и выявлении нарушений уголовно-процессуального и иного законодательства, тогда как результатом ведомственного контроля, наряду с указанным, будет являться выявление нарушений законодательства, касающегося порядка организации и выполнения служебной деятельности, привлечение виновного лица к ответственности, отстранение следователя от дальнейшего расследования по уголовному делу, передача дела с обвинительным заключением прокурору и др.

Соответственно, налицо факт того, что механизм ведомственного контроля руководителя следственного органа несколько шире, чем процессуального контроля. При едином субъекте средства и результат осуществляемого контроля различны. Но так как ведомственный контроль основывается в том числе и на уго- ловно-процессуальных нормах, то, соответственно, включает в себя средства и результат процессуальной деятельности, расширяя его за счет иных элементов (организационно-процессуальных и организационных).

Таким образом, под процессуальным контролем руководителя следствен-

ного органа следует понимать основанную на нормах уголовно-процессуаль- ного закона деятельность руководителя следственного органа, осуществляемую в ходе досудебного производства по уголовным делам в целях реализации назначения уголовного судопроизводства, выявления, устранения и предотвращения нарушений уголовно-процессуального и иного законодательства.

На основании проведенного нами исследования предлагаем выделять сле-

дующие признаки ведомственного контроля руководителя следственного органа32:

1.Принадлежность руководителя следственного органа к определенному ведомству.

2.Ведомственный контроль образует система полномочий руководителя следственного органа, включающая:

‒ процессуальные полномочия; ‒ организационно-процессуальные полномочия; ‒ организационные полномочия.

3.Значение контроля руководителя следственного органа состоит в том, что, осуществляя весь комплекс полномочий, он предстает гарантом законности.

32 См.: Московцева К.А. Правовая природа ведомственного контроля в досудебном производстве по уголовным делам: отечественный и зарубежный опыт // Вестник Московского университета МВД России. 2021. № 5. С. 329–332.

18

4.Результат формирует достижение назначения уголовного судопроизводства, выявление нарушений уголовно-процессуального и иного законодательства, а также законодательства, касающегося порядка организации и выполнения служебной деятельности, и принятие соответствующих решений.

5.Правила и распоряжения носят организационно-процессуальный характер.

Считаем, что уголовно-процессуальная наука нуждается в теоретиче-

ском закреплении соотношения процессуального и ведомственного контроля, который, по нашему мнению, соотносится как общее с частным, где процессуальный контроль понимается как частный случай ведомственного контроля.

В связи с этим в уголовно-процессуальной науке следует отразить дефиниции ведомственного и процессуального контроля руководителя следственного органа33.

Таким образом, на основании выделенных нами признаков под ведом-

ственным контролем следует понимать основанную на нормах уголовно-про- цессуального закона и иных нормативных правовых актах деятельность руководителя следственного органа, осуществляемую в целях реализации назначения уголовного судопроизводства, выявления нарушений уголовно-процессуального и иного законодательства, а также законодательства, касающегося порядка организации и выполнения служебной деятельности, и принятия соответствующих решений, гарантирующих соблюдение законности в досудебном производстве.

В свою очередь, под процессуальным контролем предлагаем понимать основанную на нормах уголовно-процессуального закона деятельность руководителя следственного органа, осуществляемую в ходе досудебного производства по уголовным делам в целях реализации назначения уголовного судопроизводства, выявления, устранения и предотвращения нарушений следователем уго- ловно-процессуального и иного законодательства, с учетом границ, определяемых процессуальной самостоятельностью следователя.

Подводя итог изучению понятия и значения ведомственного процессуального контроля в досудебном производстве по уголовным делам, можно сделать следующие обоснованные выводы и предложения:

1.Авторами доказано, что деятельность руководителя следственного органа

врамках осуществления им как процессуальных, так и непроцессуальных полномочий подразумевает отсутствие границ между ними, поскольку направлена

33 См.: Московцева К.А. К вопросу о понятии ведомственного контроля // Актуальные вопросы совершенствования производства предварительного следствия в современных условиях развития уголовно-процессу- ального законодательства: сборник научных трудов Всероссийской научно-практической конференции (7 апреля 2021 г.). М.: Изд-во Московского университета имени В.Я. Кикотя, 2021. С. 436–438.

19

на достижение единого результата, заключающегося в осуществлении следователем предварительного следствия с целью изобличения лиц, виновных в совершении преступлений, а также возмещения вреда, причиненного уголовно наказуемым деянием.

2.Обоснован теоретический вывод о том, что процессуальный контроль руководителя следственного органа следует рассматривать в контексте ведомственного контроля, так как он является составной частью последнего.

3.Предложена дефиниция процессуального контроля как составной части ведомственного контроля, под которым следует понимать основанную на нормах уголовно-процессуального закона деятельность руководителя следственного органа, осуществляемую в ходе досудебного производства по уголовным делам в целях реализации назначения уголовного судопроизводства, выявления, устранения и предотвращения нарушений следователем уголовно-процессуаль- ного и иного законодательства, с учетом границ, определяемых процессуальной самостоятельностью следователя.

4.Предложено определение ведомственного контроля, под которым понимается основанная на нормах уголовно-процессуального закона и иных нормативных правовых актах деятельность руководителя следственного органа, осуществляемая в целях реализации назначения уголовного судопроизводства, выявления нарушений уголовно-процессуального и иного законодательства, а также законодательства, касающегося порядка организации и выполнения служебной деятельности, и принятия соответствующих решений, гарантирующих соблюдение законности в досудебном производстве.

5.Выделены и систематизированы признаки ведомственного контроля, а именно:

–принадлежность к определенному ведомству;

–ведомственный контроль образует система полномочий руководителя следственного органа, включающая процессуальные, организационно-процессу- альные, организационные полномочия;

–значение контроля руководителя следственного органа состоит в том, что, осуществляя весь комплекс полномочий, он предстает гарантом законности;

–результат формирует достижение назначения уголовного судопроизводства, выявление нарушений уголовно-процессуального и иного законодательства, а также законодательства, касающегося порядка организации и выполнения служебной деятельности, и принятие соответствующих решений;

–правила и распоряжения носят организационно-процессуальный характер.

20