Бюджетный процесс и межбюджетные отношения. Учебное пособие

Степень бюджетного риска представляет собой вероятность неполного и несвоевременного, по сравнению с утвержденным бюджетом, поступления доходов, а также образование кредиторской задолженности вследствие недофинансирования государственных (муниципальных) программ в течение периода, на который был утвержден бюджет.

В зависимости от стадии бюджетного процесса можно выделить следующие разновидности рисков (см. табл. 3).

Таблица 3

Разновидности рисков бюджетного процесса

Снижению вероятности проявления рисков бюджетного процесса и неблагоприятных последствий от их воздействия способствует управление рисками. Управление рисками является одной из составляющих полного и своевременного исполнения органами государственной власти и местного самоуправления возложенных на них задач и функций.

Начальная стадия бюджетного процесса — составление проекта бюдже-

та — включает следующие процедуры:

1)подготовительная процедура по составлению проекта бюджета или процедура бюджетного планирования и прогнозирования (обращение Президента РФ к Федеральному Собранию с Бюджетным посланием, разработка прогноза социально-экономического развития, основных направлений бюджетной и налоговой политики);

2)непосредственное составление проекта бюджета Министерством финансов РФ, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальными образованиями.

Процесс составления проекта бюджета (бюджетное планирование) можно рассматривать как один из этапов цикла принятия и исполнения решений орга-

31

нами власти соответствующей территории. Таким образом, бюджетная политика и этапы бюджетного процесса взаимосвязаны между собой.

Бюджетный процесс сопровождается составлением различных видов финансовых планов и прогнозов, которые различаются между собой назначением, временными характеристиками, форматом предоставления данных. Их формирование осуществляется в процессе составления проекта бюджета (например, обоснования бюджетных ассигнований субъектов бюджетного планирования и др.), а также в ходе исполнения бюджета (бюджетные росписи главных распорядителей бюджетных средств, сводные бюджетные росписи).

Современное бюджетное планирование испытывает существенную трансформацию. Изменяются методы, применяемые при осуществлении бюджетного планирования, что во многом обусловлено удлинением временного «горизонта» планирования. Бюджетное планирование интегрируется в систему государственного стратегического планирования, формируемую в соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ.

Основными инструментами бюджетного планирования выступают бюджетная стратегия и бюджетный прогноз. В соответствии со ст. 20 Федерального закона «О государственном стратегическом планировании» долгосрочная бюджетная стратегия — это документ, определяющий систему научно обоснованных представлений об обеспеченности бюджетной системы финансовыми ресурсами, интегрированная модель действий, предназначенных для достижения целей социально-экономического развития. В свою очередь бюджетный прогноз, в соответствии с Бюджетным кодексом, представляет собой документ, содержащий прогноз основных характеристик бюджетов бюджетной системы РФ, показатели финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ, основные подходы к формированию бюджетной политики на долгосрочный период.

Исходными макроэкономическими показателями для планирования основных параметров бюджета являются валовой внутренний продукт (валовой региональный продукт) и темп его роста, уровень инфляции.

Проект бюджета составляется на основе прогноза социальноэкономического развития соответствующей территории в целях финансового обеспечения расходных обязательств.

Прогнозом социально-экономического развития называют документ, содержащий варианты изменения основных показателей социальноэкономического развития территории в течение определенного периода времени, рассчитанные с учетом различных сценариев изменения внутренних и внешних условий. Прогнозы составляются с учетом различных сценариев развития. В зависимости от предполагаемых темпов роста экономики территории выделяют три базовых сценария:

1)пессимистический, основанный на наиболее консервативных оценках развития экономики территории;

2)оптимистический, составляемый с учетом одновременного действия ряда благоприятных факторов;

32

3) наиболее вероятностный (средний), показатели которого отражают наиболее вероятные значения основных факторов развития и не являются средним арифметическим пессимистического и оптимистического прогнозов.

Прогноз социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципального района (городского округа) разрабатывается на период не менее трех лет и предшествует составлению проекта бюджета.

Как показывает опыт ряда субъектов РФ и муниципальных образований, успешность среднесрочного планирования снижается вследствие действия трех факторов:

1.Принятые среднесрочные планы не содержат количественных оценок целей политики. Как следствие, роль планов ограничивается формулированием лишь качественных характеристик целей, что зачастую делает невозможным оценку их достижения и корректировку проводимой политики на этой основе.

2.Отсутствие взаимосвязи процесса среднесрочного планирования и подготовки годовых бюджетов. В итоге органы власти территорий не имеют инструмента воплощения разработанной стратегии. Несмотря на наличие среднесрочного плана, подготовка годовых бюджетов идет своим чередом, а бюджетные приоритеты на следующий год определяются, исходя из текущей экономической, политической и социальной ситуации, без учета стратегических целей развития.

3.Неопределенность распределения полномочий и ответственности между органами власти различных уровней, в результате чего размывается ответственность за содержание и исполнение стратегии развития.

Проект бюджета составляется на один финансовый год или на три года (очередной финансовый год и плановый период). Проект бюджета на плановый период составляется на основе утвержденного бюджета путем уточнения параметров очередного финансового года и второго года планового периода и добавления параметров третьего года планового периода. При этом утверждение законом проектировок на второй и третий год не означает запрета на их корректировку в следующем бюджетном цикле. Однако эти изменения не должны ухудшать положение главных распорядителей бюджетных средств и получателей межбюджетных трансфертов. В международной практике этот метод составления проектов бюджетов получил название «метод скользящей трехлетки». Таким образом, «скользящая трехлетка» обеспечивает, с одной стороны, стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок, а с другой — возможность их реагирования на меняющуюся ситуацию, реструктуризацию обязательств, реализацию новых приоритетов бюджетной политики.

В проекте закона (решения) о бюджете, вносимого в законодательный (представительный) орган, должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относятся: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета, дефицит (профицит) бюджета.

Кроме этого, в соответствии с Бюджетным кодексом, в проекте закона (решения) о бюджете должны быть установлены:

−перечень главных администраторов доходов бюджета;

−перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета;

33

−распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов РФ в ведомственной структуре расходов на очередной финансовый год;

−общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на реализацию публичных обязательств;

−объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы РФ в очередном финансовом году;

−источники финансирования дефицита бюджета (в случае проектирования бюджета с дефицитом);

−верхний предел государственного (муниципального) долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, предельные объемы обязательств по государственным или муниципальным гарантиям.

Вторая стадия бюджетного процесса — рассмотрение и утверждение проекта бюджета, которая включает следующие процедуры:

1) внесение проекта закона (решения) о бюджете на рассмотрение законодательного (представительного) органа;

2) принятие к рассмотрению закона (решения) о бюджете; 3) экспертиза проекта закона (решения) о бюджете контрольным органом

иполучение заключения;

4)рассмотрение и утверждение проекта закона в нескольких чтениях;

5)рассмотрение, подписание и обнародование главой публично-правового образования.

Таким образом, вторая стадия бюджетного процесса относится к компетенции соответствующих законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления. На этой стадии реализуется их право бюджетной инициативы, дается оценка представленного исполнительными органами власти проекта бюджета на очередной финансовый год. Бюджетная инициатива представляет собой право законодательных (представительных) органов и других субъектов права законодательной инициативы вносить изменения в проект бюджета, а также предлагать проекты законов, касающиеся бюджетной сферы27.

Успешное рассмотрение и утверждение бюджета невозможно без соблюдения определенных требований, характеризующих взаимоотношения законодательных (представительных) органов власти и органов исполнительной власти в бюджетном процессе:

−учет временного фактора: отведение достаточного периода времени для обсуждения проекта бюджета в представительном органе; принятие бюджета до начала планируемого года;

−представление в законодательный орган власти проекта бюджета, тщательно разработанного, прозрачного, с необходимыми сведениями: отчетом правительства; заключением органа внешнего финансового контроля (Счетной палаты РФ, контрольно-счетных палат субъектов РФ и муниципальных образований); до-

27 См.: Финансы : учебник / под ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной. М. : Финансы и статистика, 2007. С. 384.

34

кладами и заключениями независимых экспертов о финансовом положении; компетентное отображение бюджетного процесса в средствах массовой информации; возможность подробного изучения предложений правительства о тех или иных расходах, эффективности намечаемых программ;

−творческое сотрудничество парламента и правительства, создание согласительных комиссий для преодоления возникших разногласий по предметам чтений. Исполнительные органы власти должны давать объективную оценку в своих заключениях на предложения законодательных органов власти об увеличении объема расходов с точки зрения полезности и финансовой возможности их осуществления. Необходимо неукоснительно соблюдать правила принятия новых расходов только при условии указания источника их покрытия или перераспределения существующих расходов. Кроме того, право вето органов исполнительной власти всех уровней на принятый представительными органами власти закон о бюджете консолидирует их действия на выработку оптимального бюджета;

−ясная определенность с исполнением бюджета текущего года. Законодательные органы власти не должны вмешиваться в исполнение бюджета без достаточных на то оснований;

−своевременность разработки и утверждения отдельных законов и норм, которые имеют последствия для бюджета (предложения по минимальному размеру оплаты труда, размеру стипендий, индексации заработной платы работников бюджетных учреждений, денежного довольствия), одновременное принятие их с утверждением бюджета. Целесообразно рассмотрение и принятие взаимосвязанных правовых документов пакетом. При этом разработчики законопроектов должны четко обосновать необходимость принятия закона, его концепцию,

атакже предоставить финансово-экономическое обоснование;

−наличие регламентированной законом процедуры парламентского контроля с определением форм контроля, полномочий законодательных (представительных) органов власти, в том числе возможностью создания собственного контрольного органа для проведения внешнего аудита бюджета.

Бюджетный кодекс регламентирует процедуры рассмотрения и утверждения только по отношению к проекту Федерального закона «О федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период». Указанный законопроект подлежит рассмотрению и утверждению Государственной Думой РФ в трех чтениях, утверждению Советом Федерации, подписанию Президентом РФ.

Процедуры утверждения бюджетов субъектов РФ в форме законов субъектов РФ (местных бюджетов в форме решений представительных органов местного самоуправления) регламентируются соответственно правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления. Так, например, в Хабаровском крае таким правовым актом является Закон Хабаровского края «О бюджетном процессе в Хабаровском крае», а в городском округе — Решение Хабаровской городской думы «О бюджетном процессе в городском округе — город Хабаровск.

Третья стадия бюджетного процесса — исполнение бюджета и осу-

ществление бюджетного учета — включает следующие процедуры:

35

1)составление и ведение сводной бюджетной росписи;

2)составление и ведение кассового плана, кассовое обслуживание исполнения бюджетов;

3)исполнение бюджета по доходам;

4)исполнение бюджета по расходам;

5)внесение изменений в закон (решение) о бюджете;

6)заключение бюджета.

Впроцессе исполнения бюджета решаются следующие задачи:

−обеспечение полного и своевременного поступления доходов и других бюджетных ресурсов в целом и по каждому источнику в соответствии с заданиями, установленными в утвержденном бюджете;

−предоставление бюджетных ресурсов учреждениям и организациям в полном объеме в установленный срок в целом и по отдельным направлениям использования средств, исходя из утвержденных заданий;

−предоставление межбюджетных трансфертов в полном объеме по всем направлениям и в установленный срок в соответствии с утвержденными заданиями;

−подготовка в законодательно установленные сроки отчетности об исполнении бюджета;

−организация и осуществление бюджетного контроля за поступлением средств в бюджеты и осуществлением выплат их бюджетов28.

Содержание исполнения бюджета как стадии бюджетного процесса зависит от системы исполнения бюджета. В практике различных стран на разных этапах исторического развития применялись следующие системы исполнения бюджета: казначейская, банковская, смешанная.

Основное различие между банковской и казначейской системами заключается в том, что функции исполнения бюджета возложены на разные органы: либо на Центральный банк при возможном участии коммерческих банков, либо на специально созданные казначейские органы. Имманентной характеристикой казначейской системы является то, что весь процесс исполнения бюджета — от регистрации поступлений доходов до осуществления платежей от имени получателей бюджетных средств — осуществляется одним учреждением — казначейством. Это позволяет достигать таких значимых показателей организации бюджетного процесса, как высокая скорость прохождения денежных средств, наличие и доступность необходимой для управления бюджетными ресурсами информации, полная прозрачность расходов. Казначейство осуществляет управление счетами бюджета, является кассиром всех распорядителей и получателей бюджетных средств.

При смешанной системе эти функции выполняются одновременно и казначейскими органами, и кредитными организациями с разграничением между ними функций в законодательном порядке.

28 См.: Крыжановская Г.В. Казначейское исполнение бюджетов как фактор повышения эффективности бюджетного процесса : монография. Хабаровск : Изд-во ДВАГС, 2008. С. 34.

36

Казначейское исполнение бюджетов является достаточно распространенным во многих странах мира. При этом, как показывает анализ функционирования казначейства в разных странах, его роль может находиться в диапазоне от пассивной до абсолютно активной. Пассивный характер деятельности казначейства проявляется в том, что оно совершенно не вмешивается в вопросы исполнения бюджета, выступая лишь в роли кассира, который лишь выдает денежные ресурсы бюджетным учреждениям на выполнение их программ. Абсолютно активному казначейству делегируются широкие полномочия в ходе бюджетного процесса: ему предоставляется право устанавливать пределы на обязательства и (или) оплату государственных расходов и разрешать производить конкретные расходы на основе заранее установленных критериев.

Единой модели управления государственными финансами в процессе исполнения бюджетов и организационной структуры казначейства не существует. Число его отделов и управлений, а также их конкретные функции определяются в каждой стране по-разному.

Существующее бюджетное законодательство РФ не дает определения понятия «казначейская система исполнения бюджета». В большинстве случаев нормативные правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления также не определяют это понятие. Определения казначейского исполнения бюджета, встречающиеся в региональном законодательстве, предлагают ограничительное толкование казначейской системы исполнения бюджета как процедуры финансирования расходов бюджета.

Вместе с тем в научной литературе встречаются следующие подходы к определению понятия «казначейская система исполнения бюджета»:

1.При казначейской системе обязательства бюджетополучателей по принятию к исполнению и последующему непосредственному осуществлению платежей за предоставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги от имени и по поручению их берет на себя и осуществляет казначейство, обеспечивая при этом целевое использование бюджетных средств.

2.Суть казначейской системы исполнения бюджета в том, что казначейство принимает на себя обязательства бюджетных учреждений и осуществляет платеж по ним из бюджета напрямую на счета поставщиков товаров, услуг и производителей работ.

3.Казначейская система может быть определена как процесс расчетнокассового исполнения бюджета подконтрольным государственным органом, что позволяет иметь оперативную, актуальную и полную информацию о наличии денежных средств у всех получателей бюджетных средств, консолидировать остатки по бюджетным счетам на едином счете казначейства и обеспечить управление ими, а также контроль за целевым использованием бюджетных средств29.

Казначейская система является инструментом, обеспечивающим эффек-

тивное функционирование бюджетной системы РФ посредством кассового

29 См.: Крыжановская Г.В. Казначейское исполнение бюджетов как фактор повышения эффективности бюджетного процесса : монография. Хабаровск : Изд-во ДВАГС, 2008. С. 34.

37

управления основными бюджетными потоками в стране. В этом и проявляется одна из сущностных сторон казначейской системы, что выражается:

1)во-первых, в ускорении движения денежных потоков и осуществления денежных операций;

2)во-вторых, в гарантировании удовлетворения законных потребностей бюджетополучателей;

3)в-третьих, в осуществлении эффективного характера расходования бюджетных ресурсов;

4)в-четвертых, в защите государственных и муниципальных финансовых ресурсов от их использования в коммерческих целях или их хищения;

5)в-пятых, в эффективном процессе управления кредиторской задолженностью бюджетов.

Таким образом, важнейшая роль системы казначейского исполнения бюджетов заключается в том, что казначейская система исполнения бюджета, как инструмент реализации основных принципов бюджетной системы России, позволяет централизовать, концентрировать, экономить, высвобождать и эффективно использовать в процессе финансирования бюджетные ресурсы при безусловном соблюдении субъектами бюджетного процесса выполнения принятых ими в соответствии с действующим законодательством бюджетных обязательств.

Казначейская система исполнения бюджетов является одним из самых надежных и эффективных инструментов в реализации бюджетной политики РФ, ориентированной на поддержку развития бюджетов регионов России, бесперебойное финансирование ряда важнейших социальных программ и иных соответствующих направлений бюджетных расходов, использование внутренних источников повышения эффективности бюджетного процесса в стране.

Использование казначейской системы исполнения бюджета в бюджетном процессе позволяет получить ряд преимуществ:

−мобилизация в бюджет дополнительных ресурсов;

−повышение оборачиваемости государственных финансовых ресурсов;

−улучшение управляемости государственным долгом;

−снижение масштабов нецелевого использования бюджетных средств путем устранения доступа должностных лиц бюджетополучателей к наличным средствам бюджета и прозрачности безналичных средств;

−повышение защищенности бюджетных средств от экономических потрясений и банковских рисков.

Четвертая стадия бюджетного процесса — составление, внешняя про-

верка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности включает следующие процедуры:

1) подготовка отчета об исполнении бюджета; 2) рассмотрение отчета об исполнении бюджета законодательным (пред-

ставительным) органом власти; 3) принятие законодательным (представительным) органом власти отчета

об исполнении бюджета в форме закона или решения.

38

Назначение этой стадии заключается в получении представления о реальном исполнении бюджета; сопоставлении утвержденных плановых показателей с фактическими в целях повышения качества бюджетного планирования; выявлении недостатков и упущений, допущенных в ходе исполнения бюджета; принятии мер к недопущению их в будущем.

Подготовка отчета об исполнении бюджета возлагается на орган, исполняющий бюджет. Отчет об исполнении бюджета — это документ, содержащий установленную нормативно-правовыми актами совокупность плановых и фактических показателей, характеризующих исполнение бюджета за определенный период времени.

Предметом закона (решения) об исполнении бюджета является бюджет в ретроспективе, т.е. отчетный документ. Закон (решение) об исполнении бюджета выступает как законодательное (на муниципальном уровне — правовое) оформление показателей отчета об исполнении бюджета. Его принятие не создает никаких правовых последствий ни для кого из участников бюджетного процесса. Закон (решение) об исполнении бюджета является как в законодательстве РФ в целом, так и в финансовом законодательстве в частности единственным в своем роде формальным законом, имеющим исключительно ретроспективный характер, который не призван регулировать какие-либо правоотношения в будущем.

Единая методология и стандарты бюджетной отчетности в РФ устанавливаются Министерством финансов РФ.

Годовой отчет об исполнении бюджета готовится на основании отчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. В отчетах главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств и бюджетных учреждений в обязательном порядке отражаются степень выполнения задания по предоставлению государственных (муниципальных) услуг, данные о доходах, полученных в результате оказания платных услуг, а также использования имущества, закрепленного за ними на праве оперативного управления. Главные распорядители сводят и обобщают отчеты подведомственных им бюджетных учреждений.

Отчет об исполнении бюджета должен быть составлен в соответствии с той же структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при утверждении бюджета.

Этап рассмотрения отчета об исполнении бюджета начинается с предоставления указанного отчета в законодательный (представительный) орган власти. Отчет об исполнении бюджета представляется в соответствующий законодательный (представительный) орган власти в форме проекта закона (решения).

До начала рассмотрения отчета об исполнении бюджета законодательным (представительным) органом власти проводится внешняя проверка указанного отчета. Такая проверка осуществляется соответствующими контрольными органами данного законодательного (представительного) органа. Внешняя проверка годового отчета включает внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета.

39

Одновременно с годовым отчетом об исполнении соответствующего бюджета представляются проект закона (решения) об исполнении бюджета, иная бюджетная отчетность об исполнении соответствующего бюджета и бюджетная отчетность об исполнении соответствующего консолидированного бюджета.

По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении бюджета законодательный (представительный) орган принимает решение об утверждении либо отклонении закона (решения) об исполнении бюджета.

Законом (решением) об исполнении бюджета утверждается отчет об исполнении бюджета за отчетный финансовый год с указанием общего объема доходов, расходов и дефицита (профицита) бюджета.

Отдельными приложениями к закону (решению) об исполнении бюджета за отчетный финансовый год утверждаются показатели:

−доходов бюджета по кодам классификации доходов бюджетов;

−доходов бюджета по кодам видов доходов, подвидов доходов, классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджета;

−расходов бюджета по ведомственной структуре расходов соответствующего бюджета;

−расходов бюджета по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов;

−источников финансирования дефицита бюджета по кодам классификации источников финансирования дефицитов бюджетов;

−источников финансирования дефицита бюджета по кодам групп, подгрупп, статей, видов источников финансирования дефицитов бюджетов классификации операций сектора государственного управления, относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов.

Все стадии бюджетного процесса носят цикличный, повторяющийся характер и последовательно сменяют друг друга. Завершение и выполнение одной стадии является условием и началом другой стадии бюджетного процесса.

2.2. Зарубежный опыт организации бюджетного процесса30

Бюджетная система и организация бюджетного процесса любого государства зависит от государственного устройства, которое определяет администра- тивно-территориальное деление, уровни государственной власти и соответствующие им органы, основы разграничений предметов ведения и полномочий между ними. Выделяют два вида государственного устройства: простой (унитарное государство) и сложный (федеративное государство).

30 При подготовке параграфа использовались:

1.Информационно-аналитические материалы Государственной Думы РФ: Аналитический вестник, № 14

«Бюджетный процесс в развитых странах» : сайт. URL : http://iam.duma.gov.ru/node/8/4546/15514.

2.Организация бюджетного процесса: межстрановое сравнение (справочник) / под общ. ред. А.М. Лаврова и О.К. Ястребовой. М., 2009 : сайт. URL : http://www.fer.ru/rftap/files/RFTAP_QCBS_1.6_Final%20report_6.pdf.

40