Бюджетный процесс и межбюджетные отношения. Учебное пособие

5) наличие формализованного механизма корректировки дисбаланса между расходными обязательствами и доходными полномочиями каждого уровня власти.

Взависимости от степени централизации (децентрализации) государственного управления, определяющей самостоятельность региональных и местных органов власти, в мировой практике принято выделять несколько моделей межбюджетных отношений: советскую, китайскую, американскую, канадскую и германскую.

Советская модель существовала в партийно-административном государстве. Здесь федеральный центр утверждал нижестоящие бюджеты, самостоятельность региональных и местных властей была сведена на нет. Каждый бюджет получал ровно такой размер доходов, который покрывал утвержденные центром потребности. Если какому-то бюджету не хватало доходов от собранных налогов, то вышестоящий бюджет выделял индивидуальную дотацию.

Китайская модель — это вариант советской модели с элементами одноканальной системы. Субфедеральные власти собирают налоги, а федеральные — распределяют между регионами.

Американская модель — это модель классического (конкурентного) бюджетного федерализма. В данной модели налоги федерации, штатов и муниципалитетов не пересекаются, а также федеральный центр не переводит бюджетам субъектов федерации средства от федеральных налогов. То есть каждый бюджет субъекта имеет в своем распоряжении те налоговые и неналоговые доходы, которые может собрать с территории своего штата, никаких перечислений из федерального бюджета. Участие центрального бюджета заключается в распределении целевых субвенций.

Вканадской модели есть налоги непересекающиеся, но есть и общие. Особенность налоговой системы в этой модели заключается в том, что при разделении налоговых поступлений используется метод «достраивания», то есть нижестоящие бюджеты могут увеличивать конечные ставки налогов путем добавления своих ставок к базовой федеральной ставке.

Германская модель — это воплощение кооперативной (или комбинированной) модели межбюджетных отношений. В немецкой модели налоговая система основана на общих налогах, которые, в отличие от неприкасаемых, распределяются между всеми уровнями бюджетной системы. В целях финансового выравнивания налоговые поступления перераспределяются таким образом, чтобы снизить разрыв между более развитыми, обеспеченными субъектами и отсталыми регионами.

3.2.Зарубежный опыт организации межбюджетных отношений

Мировой опыт разработки и применения различных вариантов межбюджетного взаимодействия насчитывает не одно десятилетие. Начало серьезного теоретического осмысления данной проблемы в экономической литературе относят к периоду Великой депрессии. Обострившиеся в тот период противоречия и диспропорции воспроизводственного финансирования актуализировали

81

необходимость концептуальной проработки и создания инструментов преодоления бюджетных дисбалансов между различными уровнями власти как в странах с федеративным устройством, так и в унитарных государствах. С конца 40-х гг. прошлого века практика использования методов межбюджетного взаимодействия претерпела ряд модификаций. В то же время неизменным остается общее представление о целях и основных принципах межбюджетного взаимодействия как способа выравнивания финансовых возможностей обеспечения определенных, в основном социальных, стандартов потребления товаров и услуг на территории государства.

Используемые в зарубежных странах инструменты межбюджетного взаимодействия зависят от:

−административно-территориального устройства и уровней бюджетной системы;

−распределения доходного потенциала и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы;

−механизмов межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов. В мировой практике используется три варианта разграничения расходных

полномочий.

Первый. Применение двух исчерпывающих перечней полномочий: исключительно федеральных и субфедеральных — причем их минимум приходится на федерацию (Аргентина и Эфиопия).

Второй. Использование трех исчерпывающих групп полномочий: федерации, ее субъектов и совместных полномочий (характерными примерами здесь могут служить Канада и Индия).

Третий. Установление исчерпывающего перечня полномочий федерации и совместных полномочий с ее субъектами с закреплением этих полномочий по остаточному принципу (практикуется в России, Австрии, Германии, Бразилии и ряде других стран)43.

Таким образом, расходные обязательства для каждого из уровней власти возникают в случае самостоятельного принятия ими правовых актов и заключения договоров по вопросам, отнесенным к их компетенции. Такие расходные обязательства должны исполняться за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета. Кроме того, расходные обязательства возникают в случае принятия актов, связанных с осуществлением переданных государственных полномочий. Эти расходные обязательства должны исполняться за счет трансфертов (субвенций) из вышестоящих бюджетов.

Взаимодействие бюджетов различных уровней в области формирования доходов, прежде всего налоговых, также предусматривает использование нескольких вариантов.

Во-первых, разграничение полномочий по взиманию налога и закрепление их за определенным уровнем власти, т.е. каждый уровень управления вводит собственные налоги и сборы самостоятельно или имеет место неполное

43 См.: Соколова А.А. Формы и механизмы вертикального выравнивания в сфере межбюджетных отношений // Финансы и кредит, 2009. № 6. С. 17.

82

разделение прав и ответственности различных уровней власти и управления при установлении налогов. Таким образом, на федеральном уровне устанавливается четкий и исчерпывающий перечень налогов и сборов, которые могут взиматься в государстве («раздельные налоги»).

Во-вторых, совместное использование базы налогообложения, когда виды налогов, их ставки, условия взимания устанавливаются на общегосударственном уровне. Региональные и местные органы определяют ставки налогов в пределах части, зачисляемой в соответствующий бюджет («разные ставки»).

В-третьих, нормативное распределение между бюджетами разных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории государства. При использовании этого варианта в бюджет каждого уровня бюджетной системы зачисляется законодательно установленная доля той суммы определенного налога, которая должна быть собрана на соответствующей территории, исходя из общей для всех плательщиков этого налога налоговой ставки. В основе определения конкретных пропорций межбюджетного перераспределения налогов могут лежать различные критерии: численность населения, в том числе его возрастная и социальная структура; географическое положение региона; состояние его промышленного потенциала. Конкретные пропорции и порядок распределения налогов могут устанавливаться на различные периоды. Подобная процедура может носить как ежегодный, так и более долгосрочный характер44.

Таким образом, в основе второго и третьего вариантов взаимодействия бюджетов различных уровней в области формирования налоговых доходов лежат совместные налоги, которые используются двумя способами: исчисляются по разным ставкам и распределяются в соответствии с законодательно установленными нормативами. Нормативы распределения налоговых доходов могут быть едиными для всех регионов, как в России, или дифференцированными, как в Германии.

Масштабы и формы межбюджетного взаимодействия, выражающегося в прямом перераспределении средств из бюджета одного уровня бюджетной системы бюджету другого уровня, зависят от применяемых в государстве вариантов разграничения расходных полномочий и полномочий по формированию доходов бюджетов. В результате несоответствия возложенных на территориальный уровень бюджетной системы расходных полномочий и закрепленных за ним доходных источников возникает необходимость в бюджетном выравнивании. Бюджетное выравнивание предполагает использование возможностей двух инструментов: перераспределения средств между уровнями бюджетной системы (межбюджетных трансфертов) и налогового регулирования бюджетной обеспеченности.

Применяемые в различных государствах схемы бюджетного выравнивания имеют свои существенных отличия, обусловленные, прежде всего, выбранной моделью межбюджетных отношений. В настоящее время в мировой практике сложились три основные модели.

44 См.: Крыжановская Г.В. Российский и зарубежный опты межбюджетного взаимодействия // Федерализм, 2010. № 1. С. 151.

83

Первая модель является наиболее распространенной, в ней используются как выравнивающие трансферты, так и целевые гранты. Эту модель практикуют страны с развитым федеративным и конфедеративным устройством, такие как Канада, Австралия, Швейцария и некоторые другие.

Основным инструментом в системе канадского бюджетного федерализма являются специальные выравнивающие трансферты. Они призваны обеспечить каждой провинции средний уровень бюджетного дохода при условии применения средних ставок по каждому из доходных поступлений, участвующих в выравнивании. Считается, что это должно гарантировать стандартный уровень расходов для всех провинций. В качестве основного показателя, определяющего бюджетные потребности провинций, принимается показатель численности населения.

Опыт Канады в части процедур, формулы и механизмов выравнивающих трансфертов представляет несомненный интерес. В Канаде семь из десяти провинций получают выравнивающие трансферты. Применяемая формула текущего бюджетного выравнивания базируется на выравнивании по 37 категориям доходов провинций, а не только по их общей суммарной величине. Выравнивание производится отдельно по каждой из этих 37 доходных позиций бюджетов провинций. В результате, если у провинции душевые бюджетные доходы по всем, кроме одного из доходных источников, выше среднего показателя, эта провинция тем не менее получает трансферт, выравнивающий доходы по этому источнику.

Вторым инструментом межбюджетного взаимодействия, содержащим элемент выравнивания, является механизм предоставления обусловленных грантов, предполагающий долевое участие федерального правительства в тех или иных фактически произведенных расходах провинций (или по программам разделения расходов). Например, федеральное правительство по некоторым программам компенсировало провинциям 50% фактически произведенных ими расходов на цели оплаты различных видов услуг здравоохранения, а затем перешло к компенсации по схеме: 25% фактических расходов провинции плюс 25% средних по стране расходов45.

Применение подобных схем долевого участия федерального правительства в финансировании отдельных категорий расходов, фактически произведенных провинциями, приводит к перераспределению средств в относительно более богатые провинции.

Своеобразие второй («американской») модели заключается в высокой степени децентрализации бюджетной системы. Она основана на четком разграничении бюджетно-налоговых полномочий между уровнями власти. Субфедеральные образования (штаты, округа) обладают достаточно широкой финансовой самостоятельностью, но одновременно повышается ответственность местных органов власти за обеспечение населения необходимым набором услуг. Заложенная в этой модели направленность на широкую автономию территори-

45 См.: Морозова Г.В. Бюджетное выравнивание: зарубежный опыт и российская специфика // Вестник Хабаровской государственной академии экономики и права, 2001. № 2. С. 8.

84

альных бюджетов объективно снижает потребность в осуществлении на федеральном уровне масштабных распределительных операций выравнивающего характера.

С целью выравнивания в США бюджетам нижестоящего уровня предоставляется как целевая условная, так и безусловная финансовая помощь. Причем нецелевая помощь выделяется в виде трансфертов на основе формулы, учитывающей расходные потребности и налоговый потенциал, только местным администрациям из бюджетов штатов. Целевая финансовая помощь предоставляется в виде грантов двух типов: категорийных грантов и блок-грантов. Категорийные гранты предоставляются для финансирования отдельной расходной программы. Эти гранты рассчитываются на основе формулы и распределяются между бюджетами штатов и муниципальных образований в соответствии с законодательно установленным критерием. Такой критерий учитывает расходные потребности получателя средств, его возможности оказывать государственные услуги, а также прилагаемые усилия по сбору налогов. Блок-гранты выделяются на финансирование достаточно широкого спектра расходных статей при установлении ограничений на перераспределение средств между этими статьями46.

Третья модель отражает опыт бюджетного федерализма в Германии. Она базируется на преимущественно совместном использовании основных видов налогов и ориентирована на выравнивание налогового потенциала как основного фактора сглаживания горизонтальных бюджетных диспропорций. Эта система базируется, с одной стороны, на активном долевом перераспределении налоговых доходов, а с другой — дополняется целевыми грантами. Модель предусматривает долевое участие всех уровней власти в распределении фактических поступлений по основным видам налогов, в том числе по налогу на добавленную стоимость (НДС), подоходному налогу с корпораций и населения. Их удельный вес за последние 30 лет удвоился и в настоящее время превышает 75% общей величины доходов консолидированного бюджета. Распределение НДС между федеральным бюджетом и консолидированным бюджетом земель используется в качестве основного механизма вертикального выравнивания бюджетных дисбалансов. При этом отмечается направленность на повышение доли участия территорий в фактических поступлениях НДС.

Схема выравнивания горизонтальных диспропорций направлена, прежде всего, на сглаживание межрегиональных различий в уровне налогового потенциала. Выравнивание налоговых потенциалов осуществляется по нескольким направлениям.

Во-первых, перераспределяется часть поступлений НДС между бюджетами земель на основе регионального налогового потенциала. Таким образом, 25% поступлений НДС из бюджетов земель с высоким налоговым потенциалом передается в пользу территорий с низкой бюджетной обеспеченностью.

Во-вторых, распределяется подоходный налог с крупных корпораций между землями пропорционально заработной плате, выплаченной на конкретной территории.

46 См.: Суглобов А.Е., Черкасова Ю.И. Анализ зарубежного опыта бюджетного выравнивания // Национальные интересы: приоритеты и безопасность, 2009. № 3. С. 73

85

В-третьих, бюджетам земель предоставляются выравнивающие трансферты, размер которых определяется на основе сопоставления налоговых потенциалов отдельных территорий с показателем среднедушевого уровня налоговых поступлений в бюджеты земель. При определении размера трансферта особое значение отводится показателям численности и плотности населения, возрастание которых рассматривается в качестве решающего фактора увеличения расходов бюджета. Применяются три группы коэффициентов: коэффициенты численности населения, плотности населения и специальный коэффициент для крупных городов. Исходя их этих коэффициентов, рассчитывают специальную нагрузку на бюджет и с ее учетом определяют размер трансферта.

В германской модели, как и в большинстве действующих систем бюджетного выравнивания, не ставится задача полного нивелирования межтерриториальных различий. Налоговый потенциал земель с недостаточными фискальными возможностями в результате выравнивания повышается до 95% от среднего уровня, что позволяет стимулировать инициативу территорий в поиске дополнительных источников доходов.

Германская система бюджетного выравнивания территорий по сравнению с другими странами представляется наиболее близкой российскому опыту. Отдельные элементы этой системы могут применяться в Российской Федерации с учетом ее особенностей. В то же время, в отличие от Германии, в России финансовые возможности субъектов РФ по выполнению расходных полномочий значительно дифференцированы в результате сложившейся структуры экономики регионов, степени развития их экономического потенциала, размера территории и количества проживающего населения, обеспеченности инфраструктурой и других факторов47.

3.3. Современные тенденции развития межбюджетных отношений

В основе современной системы межбюджетных отношений лежат межбюджетные трансферты. В соответствии с Бюджетным кодексом межбюджетные трансферты представляют собой средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ.

Кформам межбюджетных трансфертов, предоставляемых в РФ, относят: дотации, субвенции, субсидии, иные межбюджетные трансферты.

Межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования, называются дотациями.

Кцелевым формам межбюджетных трансфертов относят субвенции субсидии. Субвенции предоставляются в целях финансового обеспечения делегированных расходных полномочий органов власти. В целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов власти разных уровней, предоставляются субсидии.

47 См.: Крыжановская Г.В. Российский и зарубежный опты межбюджетного взаимодействия // Федерализм,

2010. № 1. С. 155.

86

Наиболее значимой формой трансфертов для бюджетов субъектов РФ, с точки зрения объема предоставляемых финансовых ресурсов, являются дотации, которые предоставляются в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и дотаций на сбалансированность (см. табл. 4).

Таблица 4

Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ в 2014–2016 гг.48

В связи с использованием программного подхода при планировании расходов бюджетов современные тенденции развития межбюджетных отношений в РФ в ближайшем будущем определены в государственной программе «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами»49. Можно выделить следующие направления развития межбюджетных отношений в РФ:

1. Совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы, включающее:

−актуализацию форм и механизмов предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ;

−повышение эффективности предоставления нецелевых межбюджетных трансфертов;

−повышение эффективности предоставления и использования межбюджетных субсидий;

−повышение эффективности предоставления и использования субвенций;

−актуализацию распределения доходных источников между уровнями бюджетной системы РФ.

48Составлено автором на основании данных, представленных на портале: http://www.gosman.ru.

49Государственная программа «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» утв. Постановлением Правительства РФ от 18.05.2016 г. № 445.

87

2. Выравнивание финансовых возможностей бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, предусматривающее:

−выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

−обеспечение сбалансированности бюджетов и компенсацию дополнительных расходов для решений, принятых органами власти другого уровня;

−предоставление дополнительной финансовой помощи в виде бюджетных кредитов бюджетам субъектов РФ;

−создание условий для устойчивого исполнения бюджетов закрытых ад- министративно-территориальных образований (ЗАТО).

3. Содействие повышению качества управления региональными и муниципальными финансами, включающее:

−поддержку реализации региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов;

−оценку качества управления региональными и муниципальными финансами;

−использование мер ограничительного и стимулирующего характера для повышения качества управления финансами;

−методическую поддержку реализации мероприятий по повышению качества управления государственными финансами субъектов РФ и муниципальными финансами.

4. Совершенствование разграничения полномочий между уровнями публичной власти и контроля за осуществлением переданных федеральных полно-

мочий, означающее:

−инвентаризацию полномочий по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения, осуществление которых возложено на органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления;

−оптимизацию состава полномочий, закрепленных за органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления;

−передачу субъектам РФ полномочий, оказывающих существенное влияние на региональное социально-экономическое развитие;

−совершенствование контроля за осуществлением переданных полно-

мочий;

−совершенствование организации местного самоуправления.

Таким образом, реализация предлагаемых мероприятий будет способствовать повышению эффективности функционирования бюджетной системы РФ на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов субфедерального уровня и единства их общих интересов.

Контрольные вопросы и задания

Темы рефератов для самостоятельной работы студентов

1.Программный формат федерального бюджета.

2.Государственные программы РФ.

88

3.Государственные программы субъекта РФ (на примере конкретного субъекта РФ).

4.Бюджетирование, ориентированное на результат: основные проблемы и результаты применения.

5.Сравнительная характеристика методов бюджетного планирования.

6.Прогнозирование расходов федерального бюджета.

7.Планирование расходов государственных учреждений (на примере учреждения).

8.Анализ состава и структуры расходов бюджета субъекта РФ (на примере конкретного субъекта РФ).

9.Анализ состава и структуры расходов местного бюджета (на примере конкретного муниципального образования).

10.Анализ состава и структуры муниципальных программ.

11.Оптимизация бюджетных расходов.

12.Оценка эффективности бюджетных расходов.

13.Расходы бюджетов разных уровней на обслуживание государственного (муниципального) долга.

14.Оценка состава и структуры доходов регионального бюджета, вопросы их оптимизации (на примере конкретного бюджета).

15.Оценка состава и структуры расходов регионального бюджета, вопросы их оптимизации (на примере конкретного бюджета).

16.Оценка современного состояния и перспектив развития межбюджетных отношений в РФ.

17.Межбюджетные отношения на уровне «субъект Федерации — муниципальные образования»: основные проблемы и перспективы развития.

18.Сравнительный анализ межбюджетных отношений в РФ и зарубежных федеративных государствах.

Контрольные вопросы

1.Чем характеризуется модель конкурентного бюджетного федерализма,

ив каких странах она используется?

2.Какие межбюджетные трансферты называют иными?

3.Чем горизонтальное бюджетное выравнивание отличается от вертикального?

4.Какая модель бюджетного федерализма применяется в России?

5.Назовите основные направления реформирования межбюджетных отношений в РФ.

6.Какие нормативно-правовые акты регулируют развитие межбюджетных отношений в РФ?

7.Назовите основные недостатки системы предоставления межбюджетных трансфертов в РФ.

8.Для каких целей используется показатель «индекс бюджетных рас-

ходов»?

89

9.Что характеризует показатель «бюджетная обеспеченность», и как он определяется?

10.Назовите факторы, влияющие на территориальную дифференциацию.

Задания для подготовки к практическим занятиям

Задание 1. Опираясь на справочную литературу, учебную и научную литературу российских и зарубежных авторов, заполните таблицу, сравнив модели бюджетного федерализма федеративных и унитарных государств.

Сравнительный анализ моделей бюджетного федерализма в странах с разными формами государственного устройства

Задание 2. Используя положения Бюджетного кодекса, укажите, какие ограничения бюджетной деятельности используются в отношении субъекта РФ, если доля финансовой помощи из федерального бюджета (за исключением субвенций) в доходах консолидированного бюджета субъекта РФ превышает 60% от общего объема доходов.

Задание 3. Используя положения Бюджетного кодекса, укажите, какие ограничения бюджетной деятельности используются в отношении субъекта РФ, если доля финансовой помощи из федерального бюджета (за исключением субвенций) в доходах консолидированного бюджета субъекта РФ превышает 20% от общего объема доходов.

Задание 4. В субъекте РФ региональный бюджет в течение нескольких последних лет принимается и исполняется с дефицитом. При этом выполнение плана по налоговым доходам в среднем составляет 97%, а по неналоговым доходам — 65% от утвержденных назначений.

Назовите виды неналоговых доходов, зачисляемых в бюджет субъекта РФ. Какие меры позволят повысить фактические поступления в региональный бюджет от неналоговых доходов? Перечислите органы власти на уровне субъекта РФ, которые должны принять участие в реализации мер по повышению собираемости неналоговых доходов.

90