Бюджетный процесс и межбюджетные отношения. Учебное пособие

Бюджет можно рассматривать не только с экономической и материальной точек зрения, но и в правовом аспекте. В юридической науке бюджет традиционно определяется как финансовая программа или план деятельности, который подкрепляется силой государства и выступает уже в качестве обязательного для исполнения императива. С точки зрения правового содержания, бюджет представляет собой правовой акт, устанавливающий план поступлений по доходам и ограничения по расходам, а также предельный объем государственного (муниципального) долга на конец планируемого периода.

В правовом смысле бюджет (в соответствии со ст. 84, 104, 105, 106, 114 Конституции; ст. 11 Бюджетного кодекса) — это прежде всего Закон, разработанный Правительством в соответствии с законодательством Российской Федерации, рассмотренный и утвержденный Государственной Думой, одобренный Советом Федерации и подписанный Президентом РФ. В ст. 11 Бюджетного кодекса нашло отражение понятие «правовая форма бюджета», где закреплено, что федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона, бюджеты субъектов Российской Федерации в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Бюджет как правовая категория обладает следующими признаками:

1)во-первых, это акт высшей юридической силы (утверждается представительными органами государственной власти или решением местного самоуправления и принимается в форме закона или решения местного самоуправления);

2)во-вторых, бюджет — это централизованный фонд денежных средств (концентрирует финансовые ресурсы, необходимые для осуществления задач и функций государства, доходы по источникам, расходы направляются по функциям государства и муниципальных образований);

3)в-третьих, это финансовый план, который предусматривает доходы и расходы государства на определенный период времени, а именно с 1 января по 31 декабря на очередной финансовый год и плановый период;

4)в-четвертых, это не просто финансовый план, а основной финансовый план государства (наряду с ним действуют финансовые планы предприятий, организаций, учреждений, сметы и т.д.)9.

Бюджет в соответствии с Бюджетным кодексом определяется как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Из первоначальной формулировки понятия «бюджет» было исключено слово «фонд», хотя с данной позицией вряд ли можно согласиться, ведь бюджет — это основной централизованный фонд денежных средств, который предназначен для осуществления задач и функций государства и муниципального образования. Кроме того, это не только форма образования и расходования фонда денежных средств, но и форма распределения денежных средств.

9 См.: Цветова Г.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: методология, практика и перспективы развития : монография. Хабаровск : ДВИУ — филиал РАНХиГС, 2015. С. 11.

11

Поскольку бюджет представляет собой частную по отношению к финансам и государственным финансам категорию, функциональное предназначение бюджета, с одной стороны, не может быть оторвано от общих функций финансовых категорий, а с другой стороны, как конкретная форма проявления финансовых отношений, может иметь свои специфические функции, подчеркивающие практическую специализацию искомой категории. Буковецкий А.И. справедливо отмечал: «В финансовом хозяйстве не доходы, а расходы имеют решающее значение. Частное хозяйство не может истратить больше, чем у него будет доходов. Финансовое хозяйство в случаях необходимости может увеличить свои доходы путем изъятия необходимых средств у частных хозяйств». Поэтому в рамках общих функций государственных финансов сущность бюджета проявляется в следующих специфических функциях:

−обеспечения доходными источниками органов государственной (муниципальной) власти для выполнения расходных полномочий;

−финансирования функциональных обязанностей органов государственной (муниципальной) власти;

−контрольно-регулирующей.

Данные функции находятся на стыке теории и практики построения бюджетных отношений, науки о бюджете и бюджетной политики, наиболее полно отражая сущность бюджета, цель и экономические мотивы субъектов бюджетного процесса.

Из всего разнообразия подходов к решению вопроса о функциях бюджета отечественными экономистами можно выделить два основных. Сторонники первого подхода наделяют бюджет распределительной и контрольной функциями. Представители второго подхода считают, что бюджет выполняет три функции: образования фондов денежных средств (доходов), использования фондов денежных средств (доходов) и контрольную. Существуют и другие подходы к определению функций бюджета. Так, в теории выделяют функции планирования, организации, стимулирования и контроля, хотя очевидно, что это функции управления любым экономическим процессом.

Таким образом, исследовав различные подходы к определению категории «бюджет», перейдем к рассмотрению его важнейших характеристик — доходов и расходов.

1.2. Доходы и расходы бюджета

Бюджетное воздействие на экономику государства оказывается посредством особых экономических форм, отражающих отдельные этапы бюджетного перераспределения стоимости. Ими являются предопределенные внутренней структурой бюджета его доходы и расходы.

Оказывая воздействие на формирование стоимостных пропорций в целях удовлетворения общегосударственных потребностей, доходы и расходы бюджета различны по своим функциональным характеристикам. В этом находит отражение специфика их общественного назначения. С помощью доходов осуществляется процесс формирования бюджетных ресурсов, тогда как расходы

12

опосредствуют процесс их использования. Изъятие части стоимости в бюджет ведет к уменьшению материальных возможностей субъектов хозяйствования и населения для удовлетворения своих потребностей. Бюджетные расходы, напротив, на базе общегосударственных ресурсов увеличивают эти возможности, а в отдельных случаях полностью удовлетворяют некоторые из них.

Доходы бюджета отражают экономические отношения, возникающие у государства с предприятиями, организациями и гражданами в процессе формирования бюджетного фонда.

Они выступают средством перераспределения денежных ресурсов в масштабах общества в пользу тех или иных групп населения, отраслей и территорий, являются одним из важнейших элементов системы финансового регулирования воспроизводственного процесса.

Доходы бюджета с точки зрения материально-вещественного воплощения представляют собой денежные средства, аккумулируемые органами государственной власти и местного самоуправления из различных источников.

В соответствии с Бюджетным кодексом доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых доходов, а также за счет безвозмездных поступлений.

Следует отметить, что основу формирования доходов бюджетов бюджетной системы РФ составляют налоговые доходы. Особенно это характерно для федерального бюджета (см. табл. 1).

В соответствии с Бюджетным кодексом к налоговым доходам бюджетов относятся доходы от предусмотренных законодательством РФ о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним.

Неналоговые доходы бюджетов формируются за счет:

−доходов от использования имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности;

−доходов от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале), находящегося в государственной (муниципальной) собственности;

−доходов от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;

−средств, полученных в результате применения мер гражданскоправовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафов, конфискаций, компенсаций, а также средств, полученных в возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ или муниципальным образованиям, и иных сумм принудительного изъятия;

−средств самообложения граждан10.

Как видно по данным таблицы, налоговые доходы федерального бюджета в течение анализируемого периода имели тенденцию к повышению при одновременном снижении неналоговых доходов. Среди налоговых доходов наиболее крупные поступления составляют налоги на товары (работы, услуги), что говорит об ориентации доходной части федерального бюджета на косвенные налоги, прежде всего, налог на добавленную стоимость.

10 Бюджетный кодекс РФ. М. : Проспект, 2017. С. 35–36.

13

Значительная часть неналоговых доходов формируется преимущественно за счет доходов от внешнеэкономической деятельности (таможенных пошлин).

В соответствии с Бюджетным кодексом к безвозмездным поступлениям в бюджеты бюджетной системы РФ относятся:

−межбюджетные трансферты в форме дотаций, субвенций, субсидий;

−безвозмездные поступления от физических и юридических лиц. Денежные средства считаются поступившими в доходы соответствующе-

го бюджета бюджетной системы РФ с момента их зачисления на единый счет этого бюджета.

Расходы бюджета представляют собой процесс выделения и использования финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах всех уровней бюджетной системы, в соответствии с законами (решениями) о бюджетах.

Состав расходов бюджетов бюджетной системы РФ определен Бюджетным кодексом РФ, который устанавливает единые для всех бюджетов 14 разделов расходов. В течение анализируемого периода отмечается тенденция роста расходов федерального бюджета. Наиболее значимые объемы бюджетных ассигнований предусматриваются по таким разделам, как социальная политика, национальная экономика, национальная оборона, национальная безопасность и правоохранительная деятельность (см. табл. 2).

11 Составлено автором по данным, размещенным на Едином портале бюджетной системы РФ : сайт. URL : http://www.budget.gov.ru.

14

Расходы бюджетов бюджетной системы РФ формируются в соответствии с расходными обязательствами. Под расходными обязательствами понимаются «обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности РФ, субъекта РФ, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета»13.

Расходное обязательство рассматривается как совокупность обязательств по:

−правовому регулированию (рамочному или детальному);

−финансированию;

−предоставлению тех благ и (или) услуг, которые данным расходным обязательством предусмотрены.

При разграничении расходных обязательств возможны следующие комбинации вышеперечисленных трех позиций:

−все три функции выполняются одним уровнем власти (в данном случае речь идет о расходных обязательствах в пределах собственных полномочий, которые не могут устанавливаться властями других уровней и финансируются за счет собственных средств соответствующих бюджетов);

12 Составлено автором по данным, размещенным на Едином портале бюджетной системы РФ: сайт. URL : http://www.budget.gov.ru.

13 Бюджетный кодекс РФ. С. 7.

15

−рамочное правовое регулирование осуществляется одним уровнем власти, детальное правовое регулирование, финансирование и предоставление — другим уровнем власти;

−детальное правовое регулирование и финансирование — одним уровнем власти, предоставление — другим (в тех случаях, когда один уровень власти делегирует свои полномочия другому уровню власти, одновременно возникают «вмененные» расходные обязательства по предоставлению услуги бюджета более низкого уровня и расходные обязательства по их финансовому обеспечению за счет субвенций из вышестоящего бюджета).

По данным таблицы, что в течение анализируемого расходы федерального бюджета имели тенденцию увеличению, что связано с ростом объемов бюджетных ассигнований на общегосударственные вопросы, национальную оборону, социальную политику.

Вотличие от расходных обязательств, бюджетные обязательства, согласно Бюджетному кодексу РФ, — это расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом о бюджете на соответствующий финансовый год. Предельные объемы бюджетных ассигнований, предназначенные для исполнения бюджетных обязательств в отчетном финансовом году, представляют собой бюджетные ассигнования.

Каждое бюджетное ассигнование, с одной стороны, выражает расходные обязательства, полномочия, нормативно-правовую базу деятельности органов власти. С другой стороны, для каждого бюджетного ассигнования должно быть сформулировано обоснование, в том числе в виде бюджетных целевых программ (БЦП) и государственных (муниципальных) заданий.

Все расходные обязательства соответствующего уровня управления подлежат отражению в реестрах расходных обязательств, под которыми понимаются своды (перечни) нормативных правовых актов и заключенных органами власти договоров и соглашений, предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов.

Реестр расходных обязательств четко отражает сферу ответственности органа публичной власти и служит основой для финансовой оценки разграничения полномочий между уровнями публичной власти в РФ.

Бюджетные доходы и расходы тесно взаимосвязаны между собой. Объем расходов ограничен размерами поступающих бюджетных доходов, в свою очередь зависящих от количественных показателей развития экономики. С другой стороны, через бюджетные расходы оказывается обратное воздействие на экономические возможности производства, содействующее росту его эффективности и ускорению научно-технического прогресса, что, конечно, влияет на объем доходов основного централизованного фонда денежных средств.

16

1.3. Бюджетная система Российской Федерации

Организационной формой функционирования бюджета любого государства является бюджетная система. Бюджетная система представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность всех бюджетов государства.

Бюджетная система РФ, в соответствии с Бюджетным кодексом, представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве РФ регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, региональных бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В соответствии с действующей редакцией Бюджетного кодекса, бюджетная система РФ включает:

1)федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ (к ним относятся бюджет Пенсионного фонда России, бюджет Фонда социального страхования РФ, бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования);

2)бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов (в частности бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования);

3)местные бюджеты, в том числе:

−бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты городских округов с внутригородским делением, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя;

−бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских районов14.

Наряду с термином «бюджетная система» в теории бюджетных отношений широко используется близкий по смыслу термин «бюджетное устройство». Следует отметить, что последнее понятие несколько шире, поскольку охватывает не только совокупность бюджетов, логику их взаимосвязей и принципы их организации, но также разграничение бюджетных полномочий. Например, в

учебнике «Бюджетная система Российской Федерации» под редакцией М.В. Романовского и О.В. Врублевской указано, что «бюджетное устройство включает бюджетное право (в том числе бюджетное законодательство), бюджетную систему и принципы ее функционирования, бюджетные полномочия органов публичной власти»15.

На организацию бюджетного устройства и, соответственно, бюджетной системы государства оказывают влияние следующие факторы:

1. Тип государственного устройства. Принято различать унитарные и федеративные бюджетные системы.

14См.: Бюджетный кодекс РФ. С. 16.

15Общественные финансы: теория и практика : монография / авторский коллектив. Хабаровск : РИЦ ХГУЭП,

2016. С. 11.

17

Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Бюджетная система унитарного государства состоит из двух звеньев — государственного и местных бюджетов.

Федеративные бюджетные системы строятся на прямо противоположных основах. Им присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов. Бюджетная система федеративных государств имеет три звена и состоит из федерального бюджета, бюджетов (членов) субъектов федерации и местных бюджетов. Например, бюджетная система США включает федеральный бюджет, бюджеты 50 штатов, местные бюджеты. Бюджетная система Германии состоит из федерального бюджета, бюджетов федеральных земель и городов, наделённых статусом федеральных земель, местных бюджетов (бюджетов общин). Бюджетная система унитарного государства традиционно включает государственный бюджет и местные бюджеты. При этом в зависимости от особенностей организации местного самоуправления бюджетная система может включать местные бюджеты муниципальных образований различных типов, в том числе находящиеся в иерархической подчинённости.

2.Модель бюджетного федерализма (в государствах с федеративным типом устройства) и модель местного самоуправления. Данные факторы определяют уровень самостоятельности органов государственной власти регионального уровня и органов местного самоуправления в вопросах разработки и реализации бюджетной и налоговой политики; степень централизации доходов в федеральном бюджете (государственном бюджете); механизм межбюджетных отношений.

3.Политические факторы, определяющие особенности статуса отдельных административно-территориальных единиц и, как следствие, их бюджетных полномочий. Как правило, наделение отдельных территорий государства особым статусом обусловливается необходимостью учёта их специфических наци- онально-этнических, геополитических, экономических и иных характеристик. Кроме того, особым статусом могут наделяться муниципальные образования.

ВРФ к ним относятся наукограды, ЗАТО (закрытые административнотерриториальные образования). В большинстве случаев территории с особым статусом обладают либо расширенными бюджетно-налоговыми полномочиями, либо приоритетными правами на получение государственной финансовой поддержки, что проявляется в специфике межбюджетных отношений.

4.Исторически сложившаяся система взаимодействия органов власти различных уровней.

5.Характер приоритетных проблем социально-экономического развития.

Всостав бюджетных систем многих стран наряду с бюджетами публичноправовых образований могут входить бюджеты государственных и (или) муниципальных внебюджетных фондов, специальные бюджетные фонды, а также резервные фонды. Формирование государственных (муниципальных) внебюджетных фондов или целевых бюджетных фондов связано с необходимостью

18

концентрации части средств, поступающих в распоряжение государства (органов местного самоуправления) на стратегически значимых направлениях. Создание значительного числа целевых бюджетных фондов, как правило, имеет место в условиях нестабильной экономической ситуации и высоких рисков потери бюджетной устойчивости. Резервные фонды формируются государствами (административно-территориальными образованиями), динамика доходов бюджетов которых подвержена резким непредсказуемым колебаниям в условиях изменения конъюнктуры национального или мирового рынка.

Бюджетная система РФ, в соответствии с Бюджетным Кодексом, представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, региональных бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Уровнями бюджетной системы РФ в соответствии со ст. 10 Бюджетного кодекса являются:

1)федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ (к ним относятся бюджет Пенсионного фонда, бюджет Фонда социального страхования, бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования);

2)бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов (в частности бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования);

3)местные бюджеты, в том числе:

−бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты городских округов с внутригородским делением, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя;

−бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских районов.

Территориальный уровень бюджетной системы РФ представлен бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами. В настоящее время на этом уровне формируется 85 бюджетов субъектов РФ и 23 422 местных бюджета, включая 1 835 бюджетов муниципальных районов, 526 бюджетов городских округов, 267 бюджетов внутригородских муниципальных образований, 19 085 бюджетов сельских поселений, 1 709 бюджетов городских поселений16.

Существование бюджетной системы обусловлено необходимостью обеспечения полномочий, выполняемых органами государственной и муниципальной власти, важностью обеспечения достаточной гибкости, маневренности и результативности использования бюджетных средств. Наличие в ней регионального и местного уровней отражает объективно существующую потребность регулирования социально-экономических процессов в масштабах отдельных территориальных образований.

16 Единый портал бюджетной системы Российской Федерации : сайт. URL : http://www.budget.gov.ru/epbs/faces/

19

В соответствии с Бюджетным кодексом бюджетная система РФ организована и функционирует на основе 13 принципов. Рассмотрим содержание принципов бюджетной системы РФ в соответствии с Бюджетным кодексом.

Принцип единства бюджетной системы РФ означает единую норматив-

но-правовую базу, регламентирующую формирование и исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ, преду-

сматривающий закрепление доходных источников и полномочий по осуществлению расходных обязательств за бюджетами различных уровней.

Принцип самостоятельности бюджетов, устанавливающий:

−право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

−право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

−право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы РФ;

−право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней);

−недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы РФ, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

−недопустимость введения в действие в течение финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления решений и изменений бюджетного законодательства и (или) законодательства о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

−право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов.

20