Актуальные проблемы правового регулирования в сфере недвижимости. Учебное пособие
.pdf
2.4. Пробелы в законодательстве об ответственности за правонарушения в сфере недвижимости
Неиспользование земельного участка выразилось в том, что посев сельскохозяйственных культур не производится, агротехнические мероприятия по обработке земель и борьбе с сорняками не ведутся, поверхность земли естественно задернована, сельскохозяйственное производство не осуществляется с момента оформления земельных участков в собственность. Общество представило справки о проведении мероприятий по обработке и использованию земельных участков по целевому назначению. Суд не принял во внимание данные доказательства, т. к. они носят односторонний характер. Позиция суда: наличие договоров аренды не освобождает собственника участка от обязанности обеспечения его использования по целевому назначению и, соответственно, от ответственности за неисполнение данной обязанности. Требования об изъятии удовлетворены (Определение ВС РФ от 28 августа 2017 г. № 301 КГ17-10784).
В других случаях в аналогичной ситуации суды исходят из признака аффилированности правообладателей.
Судебная практика. Коллегия арбитражного суда округа посчитала необходимым отметить наличие признаков аффилированности арендаторов земельного участка, поэтому довод о деятельности предыдущих арендаторов не может иметь решающего значения по делу (Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12.09.2018 № Ф086768/2018 по делу № А32-29126/2017).
Пробелы законодательства в данной сфере отношений состоят также в отсутствии правовых предписаний, определяющих основания квалификации правонарушений, при совершении которых применяется данная санкция. Согласно статье 286 ГК РФ применение санкции осуществляется на основании неисполнения предписания органа надзора об устранении нарушения. Орган земельного надзора осуществляет проверку на предмет выявления административных проступков. Вопрос о том, по какому составу административного правонарушения должно быть квалифицировано деяние в законодательстве, не решен.
Нарушения земельного законодательства, предусмотренные в КоАП РФ
вкачестве составов административных проступков, отражены в следующих статьях: неиспользование земель сельскохозяйственного назначения
втечение срока, установленного законом (п. 2, 2.1. ст. 8.8 КоАП РФ); невыпол нение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель
всостояние, пригодное для использования по целевому назначению (п. 4 ст. 8.8 КоАП РФ); порча земель (ст. 8.6 КоАП); невыполнение требований по рекульти вации, охране и улучшению земель (ст. 8.7 КоАП).
41
Глава 2. Пробелы законодательства в сфере недвижимости
Ни один из названных составов не предусматривает признаки использования, которое приводит к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения или причинению вреда окружающей среде, но не указано в КоАП РФ. В законодательстве отсутствуют правовые нормы, предусматривающие конкретный состав правонарушения, при котором применяется санкция в виде изъятия земельного участка — это правонарушения, предусмотренные ст. 285 ГК РФ или статьями КоАП РФ?
В судебной практике существует следующий подход: ст. 6 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» не содержит указания на то, что лицо, совершившее административное правонарушение в области земельного законодательства, должно быть привлечено к административной ответственности именно на основании ст. 8.7, 8.8 КоАП РФ на протяжении трех и более лет.
Судебная практика. Утверждения представителя ответчика о том, что для изъятия спорного земельного участка Е. О. должен быть привлечен к административной ответственности за нарушения правил землепользования, предусмотренной главой 8 КоАП РФ, основаны на неверном толковании закона. Основания изъятия установлены пунктами 2 и 3 ст. 6 Закона № 101 (Решение Демидовского районного суда Смоленской области от 15.08.2018 по делу № 2-112/2018). Аналогичная позиция отражена в Апелляционном определении Тюменского областного суда от 26.06.2017 по делу № 33-3388/20172.132.
Таким образом, для восполнения пробела законодательства в части регулирования оснований применения названной санкции необходимо с теоретических позиций решить вопрос о том, является ли данная санкция мерой защиты нарушенного права, которая применяется независимо от установления признаков виновности и противоправности деяния, состоящего в неисполнении предписания государственного органа, или данная санкция выступает в качестве меры ответственности, применяемой по основанию правонарушения. Во втором случае необходимо исходить из того, что данная мера ответственности является самостоятельным видом ответственности, отличающимся от граждан- ско-правовой и административной ответственности. Представляется, что данную санкцию следует рассматривать в качестве меры защиты нарушенного права. Данный подход получает отражение в отдельных судебных решениях (постановление арбитражного суда Западно-Си- бирского округа от 10.06.2020 № Ф-04-1229/2020).
ГЛАВА 3. Новеллы гражданского права в сфере недвижимого имущества
3.1. Новые виды недвижимого имущества и основные направления развития законодательства в сфере недвижимости
Недвижимое имущество является одним из наиболее ценных объектов гражданских прав, в связи с высокой экономической, социальной, а иногда и исторической ценностью. Например, ст. 3.1 и 6 Федерального закона от 25.06.2002 № 73 ФЗ (ред. от 21.12.2021) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» определяют: для объектов культурного наследия, в том числе и недвижимости, предусмотрена государственная охрана, которая заключается в системе правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Рос сийской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 25.06.2002 № 73 ФЗ в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда.
Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662 р (ред. от 28.09.2018) «О Концепции долгосрочного социально-экономиче- ского развития Российской Федерации на период до 2020 г.» (вместе с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.») предусматривалось, что приоритетом является развитие рынков земли и недвижимости. При этом важная задача государства — обеспечить равную защиту прав собственности на объекты недвижимости для всех участников рынка, а также снизить издержки граждан и бизнеса при оформлении прав на недвижимость.
В науке и практике гражданского права неоднократно отмечалась необходимость переосмысления понятия недвижимого имущества как мультиотраслевого объекта права (гражданское, земельное, градостроительное, жилищное, налоговое отрасли права).
43
Глава 3. Новеллы гражданского права в сфере недвижимого имущества
В Экспертном заключении по проекту федерального закона «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации в части совершенствования законодательства о недвижимом имуществе» и проекту федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации
вчасти совершенствования законодательства о недвижимом имуществе» (принято на заседании Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 17.12.2020 № 204-2/2020) отмечалось, что реформирование, а по существу создание впервые в отечественном законодательстве полноценной развитой системы вещных прав (проект Гражданского уложения Российской империи не был в свое время принят в качестве закона, а Гражданский кодекс РСФСР (1922) нельзя считать опытом учреждения системы вещных прав, поскольку как такового опыта он не создал в силу быстрого сворачивания НЭПа), сопряжено с переосмыслением имеющегося в действующем законодательстве понятия о недвижимости как правовом институте. В настоящее время в земельном законодательстве закреплен принцип «единой судьбы» земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости.
Для дальнейшего поступательного развития законодательства необходим пересмотр сложившегося в законодательстве и судебной практике подхода к понятию недвижимости как вещи и как гражданско-пра- вового режима. Это и есть та задача, которая должна реализовываться
входе актуальной реформы гражданского законодательства.
Недвижимые вещи (недвижимое имущество, недвижимость) — земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства (ст. 130 ГК РФ).
В 2003 г. была сделана одна из первых попыток проведения реформы законодательства в сфере недвижимости. В концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе, принятой на заседании Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 15 декабря 2003 г. (Протокол № 18) отмечалось, что интенсивное нормотворчество не только, к сожалению,
44
3.1. Новые виды недвижимого имущества и основные направления развития законодательства в сфере недвижимости
не привело к созданию системы стабильного, внутренне непротиворечивого гражданского законодательства о недвижимости, а, напротив, породило целый ряд прямых противоречий как между Гражданским кодексом и позднее принятыми актами, так и между нормами самих этих актов.
«Кроме того, в созданном обширном законодательстве о недвижимости имеется немало пробелов, зачастую используются непродуманные юридические конструкции. Такое положение объясняется не только непрофессионализмом и некомпетентностью составителей соответствующих законопроектов, но и в ряде случаев вполне сознательным желанием вывести отношения, связанные с оборотом недвижимости, из под действия основных принципов гражданского права (примером могут служить, в частности, многие положения Земельного кодекса РФ).
Наряду с этим, почти десятилетняя практика применения ГК судами общей юрисдикции и арбитражными судами выявила ряд вопросов, требующих внесения в ГК уточнений и дополнений.
Очевидно, что дальнейшее развитие и совершенствование правового регулирования отношений, связанных с недвижимым имуществом, возможно лишь в рамках единой концепции развития законодательства о недвижимости, которая признавалась бы (в силу ее авторитета и разумности) всеми основными участниками законотворческого процесса и правоприменения»1.
Таким образом, были определены векторы дальнейшего развития действующего законодательства в сфере недвижимости: это выработка единого универсального понятия недвижимого имущества, которое позволило бы устранить коллизии, возникающие в результате наличия различных терминов, определяющих один и тот же объект, и конкретизация на законодательном уровне отдельных видов недвижимого имущества, в целях упорядочивания их оборота.
Объективная необходимость первого направления отражена например, в Пояснительной записке к Проекту федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в целях приведения их в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации» (подготовлен Минэкономразвития России), в которой указывается на необходимость устранения законодательной неопределенности в вопросах соотношения основных понятий градостроительного законодательства («объект капитального строительства»,
1 Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе / Под общ. ред. В. В. Витрянского, О. М. Козырь, А. А. Маковской. М., 2004. C. 1.
45
Глава 3. Новеллы гражданского права в сфере недвижимого имущества
«вспомогательное сооружение» и др.) с основными понятиями, используемыми в гражданском («недвижимая вещь», «постройка») и земельном законодательстве («здание», «сооружение»).
Неясна связь объекта капитального сооружения с необходимостью получения разрешения на его строительство. К примеру, действующий Градостроительный кодекс допускает строительство объектов, которые не требуют получения разрешения на строительство, но могут участвовать
вгражданском обороте в виде недвижимых вещей — дачные и садовые дома. Кроме того, законами субъектов Российской Федерации разрешено регулировать вопрос о необходимости выдачи разрешений на строительство, при том что значительная часть строящихся без выдачи разрешений таких объектов регистрируется в качестве объектов недвижимости.
Предлагаемые законопроектом изменения позволят сблизить правовую природу понятий «объект капитального строительства» и «объект недвижимости» и устранить неясность правового положения отдельных видов построек1.
Реформа Гражданского кодекса РФ в части упорядочивания регулирования недвижимого имущества продолжилась в рамках разработки и поэтапной реализации концепции развития гражданского законодательства, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009 г. Именно в Концепции были заложены направления развития гражданского законодательства в сфере недвижимости. Так
вп. 3.6.3 Концепции отмечается, что в Гражданский кодекс РФ должна быть реализована модель единого объекта недвижимости, который возникает при совпадении в одном лице собственника земельного участка и собственника находящегося на нем недвижимого имущества. Дальнейшее отчуждение земельного участка без находящегося на нем объекта недвижимости не допускается.
Если собственник объекта недвижимости не является собственником занимаемого данным объектом земельного участка, то он всегда должен иметь право пользования таким участком2.
1 Проект Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в целях приведения их в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации» (подготовлен Минэкономразвития России) (не внесен
вГД ФС РФ, текст по состоянию на 23.04.2018).
2 Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009).
46
3.1. Новые виды недвижимого имущества и основные направления развития законодательства в сфере недвижимости
Впункте 3.4. определяется необходимость решения вопроса
одальнейшем существовании предприятия (имущественного комплекса). Отмечается, что практика показала, что ст. 132 ГК РФ, в силу которой предприятие как имущественный комплекс следует рассматривать в качестве недвижимой вещи (недвижимости), фактически не была осуществлена. Входящие в состав предприятия здания, строения, сооружения регистрируются как отдельные объекты недвижимости, а регистрация предприятия в качестве недвижимости порождает трудноразрешимые вопросы, какое именно имущество входит в состав этой недвижимости. По этой причине предприятие практически выбыло из оборота недвижимости. В связи с этим необходимо исключить из ст. 132 ГК РФ признание предприятия в целом недвижимой вещью.
Далее в п. 3.7.3. Концепции предлагается альтернативный предприятию объект недвижимого имущества, формирование которого основывается в том числе и на модели единого объекта недвижимости. Технологический имущественный комплекс недвижимости является недвижимым имуществом, представляя собой сложную или составную вещь. Необходимыми признаками такого объекта являются: 1) объединение различных объектов движимого и недвижимого имущества единым хозяйственным назначением; 2) наличие в составе технологического имущественного комплекса недвижимости земельного участка (прав на земельный участок), на котором расположены объект (объекты) недвижимости, входящий в имущественный комплекс.
Вдействующем законодательстве данное предложение было реализовано в ст. 133.1 ГК РФ — «единый недвижимый комплекс».
Недвижимая вещь, участвующая в обороте как единый объект, — единый недвижимый комплекс — совокупность объединенных единым назначением зданий, сооружений и иных вещей, неразрывно связанных физически или технологически, в том числе линейных объектов (железные дороги, линии электропередачи, трубопроводы и другие), либо расположенных на одном земельном участке, если в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество зарегистрировано право собственности на совокупность указанных объектов в целом как одну недвижимую вещь.
Таким образом, законодатель пытается прийти к единому пониманию недвижимого имущества, которое позволило бы устранить
47
Глава 3. Новеллы гражданского права в сфере недвижимого имущества
коллизии в применении норм различных отраслей права в отношении недвижимости. В настоящее время в целях идентификации объектов, разумно обращаться не только к действующему законодательному понятию недвижимого имущества, но и к признакам недвижимости, определяемым позициями Верховного Суда Российской Федерации1.
Второе направление развития законодательства в сфере недвижимости, это конкретизация определений отдельных видов недвижимого
имущества.
Кнедвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество.
Кнедвижимым вещам относятся жилые и нежилые помещения,
атакже предназначенные для размещения транспортных средств части зданий или сооружений (машино-места), если границы таких помещений, частей зданий или сооружений описаны в установленном законодательством о государственном кадастровом учете порядке (ст. 130 ГК РФ).
Подобное видовое разнообразие объектов недвижимого имуществ приводит к хаотичному, противоречивому законодательному регулированию, неоднородной судебной практике.
За последнее время было внесено несколько значимых изменений в действующее отраслевое законодательство в целях унификации основных понятий и категорий в сфере жилищного и градостроительного, гражданского законодательства.
Для большей части изменений в Жилищный кодекс основной задачей стала — систематизация понятийного аппарата различных федеральных законов, затрагивающих вопросы оборота объектов недвижимости жилого назначения. Так, с учетом действующего правового регулирования, установленного жилищным и градостроительным законодательством, законопроектом «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в целях приведения их в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации» закрепляется классификация видов жилых зданий, к которым отнесены многоквартирный дом, индивидуальный жилой дом и блокированный жилой дом, а также приводится раскрытие содержания данных понятий.
1 См. подробнее: Лужина А. Н. Понятие недвижимого имущества и его виды: Лекция. М.: РГУП, 2020.
48
3.1. Новые виды недвижимого имущества и основные направления развития законодательства в сфере недвижимости
Разрешается противоречие между гражданским и жилищным законодательством, состоящее в том, что жилые дома относятся одновременно к двум видам объектов недвижимости: зданиям и помещениям.
Также предлагаемые изменения позволят устранить существующую в настоящее время правовую неопределенность со статусом блочных домов и порядком их образования1.
В соответствии с Федеральным законом от 30.12.2021 № 476 ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» введено в ст. 15 ЖК РФ определение многоквартирного дома, которое до этого было отражено только в Постановлении Правительства РФ от 28.01.2006 № 47 (ред. от 06.04.2022) «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом».
Многоквартирный дом — здание, состоящее из двух и более квартир, включающее имущество, указанное в п. 1–3 ч. 1 ст. 36 ЖК РФ.
Многоквартирный дом может также включать принадлежащие отдельным собственникам нежилые помещения и (или) машино-места, являющиеся неотъемлемой конструктивной частью такого многоквартирного дома.
Этим же федеральным законом было введено определение дома блокированной застройки в Градостроительный кодекс РФ.
Дом блокированной застройки — жилой дом, блокированный с другим жилым домом (другими жилыми домами) в одном ряду общей боковой стеной (общими боковыми стенами) без проемов и имеющий отдельный выход на земельный участок. (п. 40 ст. 1 ГрК РФ).
Таким образом, на законодательном уровне была предпринята попытка решить многолетнюю проблему идентификации многоквартирного дома и дома блокированной застройки.
1 Пояснительная записка к Проекту Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в целях приведения их в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации» (подготовлен Минэкономразвития России).
49
Глава 3. Новеллы гражданского права в сфере недвижимого имущества
Судебная практика. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 16.05.2017 № 19 КГ17-11. Судом первой инстанции установлено, что Водопьяновой Е. М. без получения разрешения на строительство и получения положительного заключения государственной экспертизы на земельном участке по адресу: <…>, с разрешенным использованием «для индивидуального жилищного строительства» возведено строение, являющееся домом блокированной застройки.
Однако в нарушение приведенной выше нормы материального права суд апелляционной инстанции не дал какую либо оценку тому, допускается ли действующими в отношении земельного участка ответчика правилами землепользования и застройки возведение на нем домов блокированной застройки (является ли дом блокированной застройки индивидуальным жилым домом, возведение которого единственное разрешено на земельном участке ответчика), соответствует ли такой тип застройки целевому назначению земельного участка.
Пунктом 3 статьи 16 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что квартирой признается структурно обособленное помещение в многоквартирном доме, обеспечивающее возможность прямого доступа к помещениям общего пользования в таком доме и состоящее из одной или нескольких комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком обособленном помещении.
Перечень общего имущества многоквартирного дома содержится в п. 1 ст. 36 названного кодекса.
Следовательно, многоквартирным домом является объект недвижимости, в состав которого входят квартиры, обеспечивающие возможность прямого доступа к названному в п. 1 ст. 36 Жилищного кодекса РФ имуществу общего пользования.
При таких обстоятельствах сама по себе квалификация строения как дома блокированной застройки не свидетельствует о том, что такое строение не отвечает признакам многоквартирного дома.
Однако в нарушение приведенных выше норм материального права суд апелляционной инстанции не дал какую либо оценку тому, соответствует ли возведенный ответчиком объект признакам многоквартирного дома.
Изменения в Градостроительный и Жилищные кодексы РФ четко определяют, что многоквартирный дом — это здание, то есть самостоятельный объект жилищных прав, наравне с жилыми домами (ст. 16 ЖК РФ), разновидностью которого теперь и является блокированный дом в соответствии с п. 40 ст. 1 ГрК РФ. Это позволит снять
50