Бюджетный процесс и межбюджетные отношения. Учебное пособие

4

ВВЕДЕНИЕ

Учебная дисциплина «Бюджетный процесс и межбюджетные отношения» является вариативной дисциплиной основной образовательной программы по укрупненной группе направлений подготовки и специальностей «Экономика и управление», изучаемой по выбору студентов.

Формирование у студентов теоретических знаний по закономерностям функционирования и тенденциям развития межбюджетных отношений, организации бюджетного процесса и овладение навыками практической работы в сфере бюджетных отношений является целью изучения дисциплины «Бюджетный процесс и межбюджетные отношения». Поставленная цель определяет следующие задачи дисциплины:

−получение системы знаний о содержании и особенностях бюджетного процесса и межбюджетных отношений и овладение культурой бюджетного мышления;

−владение профессиональной бюджетной терминологией, умением грамотно, логично излагать мнение, предложения в области бюджетного процесса на государственном и муниципальном уровне;

−получение знаний о порядке нахождения бюджетной информации, алгоритме ее анализа и правилах использования;

−овладение способностью осуществлять сбор, анализ, обработку данных, необходимых для решения заданий в области межбюджетных отношений

ибюджетного процесса; способностью анализировать и интерпретировать финансовую, бюджетную, налоговую и другую информацию, содержащуюся в отчетности об исполнении бюджетов, и использовать полученные сведения для принятия управленческих решений в области бюджетирования на макроуровне;

−подготовка будущих выпускников к практической работе в финансовых, налоговых органах, государственных и муниципальных учреждениях.

Изучение дисциплины «Бюджетный процесс и межбюджетные отношения» предполагает также постановку и решение следующих дополнительных задач, отражающих региональные особенности обучения студентов в Дальневосточном институте управления — филиале Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ:

1) изучение практических основ организации бюджетных систем субъектов РФ, входящих в состав Дальневосточного федерального округа;

2) изучение особенностей формирования доходов бюджетов субъектов РФ, входящих в состав Дальневосточного федерального округа;

3) обучение навыкам работы с нормативно-правовыми актами органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в сфере организации и функционирования региональных и местных бюджетов;

4) обучение навыкам аналитической работы и принятия самостоятельных решений по вопросам составления и исполнения региональных и местных бюджетов.

5

В результате изучения дисциплины студенты должны: 1) знать:

− состав и структуру бюджетной системы РФ, механизм функционирования ее звеньев;

− основные термины и понятия, характеризующие бюджетные отношения; − закономерности развития межбюджетных отношений;

2) уметь:

−анализировать процессы, происходящие в сфере функционирования бюджетов разных уровней, и давать им объективную оценку;

−проводить сравнительный анализ параметров, характеризующих состояние различных видов бюджетов;

−использовать современные информационные технологии для поиска информации о показателях, характеризующих параметры бюджетов, внебюджетных фондов;

−проводить исследования по вопросам межбюджетных отношений и бюджетного процесса;

3) владеть:

−методами анализа процессов, происходящих в сфере функционирования бюджетов разных уровней;

−методикой оценки состояния отдельных звеньев бюджетной системы РФ. Структурированное учебное пособие «Бюджетный процесс и межбюд-

жетные отношения» включает в себя три модуля:

1.Экономическое содержание и организация бюджетных отношений.

2.Организация бюджетного процесса в Российской Федерации.

3.Межбюджетные отношения.

Каждый модуль состоит из тем учебного материала, содержащих удобные для студента формы самостоятельной работы и самоконтроля знаний.

Учебное пособие предназначено для студентов всех форм обучения, может быть использовано преподавателями, а также всеми, кто интересуется проблемами функционирования и современным состоянием бюджетного процесса и межбюджетных отношений.

6

1. ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОДЕРЖАНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

1.1. Бюджет как экономическая основа деятельности органов власти разных уровней

Основу системы государственного регулирования социальноэкономических процессов составляют отношения по поводу перераспределения доходов. При этом объективно существующая необходимость удовлетворения растущих потребностей в общественных товарах и услугах с одной стороны и ограничения, которые рынок накладывает на формы и методы государственного регулирования — с другой приводят к тому, что существенная перераспределительная нагрузка в обществе ложится на бюджет.

Бюджет представляет собой сложное явление. Он одновременно касается

иэкономики, и финансов, и политики, и права. Эта многосторонность бюджета обусловила трудности исследования государственного бюджетного устройства

иопределения самого понятия бюджета. Это привело к тому, что в научной литературе понятие «бюджет» рассматривается с экономической, материальной и правовой позиций1.

Этимология слова «бюджет» описана еще Р. Штурмом, связывавшим его с английским (по иным версиям — нормандским) bougette (кармашек, мешок). Профессор И.Х. Озеров отмечает, что в Англии словом budget именовалась речь канцлера казначейства в палате общин, содержащая цифровой отчет об истекшем финансовом годе и предположениях на будущее2.

Неоднозначность природы бюджета была подчеркнута М.И. Пискотиным в том смысле, что существует по крайней мере три значения, в которых практически употребляется термин «бюджет». Когда речь идет о составлении, принятии и исполнении бюджета, он понимается как финансовый план государства. Одновременно чаще всего под бюджетом подразумевается непосредственно государственный фонд денежных средств, за счет которых покрываются государственные расходы. И, наконец, третье значение термина «бюджет» употребляется в связи с его официальным оформлением как правового акта. В этом случае под бюджетом понимается государственный акт, устанавливающий финансовый план государства3.

Современная российская финансовая наука по-разному трактует содержание понятия «бюджет». По мнению профессора В. М. Родионовой, бюджет следует рассматривать как экономическую категорию, как экономическую форму существования распределительных отношений, как фонд денежных средств, как планово-финансовый документ. Экономическое содержание бюджета характеризуется денежными отношениями, возникающими у органов государственной власти и местного самоуправления с юридическими и физиче-

1См.: Морозова Г.В., Соломко И.М. Региональные бюджеты в условиях бюджетного федерализма. Хабаровск : РИЦ ХГАЭП, 2002. 192 с.

2См.: Комягин Д.Л. Что такое бюджет: форма, план или фонд? // Бюджет, 2005. № 2. С. 4.

3Там же.

7

скими лицами, а затем иностранными государствами и международными организациями по поводу перераспределения национального дохода (частично и национального богатства) в связи с необходимостью реализации экономических, социальных, и политических интересов граждан, регионов, муниципальных образований. Бюджетные отношения — неотъемлемая часть экономической структуры общества, поскольку именно благодаря им создается матери- ально-финансовая база деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающая финансирование общегосударственных, региональных и муниципальных мероприятий по регулированию экономики, содержанию и развитию социальной сферы, охране общественного порядка, упрочнению национальной безопасности другого. В процессе функционирования бюджетные отношения получают материально-вещественное воплощение; они материализуются в бюджетных фондах, формируемых на всех уровнях управления государством.

Показатели процессов образования и расходования бюджетного фонда отражаются в плановом документе, который разрабатывается и утверждается каждый год органами власти соответствующих уровней. Документ, составляемый в форме баланса доходов и расходов, называется «бюджет».

Профессор Л.А. Дробозина определяет бюджет как «форму образования и использования централизованного фонда денежных средств государства»4.

По мнению профессора М.В. Романовского, бюджет выражает «систему императивных денежных отношений между государством и другими субъектами воспроизводства по поводу перераспределения части стоимости общественного продукта (главным образом национального дохода) в процессе образования основного общегосударственного фонда денежных средств и его использования для удовлетворения наиболее важных на данном этапе развития потребностей общественного воспроизводства»5.

Профессор И.В. Подпорина считает, что экономическое содержание бюджета гораздо шире. «Бюджет представляет собой систему экономических отношений не только по поводу образования и расходования фондов денежных средств, но и по реализации взаимосвязей между элементами бюджетной системы, организацией бюджетного устройства и бюджетного процесса. С ее помощью государство воздействует на макроэкономические процессы посредством косвенного влияния на рыночный механизм»6.

Таким образом, при всем многообразии взглядов на сущность бюджетных отношений общим для них является то, что эти отношения признаются частью объективно существующих финансовых отношений и соответственно обладают основными их признаками: денежным и перераспределительным характером. Отличительные черты бюджетных отношений, позволяющие их выделить из общей системы финансовых отношений, следует искать в характере перерас-

4Цветова Г.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: методология, практика и перспективы развития : монография. Хабаровск : ДВИУ — филиал РАНХиГС, 2015. С. 7.

5Финансы : учебник для вузов / под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М. : Перспектива, Юрайт,

2000. С. 184.

6Подпорина И.В. Бюджетный кодекс и некоторые аспекты экономических отношений // Экономист, 1997. № 9. С. 62.

8

пределительных отношений, составе участников и особом назначении данных отношений, а также в их материальном воплощении.

Специфика бюджетных отношений определяется тем, что они представлены в основном перераспределительными отношениями, т.е. связанными с дальнейшим распределением первичных доходов, сформированных в результате первичного распределения национального дохода (прибыли, заработной платы, доходов от собственности). Результатом такого перераспределения является формирование финансовых ресурсов органов государственной власти и органов местного самоуправления в виде доходов, поступлений и денежных накоплений. Данные органы, на которые обществом возлагается удовлетворение общественных потребностей, являются обязательными участниками бюджетных отношений, благодаря чему последние выделяются из совокупности финансовых отношений».

Бюджетные отношения выполняют особое назначение — перераспределяют национальный доход, доходы от внешнеэкономической деятельности и часть национального богатства с целью предоставления органам государственной власти и органам местного самоуправления финансовых ресурсов. При этом финансовые ресурсы, которые являются материальными носителями бюджетных отношений, формируются и используются в фондовой форме — в форме фондов денежных средств, создаваемых соответствующими органами государственной власти либо органами местного самоуправления и используемых ими для удовлетворения общественных потребностей. Они могут быть сгруппированы и представлены следующими видами потребностей:

−в оказании услуг общественного сектора экономики, прежде всего, услуг образования, здравоохранения, культуры и других отраслей социальной сферы;

−в расширении общественного производства;

−в регулировании межотраслевых и территориальных пропорций развития экономики;

−в содержании органов государственной власти и органов местного самоуправления, судебной власти, органов правопорядка, обеспечения безопасности и обороноспособности государства.

Таким образом, в системе общественных потребностей выделяются как потребности самих органов государственной власти и местного самоуправления, связанные с их содержанием, так и потребности субъектов хозяйствования

иотдельных граждан. Соотношение отдельных групп потребностей зависит от уровня экономического развития страны, приоритетов, целей и задач экономической и финансовой политики.

Исходя из изложенного, бюджетные отношения представляют собой совокупность денежных отношений, возникающих между органами государственной власти и местного самоуправления с одной стороны и юридическими, физическими лицами — с другой по поводу перераспределения национального дохода, доходов от внешнеэкономической деятельности и части национального богатства с целью образования фондов денежных средств, формируемых органами государственной власти и местного самоуправления в целях удовлетворе-

9

ния общественных потребностей в рамках возложенных на данные органы функций и задач.

В отдельных научных изданиях бюджетные отношения трактуются как отношения, связанные с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств. Ранее этот термин соответствовал организационноправовой форме существования бюджета в виде единого (консолидированного) фонда, утверждаемого в форме закона. После образования Российской Федерации в условиях разделения единого бюджетного фонда по уровням власти правомернее говорить о том, что бюджетные отношения материализуются не в едином централизованном фонде, а в совокупности фондов денежных средств, формируемых соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления. Для определения любого из этих фондов, абстрагируясь от уровня управления (федерального, регионального или местного), на котором они формируются, правомерно использовать термин «бюджетный фонд», который является материальным воплощением бюджетных отношений7.

Бюджетный фонд представляет собой обособленную часть стоимости национального дохода, доходов от внешнеэкономической деятельности и части национального богатства, концентрируемую в распоряжении соответствующего органа государственной власти и органа местного самоуправления и используемую для выполнения функций и задач, отнесенных к его компетенции. Таким образом, формирование бюджетных фондов происходит путем выделения из стоимости валового национального продукта и других объектов перераспределения и последующей концентрации части денежных средств в распоряжении органов власти и местного самоуправления для удовлетворения общественных потребностей и реализации функций и задач органов государственной власти и местного самоуправления8.

Основными факторами, влияющими на уровень концентрации в распоряжении органов власти и местного самоуправления финансовых ресурсов, являются: уровень развития экономики (обобщающими показателями которого являются не только темпы экономического роста, но и абсолютный размер валового национального продукта); цели и задачи бюджетной политики, определяющие приоритетные направления распределения бюджетных средств в пользу отдельных отраслей экономики и территорий; исторические и национальные традиции. Сочетание этих факторов определяет конкретный объем бюджетных средств, формируемых в распоряжении всех органов государственной власти и местного самоуправления. Определение размера бюджетных фондов происходит в процессе бюджетного планирования, что предъявляет высокие требования к обоснованности определения бюджетных показателей на основе составления многовариантных расчетов бюджета с учетом научно обоснованной потребности в средствах субъектов хозяйствования, необходимости повышения эффективности и результативности предусмотренных бюджетных расходов.

7См.: Цветова Г.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: методология, практика и перспективы развития : монография. Хабаровск : ДВИУ — филиал РАНХиГС, 2015. С. 8

8См.: Финансы : учебник для вузов / под ред. М.В. Родионовой. М. : Финансы и статистика, 1993. С. 167.

10