Актуальные проблемы правового регулирования в сфере недвижимости. Учебное пособие

2.1.Пробелы в законодательстве о правах на недвижимое имущество

Вдействующем законодательстве предусмотрено многообразие форм собственности на землю. Земельные участки могут находиться в государственной, муниципальной и частной собственности и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9 Конституции РФ).

Субъекты права государственной собственности на землю — Российская Федерация и субъекты РФ. Согласно ст. 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и ее субъектов могут своими действиями приобретать

иосуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязаннос ти, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Согласно ч. 2 п. 10 ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ» распоряжение землями, находящимися в государственной собст венности, до разграничения государственной собственности на землю осуществ ляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.

Субъекты права частной собственности — юридические и физические лица. Иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юриди ческие лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ, и на иных установленных особо территориях РФ в соответствии с федеральными законами (п. 3 ст. 15 Земельного кодекса РФ).

Особенности содержания прав на земельные участки состоят в специфических формах реализации правомочий правообладателя земельного участка:

Содержание права собственности на земельный участок существенно отличается от права собственности на обычное имущество. Правомочия собственника земельного участка регламентированы императивными

21

Глава 2. Пробелы законодательства в сфере недвижимости

нормами, которыми установлены разрешенные рамки поведения собственника земельного участка. Некоторые правомочия правообладателей земельных участков являются одновременно их обязанностями, что позволяет применять правовое понятие права-обязанности правообладателей земельных участков при характеристике содержания прав. К числу прав-обязанностей правообладателей земельных участков следует отнести: использование земельных участков в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием; рациональное использование земельного участка; своевременное использование земельного участка, если сроки освоения земельного участка предусмотрены договором или законом.

Всодержании прав на земельные участки выделяют также правомочия, имеющие частноправовой характер, которые осуществляются по усмотрению собственника земельного участка. Эти права закреплены в ст. 40 Земельного кодекса РФ: собственник земельного участка имеет следующие права: использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также закрытые водоемы в соответствии с законо дательством Российской Федерации; возводить жилые, производственные, куль турно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблю дением требований градостроительных регламентов, строительных, экологиче ских, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осу шительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды

ииные закрытые водоемы в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специаль ными требованиями.

Правообладатель земельного участка имеет право собственности на посевы и посадки сельскохозяйственных культур, полученную сельскохозяйственную продукцию и доходы от ее реализации, за исключением случаев, если он передает земельный участок в аренду, постоянное (бессрочное) пользование или пожизненное наследуемое владение либо безвозмездное срочное пользование; право собственности на расположенные на земельном участке многолетние насаждения, за исключением случаев, установленных Лесным кодексом РФ.

Вправовом регулировании прав на земельные участки выделяются пробелы, связанные с определением их содержания, оснований возникновения и прекращения прав на земельные участки.

22

2.1. Пробелы в законодательстве о правах на недвижимое имущество

Пробелы правового регулирования содержания прав на земельные участки:

1)отсутствие нормативного предписания относительно оснований изменения вида разрешенного использования земельных участков в порядке осуществления правообладателями земельных участков права свободного выбора вида разрешенного использования из числа основных видов, предусмотренных градостроительным регламентом. По данному вопросу существует правоприменительная практика1;

2)отсутствие правовых предписаний в части определения правомочий собственника земельного участка устанавливать параметры строительства объектов недвижимости при осуществлении строительства лицами, не являющимися собственниками земельного участка (арендаторами, землепользователями, землевладельцами)2.

В соответствии с ч. 4 ст. 37 ГрК РФ основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов мест ного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государ ственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Пробел в законодательстве — отсутствие положения о порядке выбора правообладателями указанных видов разрешенного использования, что порождает судебные споры и неоднозначные позиции судов по данному вопросу.

С 10 января 2022 г. вступила в силу новая редакция ст. 7 Земельного кодекса РФ, согласно которой любой основной или вспомогательный вид раз решенного использования из предусмотренных градостроительным зонировани ем территорий выбирается правообладателем земельного участка в соответствии с Земельным кодексом и законодательством о градостроительной деятельности.

Основной или условно разрешенный вид разрешенного использования земельного участка считается выбранным в отношении такого земельного участка со дня внесения сведений о соответствующем виде разрешенного использования в ЕГРН.

1 См. например: Постановление 13 арбитражного апелляционного суда от 4.05.2018 г. №13АП-4592/2018, Апелляционное определение Ставропольского краевого суда от 4.02.2016 по делу № 33-836/2016, Апелляционное определение Верховного суда Республики Башкортостан от 18.11.2014 по делу № 33-16228/2014.

2 См.: Определение Верховного Суда РФ от 29 ноября 2018 г. № 305 КГ18-19214.

23

Глава 2. Пробелы законодательства в сфере недвижимости

!Внесение в ЕГРН сведений о вспомогательных видах разрешенного ис пользования земельного участка не требуется.

Ранее данный подход был отражен в Постановлении Конституционного Суда РФ от 16.10. 2020 г. № 42 П, которым признана не соответствующей Конституции РФ часть 1 ст. 8.8 КоАП РФ.

Данный подход получил отражение также в практике Верховного Суда РФ. Так, свободный выбор не допускается, если вид разрешенного использования установлен договором (Обзор практики об изменении вида разрешенного использования земельных участков, утвержденный президиумом Верховного Суда РФ 14 ноября 2018 г.).

Суд указал, что, поскольку земельный участок предоставлен истцу для опре деленных целей без проведения аукциона, изменение существующего вида его разрешенного использования на вид «для индивидуального жилищного строительства» без соблюдения особенностей, предусмотренных законом, недопустимо.

Произвольное изменение вида разрешенного использования земельного участка в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда такое изменение не соответ ствует установленным законом правилам предоставления земельных участков, находящихся в публичной собственности (Обзор практики 2018 г.).

Спорным является вопрос о том, следует ли квалифицировать в качестве административного правонарушения несоблюдение правообладателем земельного участка целей использования, которые установлены договором.

По этому вопросу существует судебная практика, состоящая в признании нарушения договора признаком правонарушения, состоящего в нецелевом использовании земельного участка.

Судебная практика. Так, договором аренды ООО «КарСтан» оформлено право пользования земельным участком для эксплуатации администра- тивно-складских зданий, в том числе под гостевую стоянку автомашин. Разделом 4 договора аренды предусмотрены особые условия аренды, в том числе установлен запрет арендатору (ответчику) на использование участка, отведенного под гостевую стоянку автомашин, в коммерческих целях (пункт 4.4 договора). Фактически земельный участок использован под магазин и для бытового обслуживания.

Отказывая в иске, суды исходили из того, что Департамент не доказал, что спорный земельный участок использовался ответчиком не по целевому назначению, пришли к выводу об отсутствии оснований для

24

2.1. Пробелы в законодательстве о правах на недвижимое имущество

удовлетворения заявленного иска (Постановление Арбитражного суда Московского округа от 25.02.2020 № Ф05-24326/2019 по делу № А4010074/2019).

Пробелом является отсутствие норм, предусматривающих возможность установления договором параметров строительства на арендованном земельном участке. Так, судом признано нецелевым использованием земельного участка осуществляемое арендатором строительство объекта с нарушением установленных договором параметров строительства (Постановление Арбитражного суда Московского округа от 2 августа 2018 г. по делу № А40-201630/2017).

Судебная практика. Требование заявлено о признании незаконными действий уполномоченного лица в части установления факта нецелевого использования земельного участка. Органами надзора установлено, что на земельном участке возведена пристройка к объекту, принадлежащему арендатору на праве собственности. Истец доказывал осуществление данных действий в целях улучшения объекта в соответствии с условиями договора. Довод общества со ссылкой на п. 4.1 договора аренды земельного участка о том, что данным договором была предусмотрена возможность строительства объектов, согласно которому арендатор вправе распоряжаться построенными им улучшениями, был признан судами несостоятельным, поскольку возведение спорных объектов нельзя отнести к улучшениям арендованного земельного участка. В удовлетворении требования отказано в связи с установлением факта нарушения законодательства и договора аренды. Таким образом, суд установил нецелевое использование земельного участка по основанию нарушения договора аренды.

Пробелом также является отсутствие в законодательстве положений, устанавливающих ограничения реализации права свободного выбора вида разрешенного использования в случае, если такой выбор противоречит императивным требованиям законодательства в сфере предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. По этому вопросу сформирована судебная практика.

Судебная практика. Так, в зоне застройки под АЗС не может быть выбран вид строительство ИЖС, т. к. для данной цели земельный участок предоставляется на торгах. Позиция: произвольное изменение вида разрешенного использования земельного участка в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае,

25

Глава 2. Пробелы законодательства в сфере недвижимости

когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам оборота земель (Постановление 13 арбитражного апелляционного суда от 4.05.2018 г. №13АП-4592/2018, Апелляционное определение Ставропольского краевого суда от 4.02.2016 по делу № 33-836/2016, Апелляционное определение Верховного суда Республики Башкортостан от 18.11.2014 по делу № 33-16228/2014).

Споры вызывает и возможность предоставления земельного участка для осуществления вспомогательного вида разрешенного использования без цели осуществления основного вида разрешенного использования.

Судебная практика. Предприниматель обратился в Администрацию с требованием предоставления земельного участка для эксплуатации производственных объектов. Отказ Администрации обоснован отнесением данного вида деятельности к вспомогательным видам. Основным является строительство производственных объектов. Суд отказал в удовлетворении требований о признании незаконным отказа в предоставлении земельного участка, т. к. целью предоставления не может быть вспомогательный вид разрешенного использования (Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 21 ноября 2019 г. по делу № А758196/2018. Ранее позиция изложена в Постановлении Арбитражного суда Дальневосточного округа от 10.07.2015 № Ф03-2641/2015 по делу № А51-30240/2014; Апелляционное определение Самарского областного суда от 19.06.2015 по делу № 33-6634/2015).

Законодательно не установлены требования к содержанию градостроительного регламента в части корректного отображения вида разрешенного использования земельного участка. В связи с этим в судебной практике возникают споры относительно идентификации вида разрешенного использования земельного участка.

Судебная практика. Апелляционным определением Тюменского областного суда от 15.06.2015 по делу № 33-3136/2015 отказано в удовлетворении требований о признании недействительным решения департамента об отказе в утверждении схемы расположения участка, т. к. градостроительным регламентом в зоне размещения объектов социального и ком- мунально-бытового назначения не предусмотрен вид разрешенного использования — для размещения объектов социального и коммуналь- но-бытового назначения (офисы), который заявлен истцом.

Отсутствует достаточное регулирование выбора вида разрешенного использования и в том случае, если правообладатель земельного

26

2.1. Пробелы в законодательстве о правах на недвижимое имущество

участка самостоятельно выбирает вид разрешенного использования, который установлен новым градостроительным регламентом, но не отражен в сведениях ЕГРН.

Судебная практика. Апелляционным определением Верховного суда Республики Коми от 19.01.2015 по делу № 33-192/2015 г., Апелляционным определением Ставропольского краевого суда от 4.02.2016 по делу № 33-836/2016 отказано в удовлетворении требования перевести принадлежащее на праве собственности нежилое здание в разряд жилых помещений. Признана правильной позиция нижестоящей инстанции о том, что нахождение земельного участка, переданного в аренду, в зоне застройки Ж-2 само по себе не означает, что лицо, получившее участок в аренду с одним видом разрешенного использования, может по своему усмотрению выбрать другой вид разрешенного использования (для строительства и дальнейшей эксплуатации индивидуального жилого дома), изменить его и использовать по своему усмотрению без волеизъявления собственника (решения соответствующего уполномоченного органа) (ст. 37 ГрК РФ).

!Произвольное, не основанное на нормах действующего законодательст ва и противоречащее условиям договора изменение вида разрешенного использования земельного участка не допускается.

Не может служить основанием произвольного выбора вида разрешенного использования земельного участка также использование с нарушением функционального назначения объекта, расположенного на земельном участке. Изменение вида разрешенного использования возможно в связи с изменением функционального назначения объекта на земельном участке.

Судебная практика. Постановлением Президиума ВАС РФ от 29.05.2012 № 12919/11 признано не соответствующим законодательству изменение вида разрешенного использования земельного участка, на котором расположена автозаправочная станция, если оно осуществлено без изменения функционального назначения объекта, расположенного на этом участке. Суд апелляционной инстанции указал, что вид разрешенного использования земельного участка может быть изменен только в соответствии с требованиями градостроительного регламента о зонировании территорий. Постановлением Арбитражный суд Дальневосточного округа от 8 декабря 2015 г. № Ф03-5215/2015 в иске о признании права собственности на реконструированный объект

27

Глава 2. Пробелы законодательства в сфере недвижимости

(разрешение на реконструкцию не получено) отказано, т. к. изменено его функциональное назначение и разрешенное использование земельного участка.

Пробелом в правовом регулировании видов разрешенного использования земельных участков является и установление соотношения правомочий различных категорий правообладателей в части данного выбора. По этому вопросу позиция Верховного Суда РФ отражена в Обзоре судебной практики от 14.11.2018 г.

Судебная практика. Суд указал, что с учетом положений статьи 209 ГК РФ собственник может самостоятельно выбирать вид разрешенного использования из числа предусмотренных зонированием территорий. Иная позиция отражена в Постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 26 декабря 2016 г. № Ф09-10872/16. Согласно выводам суда, если в договоре аренды установлен исключительный вид разрешенного использования, выбрать самостоятельно другой вид нельзя.

Понуждение собственника к изменению вида разрешенного использования земельного участка суды признают нарушением законодательства.

Судебная практика. Согласно обстоятельствам дела производственное здание (назначение соответствует разрешенному использованию земельного участка, предусмотренному документами о предоставлении) используется как торговый объект (соответствует регламенту зоны). В Определении Верховного Суда РФ от 29.07.2019 № 307 ЭС19-11089 по делу № А66-12155/2018 отражена следующая позиция: действующим законодательством не предусмотрена возможность понуждения собственника земельного участка изменять вид разрешенного использования земельного участка для приведения в соответствие с фактическим использованием, в отсутствие доказательств опасности использования земельного участка для жизни или здоровья граждан, окружающей среды.

В правовом регулировании нуждаются и вопросы установления юридической связи между назначением объекта недвижимости и разрешенным использованием земельного участка. В частности, отсутствуют правовые предписания по вопросу о том, может ли объект недвижимости использоваться в соответствии с целью, отличающейся от целевого назначения и разрешенного использования земельного участка.

По этому вопросу существует следующая судебная практика:

28

2.2.Пробелы в законодательстве об ограничениях прав на земельные участки

1)вид разрешенного использования участка не ограничивает право собствен ника в использовании части здания в предпринимательских целях. Использова ние части помещения в предпринимательских целях — вопрос использования зда ния, но не земельного участка (Определение Верховного Суда РФ от 19.09.2019

№305 ЭС19-15993 по делу № А40-236580/2018; постановление Арбитражного суда Московского округа от 11 июля 2017 г. по делу № А40-151922/2016; по становление Десятого арбитражного апелляционного суда от 07.10.2014 по делу

№А41-25982/14);

2)если назначение самовольной постройки не соответствует назначению земельного участка, изменение назначения участка должно осуществляться в установленном порядке (Определение Верховного Суда РФ от 20.12.2018

№305 ЭС16-5698 по делу № А40-124527/2013; Апелляционное определение Самарского областного суда от 29.06.2015).

Таким образом, в правовом регулировании разрешенного использования земельных участков содержатся пробелы, которые порождают неоднозначную судебную практику в установлении содержания прав на земельные участки. Можно выделить основные позиции судов по данному вопросу:

1)выбор вида разрешенного использования из числа предусмотренных регламентом осуществляется правообладателем самостоятельно, если это не нарушает режим гражданского оборота земель, порядка предоставления земельного участка;

2)размещение в установленном порядке объекта недвижимости не изменяет разрешенное использование земельного участка, но является основанием изменения в установленном порядке;

3)изменение вида разрешенного использования земельного участка без согласия его собственника не допускается;

4)изменение вида разрешенного использования земельного участка, предоставленного без торгов, осуществляется без согласия арендатора с соблюдением процедуры изменения.

2.2. Пробелы в законодательстве об ограничениях прав на земельные участки

В действующем законодательстве отсутствует определение понятия «ограничение права». Применяя по аналогии формулировку, содержавшуюся в ст. 1 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (закон утратил силу с 1 января 2020 г.), можно дать следующее определение понятия.

29

Глава 2. Пробелы законодательства в сфере недвижимости

Ограничение права на недвижимое имущество — установленные уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условия, запрещения, стесняющие правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества.

Не относятся к ограничениям права установленные законом ограничения оборота земельных участков.

Не относятся к ограничениям прав также изменения правового режима земельного участка. Данная позиция отражена в постановлении Конституционного Суда РФ от 05.03.2020 № 11 П (далее — Постановление № 11 П), в котором Конституционный Суд РФ признал положения статьи 57 ЗК РФ не соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой содержащиеся в них положения о возмещении убытков в случае ограничения прав собственника земельного участка правомерными действиями органа государственной власти или органа местного самоуправления в связи с установлением зоны охраны объ екта культурного наследия — в системе действующего правового регулирования и с учетом их истолкования в правоприменительной практике — в силу своей нео пределенности не позволяют однозначно определить условия такого возмещения.

Так как в законодательстве отсутствуют обще положения, регулирующие содержание, то основания установления и прекращения ограничений прав на земельные участки, можно выявить некоторых общие их характеристики. Во-первых, наличие общих объектов ограничений, которыми являются права на недвижимое имущество. В сфере земельных отношений к ним относятся: право собственности, постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды, безвозмездного пользования. Допускается установление ограничения в отношении части земельного участка; во вторых, наличие специфического порядка установления (основанием установления являются акты уполномоченных органов); в третьих, наличие единой классификации ограничений прав на земельные участки.

Ограничения прав подразделяют на 2 вида:

30