Бюджетный процесс и межбюджетные отношения. Учебное пособие

2.3. Реформа бюджетного процесса: предпосылки и основные направления реализации

Целью реформирования бюджетного процесса в РФ является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Началом реформы бюджетного процесса в РФ, тесно связанной с программой административной реформы, послужило принятие Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

Концепция предусматривала внедрение многолетнего бюджетного планирования, переход от сметного планирования к бюджетному планированию, ориентированному на результаты, расширение полномочий администраторов бюджетных средств. Принятие концептуально новой модели управления бюджетом потребовало реформирования бюджетного процесса по нескольким направлениям:

1)реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета: модернизация бюджетной классификации и введение плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам;

2)выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств: повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств;

3)совершенствование среднесрочного финансового планирования: введение в бюджетный процесс бюджетных проектировок на трехлетний период;

4)совершенствование и расширение сферы применения программноцелевых методов бюджетного планирования: включение в бюджетный процесс новых системы элементов и инструментов, позволяющих осуществлять надежное среднесрочное бюджетное планирование;

5)упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета: совершенствование бюджетного процесса с учетом новых инструментов и процедур бюджетирования, ориентированного на результаты.

Определенные Концепцией направления реформирования бюджетного процесса потребовали внесения существенных изменений в законодательство, регулирующее бюджетный процесс. 26 апреля 2007 г. Федеральным законом

№63-ФЗ в Бюджетный кодекс были внесены изменения, которые затронули все основные институты и стадии бюджетного процесса.

Реализация мероприятий в рамках первого направления была связана с новой системой бюджетного учета и отчетности, позволяющей контролировать не только правильность расходования бюджетных средств, но и результативность их использования по каждому бюджетному году и в целом при завершении программы, а также объективно оценивать активы и обязательства органов государственной власти страны. Разработаны и внедрены в практику составле-

71

ния бюджетной отчетности Единый план счетов бюджетного учета и Инструкция по бюджетному учету. Обеспечено единство системы учета и отчетности для всех участников исполнения бюджетного процесса на основе единой бюджетной классификации РФ. Единый план счетов бюджетного учета содержит полный спектр активов и обязательств, чистой стоимости сектора государственного управления; интегрирован с бюджетной классификацией РФ; предусматривает использование метода начислений при учете государственных операций.

Второе и третье направления бюджетного реформирования были направлены на повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

Как показывает бюджетная практика, объем и структура значительной части расходных обязательств предопределены ранее принятыми законодательными и другими нормативными правовыми актами, заключенными договорами и соглашениями, действующими бюджетными программами. Ассигнования на исполнение этих обязательств, как правило, подлежат обязательному включению в ежегодный бюджет с использованием достаточно простых правил определения или корректировки их объема (индексация, прямой счет, уже заложенные плановые параметры). Для их существенного изменения в ту или иную сторону или отмены требуется внесение соответствующих изменений в ранее принятые нормативные правовые акты.

В то же время существуют и иные по своему типу расходные обязательства (новые программы, решения об увеличении заработной платы в бюджетной сфере, пособий), включение которых в бюджет в том или ином объеме зависит от решений, принимаемых непосредственно в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год. Указанные обязательства и ассигнования на их исполнение требуют в рамках бюджетного процесса более детального обоснования, в том числе с учетом имеющихся бюджетных ограничений в рамках среднесрочного финансового плана.

Таким образом, при формировании бюджета расходные обязательства разделены на действующие и принимаемые бюджетные обязательства.

Под бюджетом действующих обязательств понимается объем ассигно-

ваний, необходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств РФ (субъекта РФ, муниципального образования), обусловленных действующими нормативными правовыми актами38.

К бюджету принимаемых обязательств относится объем ассигнований,

необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств РФ (субъекта РФ, муниципального образования), обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемыми) к введению в плановом периоде39.

38См.: Крыжановская Г.В. Казначейское исполнение бюджетов как фактор повышения эффективности бюджетного процесса : монография. Хабаровск : Изд-во ДВАГС, 2008. С. 52.

39См.: Там же.

72

В отличие от действующих, принимаемые обязательства требуют детального обоснования в ходе составления и рассмотрения бюджета и не могут быть приняты при неопределенности источников их финансирования на весь период их действия.

Решения по увеличению действующих или установлению новых расходных обязательств должны приниматься только в пределах имеющихся для их реализации финансовых ресурсов в рамках установленных бюджетным законодательством ограничений.

Планирование бюджетных ассигнований с учетом разделения бюджетных обязательств на две группы позволяет:

−существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, сосредоточив процесс подготовки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обязательствах, отражающих цели и приоритеты государственной политики;

−поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, поскольку выделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения бюджетных ассигнований на выполнение действующих обязательств либо заблаговременного их сокращения (отмены);

−ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении между администраторами бюджетных средств, бюджетных ресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ.

Таким образом, разделение расходных обязательств на действующие и принимаемые призвано зафиксировать обязательность и приоритетность финансирования действующих обязательств и наложить ограничения на принятие новых. При таком подходе принятие решения об утверждении новой программы, нового мероприятия или объекта капитального строительства должно осуществляться по установленной методике и при наличии планируемых бюджетных ассигнований в будущем периоде. Вместе с тем следует отметить, что вопросы принятия новых обязательств, как правило, лежат за пределами бюджетного процесса и носят исключительно политический характер.

Четвертое направление бюджетного реформирования предполагало формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования

ифинансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования обеспечит прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации) программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно

73

значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств. При этом переход к программно-целевому бюджетному планированию должен осуществляться с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Пятое направление бюджетного реформирования предполагало совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

Совершенствование среднесрочного бюджетного планирования неразрывно связано с внедрением механизмов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

Бюджетирование, ориентированное на результат, можно определить как совокупность законодательно установленных инструментов, используемых в процессе планирования и обоснования бюджетных ассигнований, обеспечивающих распределение бюджетных ресурсов в соответствии с социально значимыми ожидаемыми и фактическими результатами.

Важным моментом модели БОР является то, что увязка результатов и затрат на их достижение должна существовать на всех стадиях бюджетного процесса. Принципы БОР реализуются посредством внедрения в бюджетный процесс соответствующих процедур и правил:

1)деятельность органов власти, иных организаций общественного сектора ориентируется на достижение конкретных результатов;

2)устанавливается и измеряется взаимосвязь между затраченными бюджетными ресурсами и полученными результатами, оцениваются альтернативные способы достижения заданных результатов;

3)проводится анализ причин, позволивших (или не позволивших) достичь тех или иных результатов;

4)на основе данного анализа делается вывод об эффективности бюджетных расходов;

5)принимается решение о сохранении или изменении объемов финансирования, мерах по повышению эффективности бюджетных расходов с целью достижения заданных результатов.

Бюджет, ориентированный на результат, представляет собой специальный подход к реализации бюджетной политики и осуществлению бюджетного процесса, при котором формирование бюджета ставится в прямую зависимость от объема и вида общественных благ, которые должен предоставить общественный сектор. Планирование расходов и осуществление финансового обеспечения процесса производства и предоставления общественных благ может реализовываться посредством традиционного нормативного или программного бюджетирования, но в любом случае при формировании бюджета исходят из необходимости обеспечить обществу определенный объем благ (результат).

Внедрение БОР в практику бюджетного процесса позволяет решить следующие задачи:

74

1)повысить качество предоставляемых государством бюджетных услуг;

2)укрепить связи между приоритетами политики и структурой бюджетных расходов;

3)обеспечить эффективность бюджетных расходов;

4)повысить результативность работы органов исполнительной власти как распорядителей бюджетных средств.

Бюджет, ориентированный на результат, представляет собой специальный подход к реализации бюджетной политики и осуществлению бюджетного процесса, при котором формирование бюджета ставится в прямую зависимость от объема и вида общественных благ, которые должен предоставить общественный сектор. Планирование расходов и осуществление финансового обеспечения процесса производства и предоставления общественных благ может реализовываться посредством сметного нормативного или программноцелевого бюджетирования, но в любом случае при формировании бюджета исходят из необходимости обеспечить обществу определенный объем благ (результат).

Таким образом, программно-целевое бюджетирование (ПЦБ) является одним из способов осуществления бюджетирования, ориентированного на результат.

Таким образом, использование БОР в практике бюджетного процесса позволяет достичь следующих результатов:

−способствует выявлению приоритетов государственной политики в краткосрочном и среднесрочном периоде и приведению в соответствии с ними деятельности отраслевых министерств;

−позволяет повысить качество мониторинга результативности бюджетных расходов за счет включения информации о достигнутых результатах в бюджетную отчетность;

−способствует усилению роли и расширению горизонта бюджетного планирования;

−поставить финансирование бюджетополучателей в зависимость от результата их деятельности при условии, что такой результат может быть выявлен и измерен;

−повышает степень свободы руководителей ведомств в постатейном распределении выделенных ассигнований, что положительно сказывается на процессе финансирования, если существуют адекватные альтернативные варианты по составу затрат на выполнение функций.

Следует отметить, что внедрение БОР сопровождается определенными трудностями. Во-первых, проблемой качества показателей результатов деятельности, т. к. возможности разработки и внедрения корректных показателей промежуточных и конечных результатов различаются в зависимости от отрасли. Кроме того, существует проблема временного лага, когда действия, предпринимаемые сейчас, дают эффект лишь через некоторое (зачастую весьма продолжительное) время. Для нормального функционирования системы БОР должен быть создан и отлажен механизм сбора и проверки данных, позволяю-

75

щих объективно оценивать достижение запланированных показателей. Разработка такого механизма может занять долгое время, а его поддержание — быть очень дорогостоящим.

Во-вторых, БОР может искажать мотивацию участников бюджетного процесса, порождать стремление манипулировать показателями результативности и отчетными данными, особенно там, где информация о результатах играет существенную роль в процессе распределения бюджетных средств.

В-третьих, существенной является проблема недостаточной квалификации кадров как на уровне финансовых органов, так и на уровне отраслевых ведомств и бюджетных учреждений. Это связано с тем, что информация о результативности деятельности органов власти и управления отличается от финансовой информации.

Таким образом, несмотря на большие возможности для повышения эффективности бюджетных расходов в результате применения БОР, процесс его внедрения нельзя назвать простым, быстрым и дешевым.

Актуальность вопросов, связанных с применением БОР, для России обусловлена тем, что его развитие является одним из ключевых элементов бюджетной реформы в нашей стране.

Реформы бюджетной системы и бюджетного процесса являются составной частью комплексных административных реформ, затрагивающих вопросы перераспределения полномочий между уровнями государственного управления, приватизации и передачи части функций по предоставлению услуг частному сектору.

Международный опыт свидетельствует, что условием успеха бюджетных реформ является системный подход к реформированию всех стадий бюджетного процесса. Комплексное преобразование бюджетного процесса подразумевает применение новых правил и процедур исполнения бюджета, отчетности, мониторинга, оценки и аудита, а также учет накопленного опыта для планирования следующих бюджетов.

Контрольные вопросы и задания

Темы рефератов для самостоятельной работы студентов

1.Реформа бюджетного сектора.

2.Реформирование бюджетной классификации РФ и бюджетного учета.

3.Участники бюджетного процесса, их полномочия.

4.Основы составления проектов бюджетов.

5.Рассмотрение и утверждение федерального бюджета.

6.Исполнение федерального бюджета.

7.Организация бюджетного процесса на территориальном уровне.

8.Контроль за исполнением бюджетов.

9.Совершенствование бюджетного контроля в РФ

10.Реформирование бюджетного процесса в РФ.

11.Правовые акты, регулирующие бюджетные отношения в РФ.

76

12.Бюджетирование, ориентированное на результат: содержание понятия, цели, основные показатели.

13.Оценка современного состояния и перспектив развития межбюджетных отношений в РФ.

14.Сравнительный анализ межбюджетных отношений в РФ и зарубежных федеративных государствах.

15.Содержание, структура и динамика государственного внутреннего долга РФ, оценка механизма управления им.

16.Содержание, структура и динамика государственного внешнего долга РФ, оценка механизма управления им.

17.Оценка долгового бремени субъектов РФ и муниципальных образований (на примере конкретных публично-правовых образований).

18.Сравнительный анализ организации бюджетного процесса в РФ и зарубежных странах с федеративным государственным устройством.

19.Сравнительный анализ организации бюджетного процесса в РФ и зарубежных странах с унитарным государственным устройством.

20.Организация бюджетного процесса на региональном уровне (на примере конкретного субъекта РФ).

21.Казначейское исполнение федерального бюджета: содержание, принципы организации, современное состояние.

22.Федеральное казначейство как участник бюджетного процесса.

23.Организация бюджетного процесса на уровне субъекта РФ (на примере конкретного субъекта РФ)

24.Пенсионная реформа в РФ, ее влияние на структуру бюджета Пенсионного фонда РФ.

25.Казначейская система исполнения бюджетов.

Контрольные вопросы

1.Что представляет собой бюджетный процесс?

2.Какими законодательными актами регламентируется бюджетный процесс?

3.Назовите этапы бюджетного процесса.

4.Охарактеризуйте принципы организации бюджетного процесса в РФ.

5.Назовите основных участников бюджетного процесса и их бюджетные полномочия.

6.6.Охарактеризуйте этапы составления проектов бюджетов.

7.В чем заключается рассмотрение проекта бюджета?

8.Каков порядок утверждения бюджета?

9.Что представляет собой исполнение бюджета?

10.Что представляет собой отчет об исполнении бюджета? Какова процедура его утверждения?

11.Назовите этапы исполнения бюджета по доходам и расходам.

12.Назовите формы межбюджетных трансфертов.

13.Назовите отличия дотации от субвенции.

77

14.Назовите отличия субвенции от субсидии.

15.Какие учреждения называют казенными?

16.Какие учреждения осуществляют финансово-хозяйственную деятельность на основании бюджетных смет?

17.Назовите бюджетные полномочия администратора доходов.

18.Назовите бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств.

Задания для подготовки к практическим занятиям

Задание 1. Составьте и проанализируйте хронологическую схему процесса рассмотрения и утверждения федерального бюджета.

Задание 2. Составьте и проанализируйте хронологическую схему бюджетного процесса в субъекте РФ (на примере конкретного субъекта РФ).

Задание 3. Каким итоговым актом, документом или юридическим фактом завершается:

−стадия составления проекта бюджета;

−стадия утверждения бюджета;

−стадия исполнения бюджета;

−стадия составления и утверждения бюджетной отчетности.

Задание 4. На основе изучения нормативно-правовых актов, научной и учебной литературы проанализируйте основные направления реформирования бюджетного процесса в РФ. Результаты представьте в таблице.

Направления реформирования бюджетного процесса в РФ

Задание 5. Проанализируйте отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год. Сравните его с бюджетом, утвержденным в начале года. Выявите статьи доходов и расходов, по которым имеются значительные отклонения (более 10%). Проанализируйте возможные причины отклонений.

78

3.МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ

3.1.Содержание межбюджетных отношений

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, тесно взаимосвязаны. Эта взаимосвязь проявляется в отношениях между органами государственной власти разных уровней и органами местного самоуправления по поводу разграничения на постоянной основе видов расходов, а также налогов и других платежей, поступающих в бюджетную систему страны, нормативного распределения федеральных (регулирующих) налогов и перераспределения средств из бюджета одного уровня в другой.

Необходимость межбюджетного взаимодействия обусловлена двумя обстоятельствами.

Во-первых, несбалансированностью бюджетов «по вертикали» в связи с тем, что объем функций, возлагаемых на субфедеральные органы власти, как правило, превышает их возможности по финансированию необходимых расходов за счет закрепленных за соответствующими бюджетами доходных источников40. Таким образом, межбюджетное взаимодействие, вызванное «вертикальной» несбалансированностью бюджетов, направлено на достижение соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам и потенциалом его доходных ресурсов. Поэтому целью этого взаимодействия является обеспечение достаточной финансовой базы для реализации бюджетных полномочий всех уровней власти41.

Решение проблемы «вертикальной» несбалансированности бюджетов возможно через разумное распределение и законодательное закрепление бюджетных полномочий за соответствующим уровнем власти, а также посредством выравнивания его финансовых возможностей путем долевого участия разных уровней власти в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала государства.

Во-вторых, несбалансированностью бюджетов «по горизонтали», свя-

занной с неравномерностью экономического развития территорий, дифференциацией их доходных, прежде всего, налоговых потенциалов42. Эти различия обусловлены объективными причинами, не имеющими прямой связи с непосредственной деятельностью органов власти и управления конкретной территории. К таким причинам относятся: природно-климатические особенности; наличие или отсутствие природных ресурсов; численность, плотность и состав населения; уровень и характер специализации хозяйственного развития региона. Таким образом, суть межбюджетного взаимодействия, обусловленного «горизонтальной» несбалансированностью бюджетов, заключается в сглаживании бюджетных различий между территориями для получения населением стандартного набора социально значимых услуг.

40См.: Соколова А.А. Формы и механизмы вертикального выравнивания в сфере межбюджетных отношений // Финансы и кредит, 2009. № 6. С. 15.

41См.: Крыжановская Г.В. Российский и зарубежный опты межбюджетного взаимодействия // Федерализм,

2010. № 1. С. 150.

42См.: Соколова А.А. Формы и механизмы вертикального выравнивания в сфере межбюджетных отношений // Финансы и кредит, 2009. № 6. С. 15.

79

Масштабы и формы межбюджетного взаимодействия, выражающегося в прямом перераспределении средств из бюджета одного уровня бюджетной системы бюджету другого уровня, зависят от применяемых в государстве вариантов разграничения расходных полномочий и полномочий по формированию доходов бюджетов. В результате несоответствия возложенных на территориальный уровень бюджетной системы расходных полномочий и закрепленных за ним доходных источников возникает необходимость в бюджетном выравнивании. Бюджетное выравнивание предполагает использование возможностей двух инструментов: перераспределения средств между уровнями бюджетной системы (межбюджетных трансфертов) и налогового регулирования бюджетной обеспеченности.

Таким образом, корректировка пропорций распределения финансовых ресурсов между бюджетами осуществляется с помощью межбюджетных отношений.

В экономической литературе межбюджетные отношения, как правило, определяются, как отношения между органами власти различных уровней по поводу:

− разграничения расходных полномочий и доходных источников на постоянной основе между уровнями бюджетной системы;

−распределения между бюджетами разных уровней доходов по законодательно установленным нормативам отчислений;

−перераспределения средств из бюджетов одного уровня в другой, а также между бюджетами того же уровня в разных формах.

В соответствии с Бюджетным кодексом межбюджетные отношения представляют собой взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации

иосуществления бюджетного процесса.

Характер межбюджетных отношений основывается на бюджетном федерализме, представляющем собой систему принципов построения межбюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности каждого региона сочетать интересы государства в целом с интересами каждой его территории.

Базовыми принципами межбюджетных отношений являются:

1)единство общегосударственных и региональных, а также местных ин-

тересов;

2)сочетание централизма и децентрализма в разграничении бюджетноналоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;

3)высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность, исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;

4)активное участие регионов в формировании и реализации бюджетной и налоговой политики государства;

80