Ведомственный контроль руководителя следственного органа в досудебном производстве по уголовным делам. Учебное пособие для СПО

начальника подразделения на документах200. И это вполне естественная практика, которая направлена на соблюдение законности и обоснованности принятия данного решения и также способствует тому, что руководитель следственного органа имеет возможность оценки основания, мотивировавшего принятие решения о прекращении уголовного дела. Соответственно, случаи неправомерности при принятии решений уменьшались. Практика процессуального контроля руководителя следственного органа на завершающем этапе расследования наиболее объективна и необходима. Это помогает вовремя устранить выявленные недостатки процессуального и непроцессуального характера, что уже будет являться залогом разрешения дела в суде по существу.

Полномочия руководителя следственного органа на данном этапе связаны, как правило, именно с предоставлением согласия на то или иное действие следователя. Так, следователь, заручившись согласием руководителя следственного органа, может вынести постановление о дальнейшем применении мер безопасности либо об их полной или частичной отмене. Такое постановление выносится одновременно с постановлением о прекращении уголовного дела (уголовного преследования), если ранее меры безопасности при осуществлении государственной защиты по данному уголовному делу применялись. Так, руководитель следственного органа и проверяет законность, обоснованность, мотивированность решения о прекращении уголовного дела, и рассматривает вопрос необходимости дальнейшего применения мер безопасности. Детально изучив материалы, оценив возможный результат прекращения уголовного дела относительно обвиняемого и его дальнейшей деятельности, насколько он будет угрожать лицу,

вотношении которого эти меры ранее применялись, он выносит соответствующее решение. Представляется, что данное полномочие руководителя следственного органа несет положительную динамику и также направлено на сокращение случаев допущения процессуальных ошибок. Отметим, что последнее основание

внастоящее время активно применяется, тем самым привлекая к себе интерес ученых. Например, С.Н. Хорьяков в своей научной статье наглядно описывает преимущества его применения201.

Полагаем, что при даче следователю согласия руководитель следственного органа, проведя многоаспектную оценочную работу и придя к выводу, не только реализует контроль за законностью, обоснованностью и мотивированностью принятого решения, но и, таким образом, детерминирует дальнейшее

200См.: Волынская О.В. Указ. соч. С. 280.

201См.: Хорьяков С.Н. Актуальные вопросы прекращения уголовного дела и уголовного преследования

вРоссийской Федерации // Актуальные проблемы публичного права: сборник научных трудов Международной научно-практической конференции (Владимирский государственный университет имени А.Г. и Н.Г. Столетовых, Юридический институт имени М.М. Сперанского, 28–29 мая 2020 г.). Владимир: Шерлок-Пресс, 2020. С. 419–424.

111

развитие событий и берет на себя в равных долях со следователем ответственность за характер их результативности.

Кроме того, еще одним аспектом, на который негласно ориентируется руководитель следственного органа при согласовании решения о прекращении уголовного дела, является ведомственная статистика. Многие исследователи уже не раз подмечали факт негативного влияния статистики на работу следственных органов202. Практика пришла к тому, что во многом начала работать на показатели

идля них. Оцениваются и личная работа каждого, и деятельность подразделений в целом. Кроме того, количество прекращенных уголовных дел является негативным фактором, отражающимся как на подразделении в целом, так и на отдельных сотрудниках. Но, к сожалению, число адептов данного направления, находящих информационную статистику действенным способом регулирования деятельности следственных органов, не уменьшается.

Входе проведенного анкетирования нами были также предложены вопросы, касающиеся статистических показателей деятельности следователя. Так, на вопрос «Ориентирован ли следователь при производстве по уголовному делу на статистические показатели?» 88,2 % респондентов ответили утвердительно, 1,0 % опрошенных объяснили, что следователь частично ориентирован на статистические показатели, так как «сама система построена таким образом».

На вопрос «Отражали ли вы в документах ведомственной статистики умышленно необъективные данные?» 56,9 % опрошенных ответили утвердительно.

Беспрецедентно высокий процент таких ответов свидетельствует о негативном влиянии существующей и повсеместно реализующейся статистической формы отчетности.

Получение резолюции на принятое следователем решение о прекращении уголовного дела и все связанные с этим процедуры подтверждают его законность

иобоснованность, тем самым становясь «барьером» к прямому осуждению следователя. Думается, что со временем ведомственная статистика все же уменьшит свое негативное влияние и не будет являться камнем преткновения при принятии решения следователем о прекращении уголовного дела.

Отмечая безусловную важность завершающего этапа стадии предварительного расследования для реализации руководителем следственного органа своих компетенций, а также достижения цели ведомственного процессуального контроля, выделим следующий алгоритм действий, присущий руководителю

202 См.: Гаврилов Б.Я. О реальности уголовно-правовой статистики о преступности // Вестник института: преступление, наказание, исправление. 2009. № 6. С. 4–10.

112

следственного органа, для любой из форм окончания предварительного расследования (кроме решения вопроса о направлении уголовного дела в суд для применения принудительных мер медицинского характера):

–дача согласия следователю на принятие итогового процессуального решения и направление уголовного дела (с обвинительным заключением, копией постановления о прекращении уголовного дела) прокурору;

–возвращение уголовного дела следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования;

–дача согласия следователю на обжалование решений прокурора.

Отметим, что приведенный нами алгоритм схож с действиями, выполняе-

мыми руководителем следственного органа при направлении уголовного дела прокурору с обвинительным заключением.

Подводя итог по проблеме ведомственного процессуального контроля руководителя следственного органа за деятельностью следователя на этапе окончания предварительного расследования, следует сделать соответствующие выводы и предложения:

1.Обозначены полномочия руководителя следственного органа, которые он осуществляет на этапе передачи уголовного дела прокурору с обвинительным заключением:

– дача согласия на направление уголовного дела с обвинительным заключением прокурору;

– возвращение уголовного дела следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования;

– дача согласия следователю на обжалование решения прокурора, вынесенного в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ.

2.Доказано, что ни одно из приведенных полномочий руководителя следственного органа на этапе окончания предварительного расследования не ограничивает процессуальной самостоятельности следователя. Этот вывод имеет весомое значение для поддержания статуса следователя как центральной независимой и самостоятельной фигуры предварительного расследования.

3.В целях поддержания реализации процессуального контроля, а также для устранения имеющейся коллизии правоприменения между ст. 439 и ч. 6 ст. 220 УПК РФ авторами предложена редакция ч. 5 ст. 439 УПК РФ, которая должна быть представлена следующим образом: «После получения согласия руководителя следственного органа уголовное дело с постановлением о направлении его в суд следователь передает прокурору, который в срок, предусмотренный ч. 1 или 11 ст. 221 настоящего Кодекса, принимает одно из следующих решений…»

113

4.Обоснован вывод о том, что процессуальный контроль руководителя следственного органа при принятии следователем решения о направлении уголовного дела в суд для применения принудительной меры медицинского характера должен осуществляться аналогично другим процедурам на завершающем этапе расследования, т.е. проходить процедуру согласования. Завершающий этап предварительного расследования представляет собой единый процесс, итог которого зависит от решения, принятого следователем. При этом контролировать соблюдение законности, обоснованности и мотивированности принятого решения необходимо вне зависимости от его вида.

5.При даче следователю согласия руководитель следственного органа, проведя многоаспектную оценочную работу и придя к выводу, не только реализует контроль за законностью, обоснованностью и мотивированностью принятого решения, но и таким образом детерминирует дальнейшее развитие событий

иберет на себя в равных долях со следователем ответственность за характер их результативности.

6.Выделен алгоритм действий, присущий руководителю следственного органа, для любой из форм окончания предварительного расследования (кроме решения вопроса о направлении уголовного дела в суд для применения принудительных мер медицинского характера):

– дача согласия следователю на принятие итогового процессуального решения и направление уголовного дела (с обвинительным заключением, копией постановления о прекращении уголовного дела) прокурору;

– возвращение уголовного дела следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования;

– дача согласия следователю на обжалование решений прокурора. Данный алгоритм позволит оценить степень реализации ведомственного

контроля руководителем следственного органа на рассматриваемом этапе, а также обозначит рамки взаимодействия руководителя следственного органа и следователя на завершающем этапе предварительного расследования.

114

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Результат проведенного в настоящем учебном пособии исследования проблем ведомственного процессуального контроля руководителя следственного органа в досудебном производстве по уголовным делам позволил констатировать следующие обоснованные выводы:

1.Авторами доказано, что деятельность руководителя следственного органа в рамках осуществления им как процессуальных, так и непроцессуальных полномочий подразумевает отсутствие границ между ними, поскольку направлена на достижение единого результата, заключающегося в осуществлении следователем предварительного следствия с целью изобличения лиц, виновных в совершении преступлений, а также возмещения вреда, причиненного уголовно наказуемым деянием.

2.Обоснован теоретический вывод о том, что процессуальный контроль руководителя следственного органа следует рассматривать в контексте ведомственного контроля, так как он является составной частью последнего.

3.Предложена дефиниция процессуального контроля как составной части ведомственного контроля, под которым следует понимать основанную на нормах уголовно-процессуального закона деятельность руководителя следственного органа, осуществляемую в ходе досудебного производства по уголовным делам, в целях реализации назначения уголовного судопроизводства, выявления, устранения и предотвращения нарушений следователем уголовно-процессуаль- ного и иного законодательства, с учетом границ, определяемых процессуальной самостоятельностью следователя.

4.Предложено определение ведомственного контроля, под которым понимается основанная на нормах уголовно-процессуального закона и иных нормативных правовых актах деятельность руководителя следственного органа, осуществляемая в целях реализации назначения уголовного судопроизводства, выявления нарушений уголовно-процессуального и иного законодательства, а также законодательства, касающегося порядка организации и выполнения служебной деятельности, и принятия соответствующих решений, гарантирующих соблюдение законности в досудебном производстве.

5.Авторами выделены и систематизированы признаки ведомственного контроля, а именно:

– принадлежность к определенному ведомству;

– ведомственный контроль образует система полномочий руководителя следственного органа, включающая процессуальные, организационно-процессу- альные, организационные полномочия;

– значение контроля руководителя следственного органа состоит в том,

что, осуществляя весь комплекс полномочий, он предстает гарантом законности;

115

–результат формирует достижение назначения уголовного судопроизводства, выявление нарушений уголовно-процессуального и иного законодательства, а также законодательства, касающегося порядка организации и выполнения служебной деятельности, и принятие соответствующих решений;

–правила и распоряжения носят организационно-процессуальный характер. 6. Доказано, что всеобъемлющий процессуальный контроль руководителя

следственного органа порождает иную проблему, связанную с недостижением цели, поставленной первоначально законодателем перед реформированием кон- трольно-надзорной системы, что и предопределяет продолжающиеся до настоящего времени дискуссии по поводу распределения контрольно-надзорных полномочий и ограничения процессуальной самостоятельности следователя.

7.Предложена систематизация этапов исторического развития процессуального контроля руководителя следственного органа:

– 1713–1808 гг. — появление следствия, руководитель которого осуществлял организационный контроль;

– 1808–1860 гг. — развитие следствия, установление организационно-про- цессуального контроля за ним;

– 1860–1963 гг. — период «застоя» в становлении контроля ведомственного характера, поскольку следствие в данный период, претерпевая серьезное реформирование, попадало под жесткий контроль со стороны суда, являясь частью его структуры или прокурорского надзора;

– 1965–2007 гг. — установление процессуального контроля руководителя следствия с дальнейшей тенденцией по закреплению статуса и роли осуществляемого начальником следственного отдела контроля;

– 2007 — настоящее время — продолжение системного реформирования следственного аппарата, а значит, и контрольно-надзорной иерархии за деятельностью следователя с преобладанием процессуального (ведомственного) контроля.

8.Обоснован вывод о том, что процессуальный статус руководителя следственного органа за небольшой период своего существования прошел стадии от возникновения необходимости в осуществлении организационного контроля до становления контроля процессуального, полностью противоречившего идее его создания, но продолжающего планомерно развиваться.

9.На основе данных, полученных посредством анализа теории уголовного процесса, мнений ученых-процессуалистов, а также опроса сотрудников следственных подразделений авторами обозначены элементы процессуальной самостоятельности следователя:

‒ полномочия следователя, включающие комплекс прав, обязанностей и

ответственность за результат произведенных действий и принятых решений;

116

‒производство процессуальных действий и принятие решений единолично в пределах, установленных УПК РФ, руководствуясь законом и совестью;

‒процессуальный контроль руководителя следственного органа, прокурорский надзор и судебный контроль.

10. Предложено определение процессуальной самостоятельности следователя, под которой следует понимать установленную законом совокупность полномочий, позволяющих единолично принимать решения и производить процессуальные действия по своему внутреннему убеждению, руководствуясь при этом законом и совестью, в пределах, установленных УПК РФ, обусловленную рамками процессуального контроля руководителя следственного органа и прокурорского надзора.

11. Обоснована необходимость дачи руководителем следственного органа письменных указаний следователю в досудебном производстве по уголовным делам.

12. Для расширения границ процессуальной самостоятельности следователя авторами предложено законодательно предусмотреть процедуру рассмотрения вышестоящим руководителем следственного органа жалобы следователя на указания руководителя следственного органа и закрепить таковые в ч. 3.1 ст. 39 УПК РФ.

13. Авторами выделены задачи руководителя следственного органа на этапе проверки сообщения о преступлении, заключающиеся в предупреждении, выявлении и устранении выявленных нарушений при производстве проверки сообщения о преступлении и принятии итогового решения.

14. Доказано, что внесение изменений в п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК РФ будет способствовать устранению имеющегося диссонанса между закрепленными в законодательстве и практически существующими полномочиями руководителя следственного органа.

15. Доказан вывод о том, что результативность на данном этапе достигается только совместной реализацией организационного, организационно-про- цессуального и процессуального контроля руководителя следственного органа.

16. Авторы обосновывают вывод о необходимости разработки, внедрения,

атакже мониторинга алгоритмов доследственной проверки по отдельным видам преступлений в целях реализации упреждающего контроля руководителя следственного органа.

17. Обоснован вывод о том, что при принятии решения о возбуждении уголовного дела реализуется процессуальный контроль со стороны не только непосредственного руководителя, но и вышестоящего руководителя следственного ор-

117

гана. При этом на данном этапе также осуществляется организационно-процессу- альный контроль уполномоченных на то лиц контрольно-методического отдела, который уже контролирует и следователя, и руководителя следственного органа.

18.Авторами доказан вывод о необходимости предоставления прокурору полномочия по возбуждению уголовных дел в порядке надзора, так как данное нововведение, во-первых, устранит необходимость повторной проверки сообщения о преступлении, которая возникает вследствие признания прокурором постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенного по результатам первоначальных проверочных мероприятий, незаконным и необоснованным, а во-вторых, упразднит проблему нарушения разумных сроков судопроизводства, возникающую при частом пересмотре материалов проверки сообщения о преступлении ввиду подачи жалоб или представлений прокурора.

19.Авторами предлагается понимать под процессуальным контролем на стадии возбуждения уголовного дела не только контроль со стороны непосредственного руководителя, но и контроль, осуществляемый вышестоящими руководителями следственного органа (начальником СУ, ГСУ). Данный тезис позволяет разграничить процессуальный контроль за деятельностью следователя на стадии возбуждения уголовного дела, что гарантирует принятие законных и обоснованных решений о возбуждении либо отказе в возбуждении уголовного дела.

20.Сформулированы полномочия руководителя следственного органа на стадии возбуждения уголовного дела, заключающиеся в предупреждении, выявлении и устранении выявленных нарушений при производстве проверки сообщения о преступлении и принятии итогового решения. Реализация данных полномочий гарантирует принятие законных и обоснованных решений о возбуждении либо отказе в возбуждении уголовного дела.

21.Обоснована необходимость контроля руководителя следственного органа за производством следственных действий в случаях, не терпящих отлагательств. Дистанционная форма участия руководителя следственного органа в следственных действиях, перечень которых закреплен в ч. 5 ст. 165 УПК РФ, позволит свести к минимуму случаи нарушения законности при их производстве.

22.Проанализировав действия руководителя следственного органа на подготовительном этапе к производству отдельных следственных действий, автор пришел к выводу о том, что ему присуще следование определенному алгоритму:

– истребуются материалы уголовного дела;

– проверяется обоснованность производства следственного действия;

– формируются цели производства следственного действия;

– оценивается вероятный результат на предмет наличия существенного значения для уголовного дела;

118

–при производстве следственных действий в случаях, не терпящих отлагательств, оценивается необходимость срочного их производства;

–даются устные указания.

23.Доказан вывод о необходимости повсеместной проверки уголовных дел, что позволит, во-первых, отследить, насколько исполняются указания руководителя следственного органа, а во-вторых, выявить возможные нарушения либо, наоборот, удостовериться в законности, обоснованности и допустимости принятых следователем решений на данном этапе.

При принятии решения по поступившим от прокурора материалам, направленным с мотивированным постановлением в орган предварительного следствия для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства, усматривается прямое взаимодействие прокурора и руководителя следственного органа (в обход следователя), где последний, проверяя поступившие от прокурора материалы, выступает надзорной инстанцией, в отличие от привычного порядка.

Для систематизации и наглядности полномочий руководителя следственного органа авторами предложена редакция ч. 1 ст. 39 УПК РФ, в которой отражен исчерпывающий перечень возможностей данного участника. Подобное изменение позволит упорядочить компетенции руководителя следственного органа, сделать их более логичными и доступными для восприятия обучающихся в рамках юридической специализации.

24.Авторами обозначены полномочия руководителя следственного органа, которые он осуществляет на этапе передачи уголовного дела прокурору с обвинительным заключением:

– дача согласия на направление уголовного дела с обвинительным заключением прокурору;

– возвращение уголовного дела следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования;

– дача согласия следователю на обжалование решения прокурора, вынесенного в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ.

25.Доказано, что ни одно из приведенных полномочий руководителя следственного органа на этапе окончания предварительного расследования не ограничивает процессуальной самостоятельности следователя. Этот вывод имеет весомое значение для поддержания статуса следователя как центральной независимой и самостоятельной фигуры предварительного расследования.

26.В целях поддержания реализации процессуального контроля, а также для устранения имеющейся коллизии правоприменения между ст. 439 и ч. 6 ст. 220 УПК РФ авторами предложена редакция ч. 5 ст. 439 УПК РФ, которая

119

должна быть представлена следующим образом: «После получения согласия руководителя следственного органа уголовное дело с постановлением о направлении его в суд следователь передает прокурору, который в срок, предусмотренный ч. 1 или 11 ст. 221 настоящего Кодекса, принимает одно из следующих решений…»

27.Обоснован вывод о том, что процессуальный контроль руководителя следственного органа при принятии следователем решения о направлении уголовного дела в суд для применения принудительной меры медицинского характера должен осуществляться аналогично другим процедурам на завершающем этапе расследования, т.е. проходить процедуру согласования. Завершающий этап предварительного расследования представляет собой единый процесс, итог которого зависит от решения, принятого следователем. При этом контролировать соблюдение законности, обоснованности и мотивированности принятого решения необходимо вне зависимости от его вида.

28.Сформулирован вывод о том, что при даче следователю согласия руководитель следственного органа, проведя многоаспектную оценочную работу и придя к выводу, не только реализует контроль за законностью, обоснованностью

имотивированностью принятого решения, но и таким образом детерминирует дальнейшее развитие событий и берет на себя в равных долях со следователем ответственность за характер их результативности.

29.Авторами выделен алгоритм действий, присущий руководителю следственного органа, для любой из форм окончания предварительного расследования (кроме решения вопроса о направлении уголовного дела в суд для применения принудительных мер медицинского характера):

– дача согласия следователю на принятие итогового процессуального решения и направление уголовного дела (с обвинительным заключением, копией постановления о прекращении уголовного дела) прокурору;

– возвращение уголовного дела следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования;

– дача согласия следователю на обжалование решений прокурора. Данный алгоритм позволит оценить степень реализации ведомственного

контроля руководителем следственного органа на рассматриваемом этапе, а также обозначит рамки взаимодействия руководителя следственного органа и следователя на завершающем этапе предварительного расследования.

120