Административные процедуры и административные регламенты в деятельности органов исполнительной власти. Монография

обеспечению согласованности и взаимосвязи публичных и частных административных прав и законных интересов, предусмотренных отечественным законодательством. С другой стороны, на данные органы возлагаются функции по охране и защите публичных и ча- стных административных прав и законных интересов, предусмотренных отечественным законодательством, от административных правонарушений, а также от правонарушений, официально не признаваемых в качестве административных, но влекущих возникновение специфических административных правоотношений (налоговых, бюджетных, банковских и других правонарушений), неправомерных и (или) необоснованных административно-правовых действий и решений органов публичной власти и их должностных лиц, вредоносных ситуаций (казусов) техногенного, природного и иного характера, складывающихся с участием субъектов административного права и влекущих административно-правовые последствия. Как отмечалось ранее, в случаях, установленных законом, организации и физические лица, аккредитованные или находящиеся в ведении органов исполнительной власти или органов местного самоуправления, выступают в качестве субъектов, которым публичная администрация в установленном порядке делегирует полномочия по применению отдельных типизированных административно-правовых мер, связанных с исполнением возложенных на нее администра- тивно-правовых функций. Признание взаимосвязи административной процедуры с административно-правовыми функциями, возлагаемыми государством на публичную администрацию, позволяет не смешивать данную категорию с процедурами судопроизводства, процедурами законотворчества, процедурами, регламентирующими действия Президента РФ, органов прокуратуры, других государственных органов.

4. Административная процедура по содержанию является комплексной категорией, так как определяет:

ξпорядок внутренней организации органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, связанный с исполнением возложенных на публичную администрацию унифицированных административно-правовых функций;

ξпорядок взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления между собой и с иными органами публичной власти, связанный с исполнением возложенных на публичную администрацию административноправовых функций;

ξпорядок взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления с организациями и физически-

ми лицами, связанный с исполнением возложенных на публич- ную администрацию административно-правовых функций;

ξпорядок взаимодействия организаций и физических лиц, аккредитованных или находящихся в ведении органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, с иными участниками административных правоотношений, связанный с исполнением унифицированных административно-правовых

функций, возложенных на публичную администрацию.

С позиции изложенного следует заметить, что сфера применения административных процедур представляет собой систему адми- нистративно-процессуальных отношений, складывающихся как в сфере административно-публичной (внешневластной) деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, так и в сфере административно-служебной деятельности данных органов.

Соответственно допустимо говорить как об административнопубличных процедурах (например, административные процедуры по контролю и надзору, процедуры по предоставлению государственных услуг и др.), так и об административно-служебных процедурах (например, процедуры внутренней организации, процедуры взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления с иными органами публичной власти, процедуры взаимодействия с аккредитованными организациями и физическими лицами и др.).

Административно-правовые действия и решения органа исполнительной власти, совершаемые (принимаемые) ими в соответствии с административной процедурой, будет логичным считать админи- стративно-процессуальными действиями и решениями органа исполнительной власти.

Формально определенные временные рамки совершения адми- нистративно-правовых действий (принятия административно-пра- вовых решений) органов исполнительной власти по тому или иному административному делу можно назвать административно-процес- суальными сроками.

Ряд (звено) взаимосвязанных административно-процессуальных действий и решений органа исполнительной власти (должностных лиц данного органа) логично назвать административно-правовой мерой (от слова «мероприятие»), принимаемой органом исполнительной власти. Например, административно-правовой мерой, принимаемой органом исполнительной власти, следует считать ряд взаимосвязанных действий и решений регистратора прав на недвижимое имущество, осуществляемых в соответствии с административной процедурой по исполнению возложенной функции государ-

ственной регистрации. При таком подходе подобными мерами также являются: административное задержание, доставление, административное приостановление деятельности, назначение административного штрафа и др.

Âряде случаев административно-правовые меры, принимаемые органами исполнительной власти, взаимосвязаны в формально определенный замкнутый круг (цикл) через комплекс вопросов, которые орган исполнительной власти должен решить в несколько сменяющих друг друга этапов (стадий). В этом случае разрозненные административно-правовые меры, принимаемые органами исполнительной власти, объединяются в одну цикличную систему при помощи ряда таких типизированных административных процедур, как возбуждение административного дела (исходная стадия); его рассмотрение (оценочная стадия); принятие решения по данному делу (центральная стадия); исполнение решения, принятого по административному делу (заключительная стадия). В результате административно правовые меры образуют систематизированные адми- нистративно-процессуальные формы деятельности органов исполнительной власти. К систематизированным административнопроцессуальным формам деятельности органов исполнительной власти следует отнести административное производство и административный процесс.

Ïîä административным производством следует понимать комплекс взаимосвязанных в последовательно сменяющие друг друга стадий (этапы) административно-процессуальных действий и решений, совершаемых (принимаемых) органами исполнительной власти в соответствии с рядом административных процедур по отдельным категориям однородных административных дел.

Âнастоящее время ученые выделяют самые разнообразные ка-

тегории административных дел и соответствующие им административные производства (по предложениям, заявлениям и жалобам граждан; по делам о поощрении; по делам о дисциплинарных проступках; по делам об административных правонарушениях; регистрационное, лицензионно-разрешительное, правопредоставительное, экзаменационно-конкурсное производства и др.).

Следуя предложенному подходу к пониманию административной процедуры и административного производства, под админист- ративно-процедурной регламентацией деятельности органов исполнительной власти предлагается понимать издание законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ, содержащих нормы, определяющие цикличность, целенаправленность, вид, характер, последовательность, нормативную продол-

жительность (срочность), порядок документального оформления взаимосвязанных действий органов исполнительной власти по применению административно-правовых мер в рамках того или иного административного дела, а также нормы, определяющие взаимное процессуальное положение физических лиц, организаций, органов и должностных лиц органов исполнительной власти по административным делам.

2.2.sУСФЛУФСБ БЕНЙОЙТУСБУЙГОП-РСПЧЖЕФСОПК СЖДМБНЖОУБЧЙЙ ЕЖАУЖМЭОПТУЙ ПСДБОПГ ЙТРПМОЙУЖМЭОПК ГМБТУЙ

Основываясь на предложенном подходе к пониманию админи- стративно-процедурной регламентации деятельности органов исполнительной власти, можно выделить в ее структуре следующие основные направления.

1. Издание административно-процессуальных законов. К админи- стративно-процессуальным федеральным законами можно отнести, например, федеральные законы: «Об исполнительном производстве», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации. По сути, речь идет о разработке федеральных законов, в которых должны закрепляться исходные начала административно-процедурной регламентации, а также наиболее значимые и типичные административные процедуры. Очевидно, что в соответствии со ст. 55 Конституции РФ в административнопроцессуальных федеральных законах должны закрепляться административные процедуры, ограничивающие основные права и свободы человека и гражданина. Согласно ст. 72 Конституции РФ массив федеральных административно-процессуальных законов вправе расширить субъекты РФ, издавая в рамках предоставленной компетенции собственные административно-процессуальные законы, регламентирующие деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. При этом очевидно, что административно-процес- суальные законы субъектов РФ должны соответствовать Конституции РФ и федеральным административно-процессуальным законам.

В обобщенном виде выделенное направление государственной деятельности логично назвать законодательной административнопроцедурной регламентацией деятельности органов исполнительной власти.

2.Издание административно-процессуальных нормативных правовых актов Правительства РФ. Например, постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. ¹ 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг», постановление Правительства РФ от 24 октября 2014 г. ¹ 1097 «О допуске к управлению транспортными средствами» (вместе с «Правилами проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений»)1.

3.Издание административно-процессуальных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Например, приказ МВД России от 2 марта 2009 г. ¹ 185 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения»2; приказ Минэкономразвития России от 9 декабря 2014 г.

¹789 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»3; приказ Минприроды России от 29 сентября 2009 г. ¹ 315 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр»4; приказ Ростехнадзора от 4 сентября 2007 г. ¹ 606 «Об утверждении Административ-

1ÑÇ ÐÔ. 2014. ¹ 44. Ñò. 6063.

2Российская газета. 2009. ¹ 122. 7 июля.

3Ñì.: Официальный интернет-портал правовой информации http://www. pravo. gov.ru, 30.04.2015

4ÁÍÀ. 2010. ¹ 10.

ξУказ Президента РФ «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»;

ξпостановление Правительства РФ «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»;

ξпостановление Правительства РФ «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнитель-

ной власти»; 3) нормативные правовые акты, регламентирующие порядок

взаимодействия органов исполнительной власти с физическими и юридическими лицами, иными государственными органами, органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении административно-публичных функций:

ξпостановление Правительства РФ «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»;

ξприказы федеральных министерств об утверждении административных регламентов исполнения отдельных администра- тивно-публичных функций, в частности функций по кон-

тролю и надзору и функций по оказанию государственных услуг, и др.

При достигнутом уровне административно-процедурной регламентации в Российской Федерации отсутствует федеральный закон, определяющий основные направления административнопроцедурной регламентации деятельности органов исполнительной власти. Как следствие, вырабатываемые законодательные и подзаконные административные процедуры не систематизированы, имеют разнообразную структуру и зачастую регламентированы фрагментарно.

К настоящему времени в большей степени сформировался массив административных процедур, закрепленных в многочисленных административных регламентах органов исполнительной власти. Указанные регламенты, по сути, определяют административнопроцедурный порядок внутренней организации современных органов исполнительной власти, а также порядок взаимодействия данных органов с гражданами, организациями, иными органами публичной власти и их должностными лицами. В связи с этим логично сделать акцент исследования административно-процедурной регламентации на административных регламентах органов исполнительной власти.

2.3. bЕНЙОЙТУСБУЙГОЬЖ СЖДМБНЖОУЬ ЛБЛ ТСЖЕТУГП БЕНЙОЙТУСБУЙГОП-РСПЧЖЕФСОПК СЖДМБНЖОУБЧЙЙ ЕЖАУЖМЭОПТУЙ ПСДБОПГ ЙТРПМОЙУЖМЭОПК ГМБТУЙ

Ïîä административным регламентом органа исполнительной власти предлагается понимать изданный на основании Конституции РФ, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», иных федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ нормативный правовой акт, в котором предусмотрены административные процедуры, определяющие порядок взаимодействия органов исполнительной власти с физическими лицами и организациями, иными государственными органами, органами местного самоуправления, по реализации административно-правовых функций, возложенных на органы исполнительной власти.

Регламенты органов исполнительной власти как средство адми- нистративно-процедурной регламентации призваны решить следующий ряд социально значимых задач.

1. Оказывать противодействие коррупции в административноправовой сфере. Должностные лица органов исполнительной власти совершают целый ряд административно-правовых действий и принимают множество административно-правовых решений по усмотрению в соответствии с законом. Соответственно размытые и широкие границы усмотрения указанных должностных лиц являются той благодатной почвой, которая необходима для процветания коррупции. Административные регламенты выступают специальным юридическим средством обеспечения процессуализации админист- ративно-правовых действий и решений, позволяют установить стабильные рамки административной деятельности должностных лиц органов исполнительной власти и тот административно-правовой порядок, который гарантирует оперативность и законность их ад- министративно-правовых действий и решений, обеспечивает им открытый и заранее предсказуемый характер в рамках соответствующего административного дела. Назначение данных регламентов — ограничивать произвольное административное усмотрение и вводить легальные критерии действий государственных структур, должностных лиц, граждан и юридических лиц. Упорядочение административной деятельности придает ей открытый и заранее предсказуемый характер и, следовательно, способствует ее эффективности и демократичности.

2. Оптимизировать (повысить качество) исполнения государственных (административно-правовых) функций, возложенных на органы исполнительной власти, в том числе:

ξупорядочить административные процедуры и административные действия должностных лиц указанных органов;

ξустранить избыточные административные процедуры и адми- нистративно-правовые действия, если это не противоречит федеральным законам, нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства РФ;

ξупростить административные процедуры и административные действия названных органов. Это означает необходимость сократить количество документов, представляемых заявителями для исполнения государственной (административно-право- вой) функции, внедрить новые формы документов, позволяющих устранить случаи неоднократного предоставления идентичной информации; снизить количество взаимодействий заявителей с должностными лицами органов исполнительной власти, в том числе за счет реализации принципа «одного окна»; использовать межведомственные согласования при исполнении административно-правовой функции (в ча- стности, функции по предоставлению государственной услуги) без участия заявителя, например с использованием ин- формационно-коммуникационных технологий;

ξсократить сроки исполнения административно-публичных функций, а также сроки исполнения отдельных административных процедур и административных действий в рамках исполнения административно-правовой функции, возложенной на орган исполнительной власти. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий подготовку административного регламента, может установить в административном регламенте сокращенные сроки исполнения государственной (административно-правовой) функции, а также сроки исполнения административных процедур в рамках исполнения указанной функции по отношению к соответствующим срокам, установленным в законодательстве РФ;

ξустановить персональную ответственность должностных лиц органов исполнительной власти за соблюдение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре при исполнении государственной (административной) функции, в том числе при предоставлении государственной услуги.