Административные процедуры и административные регламенты в деятельности органов исполнительной власти. Монография

splrb{goj , qrjo t}g d jifbojj

1. Нормативные правовые акты

ФКЗ «О Правительстве РФ» — Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ (ред. от 14 декабря 2015 г.) «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. ¹ 51. Ст. 5712.

ÀÏÊ ÐÔ — Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. ¹ 95-ФЗ (ред. от 30 декабря 2015 г.) // СЗ РФ. 2002. ¹ 30. Ст. 3012.

ÁÊ ÐÔ — Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 ¹ 145-ФЗ (ред. от 29 декабря 2015 г.) // СЗ РФ. 1998. ¹ 31. Ст. 3823.

ÊîÀÏ ÐÔ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. ¹ 195-ФЗ (ред. от 30 декабря 2015 г.) // СЗ РФ. 2002. ¹ 1 (ч. 1). Ст. 1.

КАС РФ — ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов РФ» — Федеральный закон от 6 октября 1999 г. ¹ 184-ÔÇ (ред. от 30 декабря 2015 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» // СЗ РФ. 1999. ¹ 42. Ст. 5005.

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» —

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ (ред. от 30 декабря 2015 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. ¹ 40. Ст. 3822.

ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» — Федеральный закон от 27 июля 2010 г. ¹ 210-ÔÇ (ред. от 13.07.2015) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ. 2010. ¹ 31. Ст. 4179.

ФЗ «О системе государственной службы» — Федеральный закон от 27 мая 2003 г. ¹ 58 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. ¹ 22. Ст. 2063.

ФЗ «О государственной гражданской службе» — Федеральный закон от 27 июля 2004 г. ¹ 79 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. ¹ 31. Ст. 3215.

4

Указ Президента РФ «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» — Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. ¹ 724 (ред. от 10 сентября 2014 г.) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2008. ¹ 20. Ст. 2290

Указ Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» — Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. ¹ 636 (ред. от 28 декабря 2015 г.) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2012, ¹ 22. Ст. 2754.

Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» — Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. ¹ 314 (ред. от 24 сентября 2007 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. ¹ 11. Ст. 945.

Постановление о разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций — постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. ¹ 373 (ред. от 23 января 2014 г.) «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (вместе с «Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций», «Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг», «Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг») // СЗ РФ. 2011. ¹ 22. Ст. 3169.

Регламент Правительства РФ — Регламент Правительства Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. ¹ 260 (ред. от 29 декабря 2015 г) «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 8 июня.

Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти — Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержден постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. ¹ 30 (ред. от 27 августа 2015 г.) «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 4. Ñò. 305.

Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти — постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. ¹ 452 (ред. от 27 августа 2015 г.) «О Типовом рег-

5

ламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // РГ. 2005. 5 авг.

2. Официальные издания

ÐÃ — Российская газета ÑÇ — Собрание законодательства Российской Федерации

ÑÀÏÏ — Собрание актов Президента и Правительства РФ ÁÍÀ — Бюллетень нормативных актов федеральных органов

исполнительной власти

3. Органы власти

Государственная Дума — Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации

Совет Федерации — Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

МВД России — Министерство внутренних дел Российской Федерации

Минфин России — Министерство финансов Российской Федерации

Минюст России — Министерство юстиции Российской Федерации

МЧС России — Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий

Минэкономразвития России — Министерство экономического развития Российской Федерации

ФМС России — Федеральная миграционная служба ФСИН России — Федеральная служба исполнения наказаний ФТС России — Федеральная таможенная служба

4. Прочие сокращения

ï. — пункт (-ы)

ÐÔ — Российская Федерация ðàçä. — раздел (-ы)

ñò. — статья (-и) ÷. — часть (-и)

qrgfjsmpdjg

В условиях конституционного признания человека, его прав и свобод высшей ценностью, а также многообразия форм собственности и свободы экономической деятельности разработка и внедрение в деятельность органов исполнительной власти административных процедур являются эффективным юридическим средством:

ξпротиводействия коррупции в сфере реализации исполнительной власти;

ξоптимизации (повышения качества) исполнения государственных функций, возложенных на органы исполнительной власти в административно-правовой сфере;

ξобеспечения системности регламентации вопросов организации и деятельности органов исполнительной власти, а также взаимодействия указанных органов с иными участниками ад-

министративных правоотношений.

Перечисленные свойства административных процедур по сути предопределяют актуальность исследования административно-пра- вовой природы исполнительной власти в России, а также современных средств административно-процедурной регламентации деятельности органов исполнительной власти.

Из общего арсенала отечественных средств административнопроцедурной регламентации деятельности органов исполнительной власти научный и практический интерес, прежде всего, вызывают административные регламенты.

Сегодня в результате проводимой в стране административной реформы сформировался массив многочисленных и многообразных административных регламентов органов исполнительной власти, который насущно требует проведения научно обоснованной комплексной унификации и систематизации данных нормативных актов.

Соответственно научная разработка основных направлений ад- министративно-процедурной регламентации деятельности органов исполнительной власти не только углубляет отечественную теорию административного процесса, но также определяет перспективы дальнейшего становления и развития российского административ- но-процессуального законодательства.

Погружение практикующих юристов, аспирантов, а также студентов юридических вузов в проблемы административно-процедур- ной регламентации позволяет сформировать у них профессиональные компетенции, соответствующие современному уровню разработки и внедрения административных процедур.

eÎÅÇÅ 1

bЕНЙОЙТУСБУЙГОП-РСБГПГБА ЦБСБЛУЖСЙТУЙЛБ ЙТРПМОЙУЖМЭОПК ГМБТУЙ

ÃrПТТЙЙ

1.1.qПОАУЙЖ Й ЦБСБЛУЖСОЬЖ РСЙИОБЛЙ, РСЙТФЪЙЖ ЙТРПМОЙУЖМЭОПК ГМБТУЙ

ÃБЕНЙОЙТУСБУЙГОП-РСБГПГПК ТХЖСЖ

Государственная власть в Российской Федерации согласно ст. 10 Конституции РФ делится на три ветви: законодательную, исполнительную, судебную.

В соответствии со ст. 11 и 129 Конституции РФ и сформировавшимся на ее основе текущим законодательством государственную власть также осуществляют Президент РФ и отдельные виды государственных органов, которые не входят ни в одну из основных ветвей государственной власти (к примеру, органы прокуратуры).

Исходя из принципа федерализма государственная власть в России осуществляется как федеральными органами государственной власти, так и органами государственной власти субъектов РФ.

Следует заметить, что законодательная власть на основании ст. 94 Конституции РФ и текущего отечественного законодательства осуществляется в России специализированными государственными органами, которые имеют статус представительных и законодательных органов, хотя и обладают различными наименованиями: Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Законодательное собрание Федерального Собрания Российской Федерации, Государственное собрание, Законодательное собрание и др. Основной формой реализации законодательной власти является

принятие федеральных законов и законов субъектов РФ, или, говоря иначе, законотворчество, законодательная деятельность. Под законодательной деятельностью в литературе понимается издание представительными органами законов, обязательных для исполнения всеми государственными органами, общественными объединения-

ми, органами местного самоуправления, должностными лицами и гражданами1.

В настоящее время законодательная деятельность в России регламентирована достаточно детально при помощи ряда специальных «рамочных» законов. К числу специальных «рамочных» законов, регламентирующих законодательную деятельность, следует отнести, например, ФЗ от 8 мая 1994 г. ¹ 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»2. ФЗ от 6 октября 1999 г. ¹ 184 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»3.

Если проанализировать ст. 118—128 Конституции РФ и сформировавшееся на их основе федеральное законодательство, можно сделать вывод, что судебная власть в России осуществляется судами в форме правосудия. Судебные органы осуществляют правосудие в виде конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В специальной литературе судебная деятельность справедливо определяется как деятельность, охватывающая реализацию функций государства путем осуществления правосудия всеми звеньями судебной системы страны4. Правосудие в России, как и законотворчество, достаточно детально регламентировано при помощи ряда кодифицированных и специальных «рамочных» законов5.

Исполнительную власть в России в соответствии со ст. 110 Конституции РФ осуществляет Правительство РФ. В соответствии со ст. 1 и 4 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации, который осуществляет исполнительную власть в форме организации исполнения законов и иных нормативных правовых актов. При этом следует заметить, что, согласно ст. 4 названного Закона, под этим понимается организация

1См., например: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2000. С. 75.

2ÑÇ ÐÔ. 1994. ¹ 2. Ñò. 74.

3ÑÇ ÐÔ. 2010. ¹ 31. Ñò. 4179.

4См., например: Байтин М.И. Формы осуществления функций государства // Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. С. 76.

5См.: ФКЗ от 31 декабря 1996 г. ¹ 1-ФКЗ (ред. от 5 февраля 2014 г.) «О судебной системе Российской Федерации», ФКЗ от 21 июля 1994 г. ¹ 1-ФКЗ (ред. от

14декабря 2015 г.) «О Конституционном Суде Российской Федерации», КАС РФ, КоАП РФ, АПК РФ, УПК РФ, ГПК РФ.

исполнения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществление систематического контроля за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принятие мер по устранению нарушений законодательства РФ.

Согласно ст. 71 и 76 Конституции РФ в России должен быть принят федеральный закон, который регулировал бы структуру и систему федеральных органов исполнительной власти, общий порядок их организации и деятельности. До принятия такого закона пробел в праве, по сути, устраняют специальные указы Президента РФ1.

На основании комплексного анализа сформировавшегося массива нормативных правовых актов, составляющих основу исполнительной власти в России, нельзя не заметить, что многие органы исполнительной власти являются субъектами как политической, так и правовой системы Российского государства. К примеру, согласно ст. 114 Конституции РФ и ст. 13 ФКЗ «О Правительстве РФ» Правительство РФ как субъект политической системы организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации. В соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральные министерства призваны вырабатывать государственную политику в установленной для них сфере общественных отношений. В соответствии со ст. 21 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов РФ» высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ как субъект политической системы участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения и экологии.

При сложившемся подходе отечественного законодательства необходимо в рамках изучения проблем административно-про- цедурной регламентации деятельности органов исполнительной власти разделять понятия исполнительной власти как феномена политической системы и как элемента правовой системы.

1 См., например: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. ¹ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»; Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. ¹ 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»; Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. ¹ 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».

Очевидно, природа и форма исполнительной власти в современной политической системе Российской Федерации могут быть раскрыты посредством специальных категорий политологии, социологии, менеджмента, таких как, например, «выработка государственной политики», «проведение государственной политики», «государственное управление» и др.

Если говорить об исполнительной власти как элементе правовой системы, следует заметить, что исполнительная власть в соответствии с действующим законодательством реализуется в разнообразных правовых формах: административно-правовой, уголовноправовой, оперативно-розыскной и др.

С позиции административно-правовой науки и практики особый интерес представляет определение природы исполнительной власти как субъекта административно-правового воздействия, оказываемого на поведение физических лиц, организаций, а также иных государственных органов и органов местного самоуправления.

Анализируя ст. 71 и 72 Конституции РФ и ст. 4 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», представляется логичным целью современного административноправового воздействия, оказываемого исполнительной властью, считать обеспечение соблюдения, использования, исполнения и применения (далее — исполнения) гражданами, организациями, государственными органами, органами местного самоуправления общеобязательных правил поведения и установлений, закрепленных в нормативных правовых актах РФ и субъектов РФ.

Соответственно в содержании административного воздействия исполнительной власти можно выделить обеспечение исполнения норм Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, иных правовых актов РФ, а также конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ (далее — нормативные правовые акты РФ и субъектов РФ).

Сделав акцент на правах и законных интересах участников общественных отношений, регулируемых Конституцией РФ и текущим законодательством, необходимо отметить, что административное воздействие исполнительной власти нацелено на достижение баланса между правами и законными интересами публичных образований (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований) и правами, законными интересами частных лиц (граждан и организаций, не наделенных государственными и иными публичными полномочиями).