Бюджетный процесс и межбюджетные отношения. Учебное пособие

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных об-

разований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом.

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финанси-

рования дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.

Принцип сбалансированности бюджета применительно к бюджетному процессу означающий, что при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Принцип эффективности использования бюджетных средств, означаю-

щий, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (ст. 34 Бюджетного кодекса).

В бюджетном законодательстве понятие результата как объективированного итога бюджетного финансирования и ключевого элемента всей системы обеспечения эффективности использования бюджетных средств не раскрыто. Попытки определить подходы к данному вопросу, в том числе классифицировать результаты использования бюджетных средств, предприняты в методических документах Счетной палаты РФ и Министерства финансов РФ. В частности, в них выделяются прямые и конечные результаты.

С точки зрения реализации главного смыслового назначения бюджета (удовлетворение публичных нужд и интересов) определяющее значение имеют конечные результаты, характеризующие качество влияния на общественные отношения, их состояние и динамику, тех действий и решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые обеспечены бюджетным финансированием. В этой связи целесообразно законодательно закрепить правило о необходимости указания в бюджетных актах прямых результатов только во взаимосвязи с конечными результатами как средствами достижения последних.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает,

что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:

−субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы РФ;

−средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

−добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;

21

−расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием РФ;

−расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории РФ;

−отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете), начиная с очередного финансового года;

−расходов бюджета, осуществляемых в случаях и в пределах поступления отдельных видов неналоговых доходов.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, заклю-

чающийся в том, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием целей их использования.

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получа-

тели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств.

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений

иосуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно РФ, субъекта РФ, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип прозрачности (открытости), предусматривающий:

−обязательное опубликование в СМИ информации о ходе исполнения бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту предоставления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов власти;

−обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы власти, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия;

−стабильность и преемственность бюджетной классификации РФ, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года.

Прозрачность бюджетов всех уровней является решающей характеристикой для определения степени развитости бюджетной системы государства. Принцип прозрачности также подразумевает открытость деятельности орга-

22

нов власти разных уровней для осуществления общественного контроля посредством обеспечения доступа к информации об исполнении бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета. Прозрачность бюджета означает доступность, детализированность бюджетных данных, качество предоставленной общественности информации. Бюджетные данные считаются доступными общественности, если их можно гарантированно найти и ознакомиться с их содержанием в заранее известное время и потратив заранее известные (незначительные) ресурсы.

Прозрачность бюджетов позволяет реализовать право общественности на доступную информацию об исполнении бюджета, способствует усилению механизма общественного контроля за эффективным и целевым расходованием бюджетных ассигнований, а также является действенным инструментом борьбы с коррупцией.

Прозрачность бюджета способствует реализации следующих задач в сфере управления общественными финансами:

−создание условий для общественного обсуждения и реализации права общественности на информацию о бюджете;

−учет общественного мнения в принятии конечных решений по бюджету;

−повышение ответственности органов исполнительной власти за разработку и исполнение бюджета, усиление контроля со стороны законодательных (представительных) органов власти и общественности за качеством принимаемых по бюджету решений и его исполнением;

−осуществление общественного (независимого) контроля за целевым расходованием средств бюджета;

−повышение доверия населения и институтов гражданского общества к

власти;

−формирование более открытой для мирового сообщества государственной политики, повышение инвестиционной привлекательности страны и ее регионов, рост инвестиций в экономику.

Прозрачность бюджета может рассматриваться как предпосылка макроэкономической и финансовой стабильности в государстве, так как быстрее могут быть сделаны необходимые изменения для предотвращения развивающегося кризиса17.

Обеспечение прозрачности бюджета и возможности участия общественности в решениях органов власти по бюджету является актуальным во всем мире. Международные организации и международный бизнес постепенно усиливают требования к большей открытости финансовой информации о публичных финансах. Международным валютным фондом был разработан и принят специальный Кодекс лучшей практики по обеспечению прозрачности в области де- нежно-кредитной и финансовой политики (Code on Good Practices in Fiscal transparencies). Государства — члены Организации экономического сотрудничества и развития разработали «Оптимальные подходы к обеспечению про-

17 См.: Цветова Г.В. Открытый бюджет в системе управления общественными финансами // Власть и управление на Востоке России, 2015. № 1. С. 72.

23

зрачности государственного бюджета» (OECD best practices for Budget Transparency)18.

Для РФ, как и для большинства стран мира, открытость и прозрачность решений органов власти по бюджету стали обычным явлением в последние десять лет. В значительной степени этому способствовало появление интегрированных информационных систем управления общественными финансами. По рейтингу, составленному Международным бюджетным партнерством (Open Budget Partnership), в 2015 г. Российская Федерация заняла 11 место среди 102 государств по уровню прозрачности19.

Повышение прозрачности бюджетов и бюджетного процесса являлось одной из основных задач бюджетной политики РФ, определенной в Бюджетном послании Президента РФ на 2014–2016 годы. В связи с этим особенно актуальным является предоставление гражданам и бизнесу информации о бюджетах разных уровней в открытом доступе, в понятной для восприятия форме20.

Одним из инструментов реализации прозрачности бюджетной системы РФ является бюджет для граждан, представляющий собой документ (аналитический материал), содержащий основные положения проекта бюджета (утвержденного закона (решения) о бюджете, отчета об исполнении бюджета) в доступной для широкого круга заинтересованных пользователей форме, разрабатываемый в целях ознакомления граждан с основными целями, задачами и приоритетными направлениями бюджетной политики, обоснованиями бюджетных расходов, планируемыми и достигнутыми результатами использования бюджетных ассигнований.

Определены базовые документы, содержание которых рекомендуется представлять в общедоступной форме бюджетов для граждан. В качестве таких исходных документов могут выступать:

−проект закона (решения) о бюджете, внесенный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования на рассмотрение законодательного (представительного) органа;

−утвержденный закон (решение) о бюджете;

−проект закона (решения) об исполнении бюджета за отчетный финансовый год, внесенный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования на рассмотрение законодательного (представительного) органа.

Вкачестве каналов доведения информации до граждан рекомендуется использовать:

−публикации на официальном сайте финансового органа соответствующего публично-правового образования в информационно-телекоммуника- ционной сети Интернет;

18 См.: Поветкина Н.А. Интегрированные информационные системы управления публичными финансами в обеспечении прозрачности бюджетной системы Российской Федерации // Журнал российского права,

2014. С. 11.

19См.: Единый портал бюджетной системы Российской Федерации : сайт. URL : http://www.budget.gov.ru/epbs/faces/ p/%D0%A0%D0%BE%D1%81%D1%81%D0%B8%D1%8F%20%D0%B2%20%D0%BC%D0%B8%D1%80%D0%B5.

20См.: Цветова Г.В. Бюджет для граждан как инструмент повышения бюджетной грамотности // Власть и управление на Востоке России, 2015. № 3. С. 52.

24

−публикации в печатных средствах массовой информации;

−распространения бюджета для граждан на бумажных носителях, в том числе в органах исполнительной власти (органах местного самоуправления), государственных (муниципальных) учреждениях, многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг.

Также Методические рекомендации включают примерный перечень показателей, характеризующих результаты использования бюджетных ассигнований в субъектах РФ, муниципальных образованиях, которые целесообразно отражать при составлении бюджета для граждан.

Соблюдение принципов бюджетной системы всеми участниками бюджетного процесса является основой обеспечения устойчивости бюджетной системы, законности исполнения бюджета и эффективности бюджетной политики.

Контрольные вопросы и задания

Темы рефератов для самостоятельной работы студентов

1.Взаимосвязь бюджета государства и других звеньев финансовой системы.

2.Современная политика РФ в сфере бюджетных расходов.

3.Роль федерального бюджета в социально-экономическом развитии РФ.

4.Сравнительный анализ функций и полномочий Министерства финансов РФ и финансовых органов в зарубежных странах.

5.Полномочия, организация деятельности Федерального казначейства.

6.Бюджетная политика РФ в современных условиях: сущность, особенности разработки и реализации.

7.Стратегические направления бюджетной политики РФ.

8.Взаимосвязь бюджетной и денежно-кредитной политики.

9.Бюджетная система СССР.

10.Бюджетная система дореволюционной России.

11.Дискуссионные вопросы сущности бюджета государства.

12.Функциональные элементы управления бюджетами, их характеристика.

13.Бюджетное устройство федеративного государства (на примере зарубежных стран).

14.Бюджетное устройство унитарного государства (на примере зарубежных стран).

15.Суверенные фонды РФ.

16.Реализация принципа самостоятельности бюджета на региональном

уровне.

17.Бюджет для граждан — «спутник бюджета».

18.Бюджетная транспарентность как основа функционирования бюдже-

тов в РФ.

19.Бюджетная система субъекта РФ (на примере конкретного субъекта РФ).

20.Проблемы функционирования местных бюджетов.

21.Сбалансированность бюджетов в РФ: теоретический и практический

аспекты.

22.Управление бюджетным дефицитом в РФ.

25

23.Самостоятельность бюджетов: проблемы реализации на региональном

уровне.

24.Проблемы сбалансированности федерального бюджета в долгосрочной перспективе.

25.Роль бюджетов субъектов РФ в социально-экономическом развитии регионов.

Контрольные вопросы

1.Охарактеризуйте бюджетное устройство РФ и раскройте содержание его элементов.

2.Сформулируйте определение бюджетной системы государства. Какие существуют виды бюджетных систем? Охарактеризуйте их.

3.Дайте характеристику бюджетной системы РФ.

4.Раскройте содержание принципов бюджетной системы РФ.

5.Что понимается под бюджетом субъекта РФ?

6.Что такое сбалансированность бюджета?

7.Назовите ограничения на размер дефицита бюджета субъекта РФ и местного бюджета.

8.Что такое бюджетные ограничения, и каковы цели их установления?

9.Как обеспечивается в Российской Федерации реализация принципа прозрачности?

10.Что означает равенство бюджетных прав субъектов РФ?

Задания для подготовки к практическим занятиям

Задание 1. Составьте классификацию нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и подкрепите ее примерами.

Задание 2. Опираясь на справочную, учебную и научную литературу российских и зарубежных авторов, заполните таблицу, сравнив бюджетные системы федеративных и унитарных государств.

Сравнительный анализ бюджетных систем с разными системами управления

Задание 3. Годовой объем доходов бюджета субъекта РФ составляет 70 млрд руб., в т. ч. безвозмездные поступления — 12 млрд руб.

Определите предельный размер дефицита и предельный объем расходов данного бюджета субъекта РФ, с которыми бюджет может быть утвержден.

26

2.ОРГАНИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА

ВРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1.Стадии и участники бюджетного процесса

Бюджетная деятельность государства — действия государства, его органов и должностных лиц по формированию (разграничению между бюджетами, планированию и зачислению) доходов бюджета, установлению расходных обязательств, планированию и осуществлению расходов бюджета, обеспечению поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, погашению государственного и муниципального долга, осуществлению бюджетного контроля.

Основу бюджетной деятельности государства составляет бюджетный процесс. В бюджетном процессе РФ переплетаются экономические, правовые и политические аспекты. Бюджетный процесс также является составной частью бюджетной политики РФ, эффективность которой определяется степенью правовой регламентации бюджетного процесса в РФ.

Содержание бюджетного процесса определяется государственными бюджетным устройством страны, бюджетными полномочиями соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Ученые, исследовавшие вопросы организации бюджетных отношений, определяют бюджетный процесс по-разному. В юридической литературе под бюджетным процессом понимается институт бюджетного права (как раздела финансового права), регулирующего данный вид бюджетной деятельности.

По мнению профессора С.Г. Горбушина, бюджетный процесс представляет собой «совокупность следующих друг за другом этапов формирования и исполнения бюджета, начиная с момента его разработки до момента утверждения отчета об исполнении, подчиненных цели создания централизованного фонда денежных средств (государственного или муниципального бюджета) и эффективного его использования для обеспечения функций государства и местных органов власти»21.

Профессор Г.Б. Поляк рассматривает бюджетный процесс как «совокупность действий исполнительных и представительных органов власти по разработке и осуществлению финансово-бюджетной политики и управлению бюджетной системой»22.

По мнению А.А. Руденко, бюджетный процесс следует рассматривать в широком и узком смысле. Так, регламентированная нормами права деятельность представительных и исполнительных органов власти (федеральных, региональных), органов местного самоуправления по внесению на рассмотрение, рассмотрению и утверждению бюджетного плана на конкретный финансовый период — это бюджетный процесс в узком смысле. В свою очередь, бюджетный процесс в широком понимании — это закрепленная в законах и подзакон-

21Финансы : учебник / под ред. В.В. Ковалева. М. : ТК Велби, 2007. С. 167.

22Финансы : учебник для вузов / под ред. Г.Б. Поляка. М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2003. С. 81.

27

ных нормативных актах деятельность по составлению бюджетного плана, исполнению бюджетного плана, контролю за исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности, а также деятельность по формированию бюджетных фондов, расходованию средств из них согласно утвержденному бюджетному плану и контролю за соответствием утвержденному бюджетному плану всех поступающих в бюджетные фонды средств и расходов из бюджетных фондов23.

В ст. 6 Бюджетного кодекса бюджетный процесс определен как регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением и осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Объектом бюджетного процесса является бюджет как разновидность фи- нансово-планового акта, а поскольку правовой формой бюджета выступает закон (решение), то применительно к бюджетному процессу речь идет о разработке, принятии и исполнении правового акта о бюджете. В ст. 11 Бюджетного кодекса нашло отражение понятие «правовая форма бюджета», где закреплено, что федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона, бюджеты субъектов РФ в форме законов субъектов РФ, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Количественные параметры бюджетов (объемы доходов и расходов, размер дефицита или профицита, источников финансирования дефицита) устанавливаются законом (решением) о бюджете соответствующего уровня бюджетной системы РФ.

По мнению руководителя Федерального казначейства Р.Е. Артюхина, «значение закона (решения) о бюджете исключительно политическое, связанное с необходимостью обеспечения подотчетности исполнительных органов перед законодательными (представительными). Сам закон (решение) о бюджете обеспечивает исполнение такого принципа бюджетного устройства, как открытость (прозрачность), давая возможность законодательному (представительному) органу обсудить исполнение бюджета отчетного финансового года»24.

М.И. Пискотин при анализе содержания закона о бюджете отмечал, что он содержит три группы статей. Первые — те статьи, которыми утверждаются основные показатели бюджета, при этом указанные статьи М.И. Пискотин не относит к имеющим нормативный характер. Вторые — статьи, устанавливающие общие правила или нормы, рассчитанные на многократное применение, однако действующие лишь в пределах ограниченного срока: одного бюджетно-

23См.: Руденко А.А. Финансово-правовой статус главных и иных распорядителей средств федерального бюджета как участников бюджетного процесса : автореф. дис…канд. юрид. наук. Саратов : Изд-во СГАЭП,

2008. С. 12.

24Артюхин Р.Е. Правовое регулирование отчетной стадии бюджетного процесса : автореф. дис…канд. юрид. наук. М. : Изд-во МГЮА, 2008. С. 10.

28

го года. Третью группу составляют те статьи, которые содержат полноценные правовые нормы, действие которых не ограничено каким-либо сроком25.

Стадии бюджетного процесса осуществляются в строгой последовательности в течение бюджетного периода и тесно взаимосвязаны между собой. Таким образом, можно выделить четыре стадии бюджетного процесса (см. рис. 1).

Каждая из существующих стадий бюджетного процесса отличается следующими признаками:

1)во-первых, задачей, лежащей в основе каждой из стадий бюджетного процесса. Так, например, задачей стадии составления проекта бюджета является своевременное составление проекта бюджета на основе прогноза социальноэкономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств;

2)во-вторых, для каждой стадии бюджетного процесса характерен определенный состав субъектов, причем разграничиваются их полномочия в зависимости от стадии бюджетного процесса;

3)в-третьих, каждая из стадий бюджетного процесса ограничивается определенными сроками;

4)в-четвертых, каждая из стадий бюджетного процесса завершается определенным действием или принятием соответствующего правового акта. Так, например, стадия составления и рассмотрения проекта бюджета завершается принятием закона о бюджете на федеральном уровне и на уровне субъекта РФ, на муниципальном уровне — муниципальным правовым актом муниципального образования.

Рис. 1. Стадии бюджетного процесса в Российской Федерации

Бюджетный процесс подвержен влиянию ряда случайных событий в условиях макроэкономической неопределенности и кризисных тенденций, меняющих достижение запланированного результата. Факт несовпадения плановых (утвержденных) и фактических показателей бюджета дает основание утверждать о наличии бюджетного риска, необходимости его оценки и учета в бюджетном процессе. Подобное утверждение аргументируется следующим:

25 См.: Артюхин Р.Е. Значение и сущность закона (решения) об исполнении бюджета // Вестник Российской правовой академии, 2007. № 3. С. 52.

29

−бюджетное планирование, являясь установленным набором действий, направленных на достижение определенного результата, построено на точном соблюдении заданной последовательности и своевременности этих действий, приводящих к благоприятному результату. Вследствие того, что результат и предположение о результате могут различаться, процессу планирования бюджета присущи элементы риска;

−несмотря на строгую нормативно-правовую регламентированность, призванную обеспечить гарантированное финансирование бюджетных обязательств, на практике достаточно часто возникает вероятность неисполнения (или ненадлежащего исполнения) этих обязательств. Появляется риск изменения правового поля из-за трудно предсказуемых несоответствий между различными правовыми актами уполномоченных органов власти;

−история развития бюджетной деятельности государства показывает, что в национальных экономиках, независимо от уровня их социальноэкономического развития, в любые периоды времени фактическое исполнение бюджетов не полностью соответствует плановым показателям. При этом расхождения могут иметь место как в целом по основным характеристикам бюджета (общему объему доходов, расходов или дефициту/профициту), так и в разрезе отдельных показателей доходов и расходов;

−исполнение бюджета происходит в условиях разнообразной вариативности движения финансовых ресурсов. Так, например, поступление в бюджет утвержденного объема налоговых доходов зачастую является трудновыполнимой задачей, так как в течение года налоговая база формируется под воздействием широкого круга параметров, каждый из которых подвержен влиянию различных факторов (как благоприятных, так и неблагоприятных).

Регламентированный характер бюджетных отношений создает иллюзию постоянства бюджета как плана и неизбежности его исполнения в том виде, какой установлен законом (решением) о бюджете. Поэтому зачастую считается, что риск в бюджетном процессе возникает в том случае, когда предвидение, появление, изменение и нейтрализация определенной ситуации, как правило, неблагоприятной, не находится во власти субъекта (например, стихийное бедствие).

Влияние неопределенности и риска на бюджетный процесс с каждым годом неуклонно растет, что связано, прежде всего, с вовлеченностью Российской Федерации в глобальные процессы, высокой зависимостью федерального бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры, снижением спроса на энергоресурсы, социально-демографическими тенденциями и другими факторами.

Под бюджетным риском понимают вероятность неосуществления мероприятий бюджетного планирования и бюджетной политики, связанные с нарушениями распределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и их пропорциями26.

26 См.: Цветова Г.В. Риски бюджетного процесса: содержание, классификация, управление // Власть и управление на Востоке России, 2016. № 1. С. 46.

30