Актуальные проблемы правового регулирования в сфере недвижимости. Учебное пособие

2.2. Пробелы в законодательстве об ограничениях прав на земельные участки

Перечень положительных ограничений установлен ст. 56 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которой к ним относятся: 1) ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использова ния территорий; 2) особые условия охраны окружающей среды; 3) иные ограни чения использования земельных участков в случаях, установленных Земельным кодексом, федеральными законами.

По целям установления ограничений положительные ограничения классифицируются на следующие виды:

Резервирование земель предполагает следующие виды ограничений использования: ограничения размещения зданий, сооружений, выращивания многолетних насаждений. Ограничение состоит в возложении на правообладателя потерь, связанных с созданием данных объектов, в случае изъятия участка.

Правовой режим зон с особыми условиями использования территорий регулируется главой XIX Земельного кодекса РФ, которая введена в действие с 1 января 2019 г. в соответствии с п. 19 ФЗ от 03.08.2018 № 342 ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Однако до 1 января 2028 г. действует переходный период

31

Глава 2. Пробелы законодательства в сфере недвижимости

введения названного порядка установления зон с особыми условиями использования территорий.

До 1 января 2028 г. зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в ЕГРН, если такие зоны установлены до 1 января 2025 г. одним из следующих способов: решением органа исполнительной власти; согласо ванием органом исполнительной власти; нормативным правовым актом; реше нием суда.

С1 января 2025 г. вступают в силу: 1) новый порядок установления ЗОУИТ (п. 8 ст. 5 Федерального закона от 27 декабря 2019 г. № 455 ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением

ксубъекту Российской Федерации — городу федерального значения Москве территорий и о внесений изменений в отдельные законодательные акты“ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты» (далее — Закон № 455)); 2) новый порядок установления СЗЗ (п. 9 ст. 5 Закона № 455); 3) изменения СанПиН1.

С1 января 2025 г. определенные в соответствии с требованиями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения ориентировочные, расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны прекращают существование, а ограничения использования земельных участков в них не действуют.

Но для установления санитарно-защитной зоны возмещение убытков, причиненных ограничением прав правообладателей объектов недвижимости в связи с определением дня официального опубликования Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 342 ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — ФЗ № 342) ориентировочной, расчетной (предварительной) санитарно-защитной зоны, выкуп объектов не движимости, возмещение за прекращение прав на земельные участки в связи

1Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 26.06.2021

№16 «О внесении изменения в санитарные правила и нормы СанПиН 2.1.3684-21 «Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению сани- тарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий», утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28.01.2021 № 3».

32

2.2.Пробелы в законодательстве об ограничениях прав на земельные участки

сневозможностью их использования в соответствии с разрешенным использо ванием не осуществляются (ч. 13 ст. 26 Закона № 342).

С1 января 2028 г. вступят в силу правила, предусмотренные главой 19 Земельного кодекса РФ, согласно которым: 1) перечень видов зон, уста новленный ст. 105 ЗК РФ, имеет исчерпывающий характер (ранее: ст. 1 ГрК РФ, ст. 52 ФЗ № 7 «Об охране окружающей среде» предусматривали примерный пе речень видов зон); 2) установление границ зон осуществляется в соответствии

спроектной документацией о границах зоны: если на земельном участке нахо дятся здание, сооружение, в связи с размещением которых устанавливается ЗО УИТ, сведения о зоне готовит правообладатель данного объекта, если не связа но с размещением объекта — орган исполнительной власти; 3) днем вступления

всилу ограничений является внесение сведений о зоне в ЕГРН; 4) основанием установления ЗОУИТ является решение органа исполнительной власти, за исклю чением случаев установления ЗОУИТ в нормативном порядке (водоохранные зоны, прибрежные защитные полосы).

Существование пробелов в регулировании режима зон послужило основанием формирования судебной практики по спорам, связанным

ссозданием зданий, сооружений в границах охранных зон. Обзор судебной практики по спорам, связанным с возведением зданий и сооружения в охранных зонах трубопроводов и в границах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов, утвержден Президиумом Верховного Суда РФ 23.06.2021 г.

Одним из пробелов законодательства следует считать установление правового режима минимальных расстояний до линейного объекта до границы допустимого размещения объектов капитального строительства. Не решен в законодательстве вопрос о том, являются ли минимальные расстояния до магистральных трубопроводов, установленные до 4.08.2018 г., ограничением прав или нет?

Так, Письмом от 11.02.2019 г. № 01-46/1357 ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Росреестра» сообщила заявителю об исключении из ЕГРН сведений о границах зон минимальных расстояний до магистральных трубопроводов, внесенных в ЕГРН как зоны с особыми условиями использования территорий, установленных в отношении 397 магистральных газопроводов ПАО «Газпром», расположенных на территории Московской области. В обоснование действий об исключении указанных сведений из ЕГРН заинтересованное лицо ссылается на то, что до 04.08.2018 г. не было предусмотрено внесение в ЕГРН сведений о границах минимальных расстояний, т. к. до вступления в силу ФЗ от 03.08.2018 г. № 342 ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный

33

Глава 2. Пробелы законодательства в сфере недвижимости

кодекс РФ» законодательство Российской Федерации не содержало понятия «зона минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов».

Обоснование решения суда о признании незаконным исключения сведений о минимальных расстояниях из ЕГРН состоит в следующем: «доводы заинтересованных лиц о том, что до 04.08.2018 г. не было предусмотрено внесение в ЕГРН сведений о границах минимальных расстоя ний судом отклоняются, поскольку внесение этих сведений в ЕГРН в качестве сведений о Зонах особого условия использования территории не нарушает чьих либо прав».

С 4.08.2018 г. в соответствии с ФЗ № 342 к зонам с особыми условиями использования территорий могут быть отнесены охранные зоны трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов) и зоны минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (п. 6 и 25 ст. 105 Земельного кодекса РФ).

Исключение сведений о минимальных расстояниях признано незаконным (Определение Верховного Суда РФ от 04.06.2020 № 305 ЭС20-8337 по делу № А41-39565/2019).

До даты внесения в ЕГРН сведений о границах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов, если в отношении таких трубопроводов не установлены зоны минимальных расстоя ний в соответствии со ст. 106 ЗК РФ (в ред., действующей с 4 августа 2018 г.), здания, сооружения, объекты незавершенного строительства (за исключени ем зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, в отношении которых принято решение о сносе самовольных построек либо решение о сно се самовольных построек или об их приведении в соответствие с установлен ными требованиями) не подлежат сносу и (или) приведению в соответствие

сустановленными ограничениями использования земельных участков в связи

снахождением в пределах указанных минимальных расстояний (ч. 38 ст. 26 Закона № 342).

Правовая позиция: поскольку представленными доказательствами под тверждено, что при строительстве спорного объекта учтено расположение неф тепродуктопровода и газопровода, при этом были разработаны и согласованы специальные технические условия, которые предусматривают уменьшение зон минимальных расстояний до трубопроводов, то суд апелляционной инстанции обоснованно отказал в удовлетворении требования о сносе спорных объектов (Обзор судебной практики от 23.06.2021 г.).

34

2.2. Пробелы в законодательстве об ограничениях прав на земельные участки

Задачи переходного периода правового регулирования зон с особыми условиями использования территорий: 1) обеспечение публичного доступа к информации о ЗОУИТ; 2) признание ранее установленного режима; 3) установление порядка отражения сведений о ранее установленных ЗОУИТ в ЕГРН.

Публичный доступ к сведениям о зоне с особыми условиями использования территории и границах такой зоны (в целях применения ст. 222 ГК РФ) считается обеспеченным, если на дату начала создания объекта недвижимого имущества на земельном участке, расположенном в границах зоны с особыми условиями использования территории, соблюдалось хотя бы одно из следующих условий: 1) сведения о границах зоны с особыми условиями использования территории внесены в ЕГРН; 2) све дения о границах зоны с особыми условиями использования территории указа ны в градостроительном плане земельного участка; 3) решение об установлении зоны с особыми условиями использования территории и границ такой зоны опу бликовано в порядке, установленном для опубликования указанных решений, и границы такой зоны обозначены на местности в соответствии с требования ми нормативных правовых актов Российской Федерации; 4) сведения о грани цах зоны с особыми условиями использования территории отображены на карте градостроительного зонирования в составе утвержденных правил землепользо вания и застройки или в документации по планировке территории, и границы такой зоны обозначены на местности в соответствии с требованиями норма тивных правовых актов Российской Федерации; 5) правообладатель земельного участка, расположенного в границах зоны с особыми условиями использования территории, был уведомлен об ограничениях использования земельных участков в границах такой зоны в порядке, установленном в соответствии с ЗК Российской Федерации (в редакции, действовавшей до дня официального опубликования настоящего Федерального закона); 6) сведения о здании, сооружении, в связи с размещением которых установлена зона с особыми условиями использования территории, отражены в ЕГРН или градостроительной документации (ч. 37 ст. 26 Закона № 342).

Однако в законодательстве остаются пробелы, связанные с установлением соотношения по юридической силе документов, содержащих информацию об ограничениях прав на земельные участки.

По данному вопросу сформирована следующая судебная практика.

Административный истец заявил требование о признании недействующим ПЗЗ в части установления СЗЗ. В обоснование требований административ ный истец указал, что органы местного самоуправления не наделены правом

35

Глава 2. Пробелы законодательства в сфере недвижимости

на самостоятельное определение размера и границ санитарно-защитной зоны, в том числе путем принятия оспариваемых нормативных правовых актов; документы, определяющие размеры и границы санитарно-защитной зоны, отсутствуют.

Требования удовлетворены. Решение мотивировано тем, что в порядке, предусмотренном СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, санитарно-защитные зоны на указанной территории не устанавливались (Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 18.09.2019 № 64 АПА19-8).

ВАпелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 25 апреля 2018 г. № 4 АПГ18-3 делается вывод: на схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации не могут быть отображены зоны с особыми условиями использования территории объекта федерального значения, которые не установлены на федераль ном уровне. Такая же позиция — в Апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 18 апреля 2019 г. № 9 АПА19-4.

Санитарно-защитная зона: территория с особым режимом использования земель, размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для объектов 1 и 2 категории опасности — также до величины приемлемого риска для здоровья населения. Устанавливаются для объектов I и II классов опасности, а также предприятий III, IV, V классов опасности (раздел 4 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).

Границы СЗЗ устанавливаются решением органов Роспотребнадзора

иотображаются в картах-схемах территориального планирования субъектов РФ и муниципальных образований, картах градостроительного зонирования в составе ПЗЗ.

На проектирование СЗЗ распространяются требования к градостроительной документации, включая требования к составу документации и картографическим материалам, наряду с санитарными нормами и правилами.

Всудебной практике при установлении соотношения юридической силы различных видов градостроительной документации суды отмечают особенность осуществления градостроительной деятельности, состоящую в том, что актуализация сведений о ЗОУИТ в актах территориального планирования происходит значительно медленнее, чем изменение документа ции по планировке территорий (Апелляционное определение Судебной коллегии

36

2.2. Пробелы в законодательстве об ограничениях прав на земельные участки

по административным делам Верховного Суда РФ от 22.06.2017 № 46 АПГ1715; Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 11.02.2015 № 78 АПГ14-39).

Потребности обеспечения достоверности градостроительной документации обусловили внесение изменений в законодательство, направленных на упорядочение системы градостроительной документации. В федеральном законодательстве предусмотрена процедура упрощенного внесения изменения в ПЗЗ (через их уточнение) с целью обеспечения корректного отображения ЗОУИТ (ч. 9 ст. 33 ГрК РФ).

В соответствии с данной процедурой в случае поступления от органа, уполномоченного на установление зоны требования об отображении границ ЗОУИТ, либо от органа регистрации прав сведений об установлении, изменении или прекращении существования зоны с особыми условиями использования территории, либо со дня выявления оснований для внесения изменений в правила землепользования и застройки глава местной администрации обязан обеспечить внесение изменений

вправила землепользования и застройки путем их уточнения. При этом утверждение изменений в правила землепользования и застройки в целях их уточнения не требуется. Таким образом, информация, отображенная в ПЗЗ, может отличаться от генплана, и является актуальной.

При совершении сделок с земельными участками важно учитывать, что основным источником информации о санитарно-защитной зоне, не утвержденным в установленном порядке, является документация по планировке территории (далее — ППТ). Те ограничения прав на земельные участки, которые не отражены в ЕГРН, действуют на основании ППТ.

Таким образом, при разрешении споров, связанных с установлением границ зон с особыми условиями использования территорий действует общее правило, согласно которому до 1 января 2025 г. действуют два критерия обоснованности установления границ:

1)наличие основания установления СЗЗ в соответствии с ч. 8 ст. 26 Федерального закона от 03.08.2018 № 342 ФЗ «О внесении изменений

вГрадостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (решение органа исполнительной власти, нормативный акт, решение суда, согласование границ);

2)наличие описания местоположения границ зоны (ч. 9 ст. 26 Федерального закона № 342)

Проверка обоснованности границ осуществляется на предмет соответствия санитарным нормам, градостроительному, земельному законодательству, требованиям к проектной документации

37

Глава 2. Пробелы законодательства в сфере недвижимости

2.3. Пробелы в законодательстве о сделках с недвижимым имуществом

В законодательстве о сделках с земельными участками содержатся пробелы в части определения существенных условий договоров, заключаемых в рамках процедуры предоставления земельного участка, оснований отказа в заключении договоров, требований к содержанию договоров с недвижимым имуществом.

Пробел в законодательстве — отсутствие правовой нормы, предусматривающей основания отказа в продлении договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предоставленного на неопределенный срок, если арендодатель реализовал право одностороннего отказа от договора в порядке ст. 610 ГК РФ.

Вцелях преодоления данного пробела судами сформирована следующая правовая позиция. Если действие договора возобновилось на неопреде ленный срок после окончания срока, установленного в договоре, арендные отноше ния могут продолжаться длительное время до того, как одна из сторон не реализует предусмотренное п. 2 ст. 610 ГК РФ право на отказ от договора. Указанные нормы не могут быть истолкованы как позволяющие трансформировать арендные отно шения, возобновленные на неопределенный срок, в срочные (Определение Вер ховного Суда РФ от 21.10.2021 № 309 ЭС21-18728 по делу № А60-47842/2020).

Взаконодательстве отсутствует также правовое регулирование отношений, связанных с прекращением договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, при истечении срока договора аренды.

С 1 марта 2015 г. вступили в силу нормы, предусматривающие порядок заключения такого вида договоров на новый срок. В соответствии с п. 4 ст. 39.6 ЗК РФ отменено преимущественное право арендатора на продление договора и предусмотрен императивный порядок заключения договора аренды на новый срок без проведения торгов.

Условиями заключения договора аренды на новый срок являются: заключение действующего договора аренды земельного участка без проведения торгов; отсутствие исключительного права другого лица на приобретение данного земельного участка; своевременная подача заявления о заключении договора на новый срок (до истечения срока действующего договора); для предоставления земельного участка

38

2.3.Пробелы в законодательстве о сделках с недвижимым имуществом

варенду без проведения торгов есть основания, предусмотренные законом на момент подачи заявления; договор не был расторгнут в связи с его нарушением. В связи с тем, что в законодательстве не предусмотрено такое основание прекращения права аренды, как истечение срока договора аренды, на практике существовали неоднозначные позиции по вопросу о том, можно ли признавать договор аренды продленным на неопределенный срок в порядке ч. 2 ст. 621 ГК РФ?

ВОбзоре практики ВС РФ № 3 (2020) (п. 28) отражен следующий подход: если договор заключен до 1 марта 2015 г. и после 1 марта 2015 г. арен датор продолжает использовать арендованный земельный участок при отсутст вии возражений со стороны арендодателя, договор считается возобновленным на неопределенный срок (Определение 310 ЭС19-16588).

Пробелом в правовом регулировании сделок с земельными участками следует также считать отсутствие правовой нормы, предусматривающей возможность закрепления в договоре аренды земельного участка условия об основаниях досрочного расторжения договора аренды. В силу п. 1 и 2 ст. 46 Земельного кодекса РФ: аренда земельного участка может быть прекра щена по инициативе арендодателя в случаях, предусмотренных п. 2 ст. 45 ЗК РФ,

вкоторой основания предусмотрены исчерпывающе, включая использование зе мельного участка, которое приводит к существенному снижению плодородия сель скохозяйственных земель или к значительному ухудшению экологической обста новки. Иное положение содержится в ч. 2 ст. 450 ГК РФ, в соответствии с которой основания досрочного расторжения договора могут быть предусмотрены догово ром или законом. Поскольку данные отношения не урегулированы в достаточной мере, в судебной практике осуществляется толкование действующих положений.

Существуют следующие позиции по данному вопросу:

1)согласно ст. 310 ГК РФ односторонний отказ от исполнения обязательства и одностороннее изменение его условий не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных законом. Статья 46 Земельного кодекса РФ предусматривает досрочное прекращение по основаниям, предус мотренным гражданским и земельным законодательством. Договором основа ния устанавливаться не могут (определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 16.01.2020 № 88-312/2020 по делу № 2-111/2019). Аналогич ная позиция содержится в Определении Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 02.07.2020 № 88-9937/2020;

2)основания могут предусматриваться договором. Суд отказал в тре бовании о расторжении договора, т. к. ни закон, ни договор аренды земельного участка не содержит такого основания, как автоматическое прекращение догово ра аренды земельного участка, находящегося в государственной собственности,

39

Глава 2. Пробелы законодательства в сфере недвижимости

на котором возведен объект после завершения строительства, следовательно, и после наступления этих обстоятельств указанный договор аренды продол жает действовать (Определение Второго кассационного суда общей юрисдик ции от 23.06.2020 № 88-11536/2020 по делу № 2-2452/2019). Аналогич ная позиция — Определение Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 14.01.2020 по делу № 88-171/2020 (ссылка на ст. 450 ГК РФ);

3) положения п. 9 ст. 22 Земельного кодекса РФ устанавливают специальное правило об основании и порядке прекращения договоров аренды земельных участков, отличное от общих оснований и порядка прекращения договора аренды, предусмотренных ст. 46 Земельного кодекса РФ и ст. 450 и 619 ГК РФ. Досрочное расторжение договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собст венности, заключенного на срок более чем пять лет, допускается по требованию арендодателя только на основании решения суда при существенном нарушении арендатором условий договора (Определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 30.07.2020 по делу № 88-17346/2020).

2.4. Пробелы в законодательстве об ответственности за правонарушения в сфере недвижимости

Пробел в законодательстве об ответственности за правонарушения в сфере недвижимости — отсутствие положений законодательства, определяющих основания применения названной санкции.

Статьями 284 и 285 ГК РФ предусмотрены виды нарушений, при совершении которых подлежит применению санкция в виде изъятия земельного участка. К таким нарушениям относятся: использование не по целевому назначению; использование, приводящее к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения или причинению вреда окружающей среде; земельный участок не используется в соответствии с целевым назначением; размещение самовольной постройки.

В законодательстве не решен вопрос о разграничении обязанностей различных правообладателей земельных участков по обеспечению использования земельного участка, что порождает споры об основаниях применения санкции.

Судебная практика. Так, Комитет Чувашской республики обратился с иском к ООО об изъятии земельного участка в связи с неиспользованием.

40