Административные процедуры и административные регламенты в деятельности органов исполнительной власти. Монография

фическими признаками, позволяющими выделить их среди иных государственных органов.

Âтеории государства и права государственный орган — это «юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства»1.

При таком подходе в качестве характерных признаков государственного органа в теории государства и права указываются следующие:

а) наделение государственного органа властными полномочиями; б) наделение государственного органа определенной экономи-

ческой и организационной обособленностью и самостоятельностью; в) выполнение государственным органом в соответствии со своей компетенцией функций, посредством которых данные органы

реализуют функции государства; г) наличие у государственного органа материальных средств,

необходимых для осуществления возложенных функций, в том числе материальных ценностей, организаций, предприятий и уч- реждений2.

Âадминистративно-правовой литературе под государственным органом (органом государства) понимают составное и в то же время обособленное подразделение государственного аппарата, которое участвует в осуществлении задач и функций государства и действует от его имени и по его поручению, имеет соответствующую компетенцию и структуру, наделено установленным законодательством объемом властных полномочий, применяет присущие ему формы и методы деятельности3. По мнению Ю.М. Козлова, государственный орган есть основной элемент государственно-властного механизма (государственного аппарата), непосредственно и от имени государства осуществляющий его задачи и функции посредством определенного конституционного вида государственной деятельности4. При таком понимании государственного органа как субъекта адми-

1 Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. С. 99.

2Ñì.: Òàì æå. Ñ. 97—98; Общая теория государства и права: Академ. курс: В 2 т. Т. 1: Теория государства и права. М., 1998. С. 161.

3Ñì.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право: Учебник. М., 2002. С. 67—68.

4Ñì.: Козлов Ю.М. Административное право. М., 2005. С. 218.

нистративного права его формально определенное властное полномочие в обобщенном виде рассматривается как право (и одновременно обязанность) действовать в определенной ситуации способами, предусмотренными законом или иными нормативными правовыми актами1.

Отдельные авторы справедливо отождествляют властное полномочие государственного органа с предоставленным данному органу правом осуществлять определенные юридические действия, в том числе издавать обязательные к исполнению гражданами или организациями на определенной территории или в сфере деятельности предписания, устанавливать запреты, разрешать либо поощрять ту или иную хозяйственную, образовательную, культурно-просве- тительную деятельность и т.п., а также осуществлять юрисдикционные функции2.

Рассматривая изложенные выше подходы применительно к пониманию государственного органа, можно назвать ряд общих признаков, присущих органам исполнительной власти:

1)они осуществляют свои полномочия от имени государства;

2)их полномочие имеет публичный характер и поэтому представляет собой не только право, но и одновременно обязанность;

3)это полномочие является формально определенным. Оно закрепляется в нормах действующего законодательства;

4)кроме того, полномочие органа исполнительной власти представляет собой его юридическую возможность издавать в одностороннем порядке нормативные и/или индивидуальные правовые акты, обязательные к исполнению физическими и юридическими лицами, которые организационно не подчинены данным органам, а также совершать в отношении указанных лиц в одностороннем порядке иные юридически значимые действия в целях осуществления задач и функций государства3.

Учитывая выявленные ранее особенности исполнительной власти в сфере административно-правового регулирования, можно назвать ряд специфических административно-правовых признаков органа исполнительной власти, позволяющих выделить его среди иных участников в административно-правовой сфере.

1Ñì.: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1999. С. 331.

2Ñì.: Словарь административного права / Отв. ред. И.Л. Бачило, Н.Г. Салищева, Н.Ю. Хаманева и др. М., 1999. С. 246.

3Ñì.: Россинский Б.В. Административное право: Учеб.-метод. и практ. пособие. М., 2001. С. 161; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1996. С. 122.

1.Органы исполнительной власти в сфере административноправового регулирования создаются и функционируют в целях обеспечения согласованного и беспрепятственного соблюдения и использования физическими и юридическими лицами, другими государственными органами, органами местного самоуправления общеобязательных правил поведения и установлений, закрепленных в нормах законов и принятых в соответствии с ними подзаконных нормативных правовых актах РФ и субъектов РФ.

2.Современные органы исполнительной власти призваны решить ряд основных административно-правовых задач, поставленных государством перед исполнительной властью. В том числе:

ξ обеспечение реализации прав физических лиц и организаций на материальные и нематериальные публичные блага;

ξ возложение и обеспечение исполнения публичных обязанностей физических лиц и организации;

ξ официальная оценка в виде разрешения, одобрения, признания правильными, допустимыми наиболее значимых общественных отношений, связанных с правомерным использованием техногенных и природных источников опасности;

ξ предупреждение, выявление и устранение административных правонарушений, а также иных нарушений законодательства, влекущих возникновение административных правоотношений;

ξ досудебная защита прав и законных интересов граждан и организаций от неправомерных или необоснованных админист- ративно-правовых действий и решений.

Сопоставимо с выделенными задачами можно говорить о следующих специфических базовых видах административной деятельности органов исполнительной власти:

ξ административное нормотворчество; ξ административное правопредоставление; ξ административное обязывание; ξ административное санкционирование;

ξ административно-юрисдикционная деятельность; ξ административно-защитная деятельность; ξ административно-казуальная деятельность.

3.Работа органов исполнительной власти по сути направлена на установление равновесия (достижение баланса) между частными и публичными правами и законными интересами в административноправовой сфере. Благодаря действиям и решениям органов испол-

нительной власти, с одной стороны, обеспечивается интеграция (согласованность и взаимодействие) частных и публичных прав и законных интересов физических и юридических лиц, государственных органов и органов местного самоуправления. С другой стороны, органы исполнительной власти обеспечивают защищенность (охрану и защиту) частных и публичных прав и законных интересов, реализуемых в административно-правовой сфере. В первом случае органы исполнительной власти совершают административ- но-распорядительные действия и принимают административнораспорядительные решения по предоставлению физическим и юридическим лицам определенных законом государственных благ и ценностей, например различных видов государственного имущества, бюджетных средств, государственного образования, государственных медицинских услуг и др. Во втором — органы исполнительной власти совершают административно-охранительные действия и принимают административно-охранительные решения по предупреждению, выявлению и устранению нарушений норм законодательства Российской Федерации и ее субъектов, а также предупреждению, выявлению и устранению вредоносных факторов окружающей среды, связанных с правомерной деятельностью физических и юридических лиц, чрезвычайных и других вредоносных ситуаций (казусов) природного, техногенного и иного рода, разрешают адми- нистративно-правовые споры.

4.Органы исполнительной власти оказывают одностороннее юридически властное воздействие на разнообразные общественные отношения, урегулированные нормами целого ряда отраслей права: административного, трудового, финансового, экологического и др. В зависимости от характера связи с другими субъектами права деятельность органов исполнительной власти может быть административно-публичной (внешневластной) или администра- тивно-служебной (внутрисистемной и внутриорганизационной).

5.Органы исполнительной власти создаются, реорганизуются

èликвидируются Президентом РФ и высшими должностными лицами субъектов РФ на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, указов Президента РФ, конституций, уставов, законов субъектов РФ, указов высших должностных лиц субъектов РФ.

6.Органы исполнительной власти образуют иерархичную систему. Каждый из них подчинен по службе вышестоящему органу и, как правило, имеет нижестоящий по службе.

7.Органы исполнительной власти непосредственно или через вышестоящие по службе органы подконтрольны Президенту РФ и Правительству РФ.

8.Контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляют законодательные органы, судебные органы и органы прокуратуры.

9.Органы исполнительной власти обладают административной компетенцией. В установленной законом, актом Президента РФ или Правительства РФ сфере общественных отношений органы исполнительной власти вправе в одностороннем порядке издавать специфические нормативные и индивидуальные правовые акты по обеспечению реализации норм публичного законодательства (адми- нистративно-правовые акты), которые обязательны к исполнению физическими и юридическими лицами, иными государственными органами, органами местного самоуправления, а также вправе совершать иные административно-правовые действия.

10.Органы исполнительной власти в пределах установленной компетенции обладают организационной и функциональной самостоятельностью. Данные органы имеют нормативно зафиксированные структуру и штатное расписание, выполняют нормативно определенные виды административной деятельности (административноправовые функции).

Органы исполнительной власти, созданные Российской Федерацией, в совокупности образуют федеральную систему исполнительной власти.

Ïîä федеральной системой исполнительной власти следует понимать совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных государственных органов, созданных Российской Федерацией на основании Конституции РФ, норм текущего федерального законодательства, и осуществляющих исполнительную власть в рамках предметов ведения Российской Федерации.

Чтобы каждый орган федеральной системы исполнительной власти смог эффективно функционировать, данная система должна строиться на совокупности определенных принципов. В нормах российского законодательства и в административно-правовой литературе принципы построения и функционирования системы органов исполнительной власти не систематизированы. Между тем из анализа специальной литературы и федерального законодательства можно выделить ряд следующих принципов системы исполнительной власти.

1.Принцип верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, который означает,

что в случае несоответствия указанным документам правовых актов органов исполнительной власти, принимаемых по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения, действуют положения Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов.

2. Принцип федерализма, который обусловлен государственным устройством России. В юридическом смысле принцип федерализма проявляется в следующем:

а) компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяются на основе нормативных правовых актов, закрепляющих разграничение предметов ведения и полномо- чий между Российской Федерацией и ее субъектами;

б) Конституцией РФ регламентируется соотношение правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов;

в) одна из правовых форм регулирования взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ — административный договор. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоре- чит Конституции.

3.Принцип законности, который проявляется в том, что все органы исполнительной власти и должностные лица указанных органов обязаны неуклонно соблюдать Конституцию РФ и законы РФ.

4.Приоритет прав и свобод человека и гражданина. Данный принцип означает, что смысл и содержание деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц указанных органов определяют права и свободы человека и гражданина.

5.Принцип сочетания централизации и децентрализации подразумевает сосредоточение большей части государственных функций в ведении центральных органов федеральной исполнительной власти и в то же время закрепление предметов ведения и полномо- чий за органами исполнительной власти субъектов РФ, а также каждым конкретным органом исполнительной власти, которые они должны осуществлять самостоятельно без вмешательства вышестоящих органов (децентрализация).

6.Принцип самостоятельности органов исполнительной власти, который вытекает из положений ст. 10 Конституции РФ, устанавливающей, что «органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Таким образом, органы исполнитель-

ной власти не находятся в организационном подчинении органов двух других ветвей государственной власти.

7.Единство системы органов исполнительной власти. Данный принцип означает, что все органы исполнительной власти образуют единую систему, основанную на единообразных правовых и организационных требованиях.

8.Принцип гласности подразумевает доступность для общественности информации о деятельности органов исполнительной власти и должностных лицах в порядке и пределах, установленных федеральным законодательством.

Из анализа сформулированного определения, а также из норм

Конституции РФ и действующего законодательства можно определить структуру федеральной системы исполнительной власти и сферу деятельности ее органов.

9. Принцип ответственности, который означает возложение персональной ответственности на руководителей и других должностных лиц органов исполнительной власти за подготавливаемые и принимаемые решения.

Федеральную систему исполнительной власти образуют:

1)Правительство РФ;

2)федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства);

3)территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.

Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти РФ и возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Правительство РФ осуществляет свою деятельность на основе Конституции, федеральных конституционных и федеральных законов и нормативных указов Президента РФ.

Правительство РФ является коллегиальным органом, состоит из членов Правительства РФ: Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров, назначаемых на должность

èосвобождаемых от нее Президентом РФ.

Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции, федеральных конституционных и федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ; осуществляет систематический контроль за их соблюдением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ; принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ; выполняет другие администра-

тивно правовые функции, определенные в нормах Закона о Правительстве РФ, федеральных законах, указах Президента РФ.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по изданию собственных нормативных правовых актов, координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, координацию деятельности государственных внебюджетных фондов, другие административно-правовые функции, определенные в нормах федеральных законов, указов Президента РФ, постановлениях Правительства РФ.

Федеральное министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Руководство деятельностью федерального министерства могут осуществлять Президент РФ, Правительство РФ.

Возглавляет федеральное министерство входящий в состав Правительства РФ министр (федеральный министр).

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также другие административноправовые функции, определенные в нормах федеральных законов, указов Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, приказах федеральных министерств.

Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативноправовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа и быть подведомственно: Президенту РФ, Правительству РФ, федеральному министерству.

Возглавляет федеральное агентство руководитель (директор) федерального агентства.

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также другие администра- тивно-правовые функции, определенные в нормах федеральных законов, указов Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, приказах федеральных министерств, в том числе специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защи-

ты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, обеспечения общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы.

Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа и быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ.

Ïîä территориальным органом федерального органа исполнительной власти следует понимать окружной, межрегиональный, региональный (в границах субъекта РФ), межрайонный, городской или районный орган исполнительной власти, создаваемый, реорганизуемый или упраздняемый Правительством РФ либо федеральным министерством для осуществления отдельных функций подведомственных федеральных служб и федеральных агентств на территории одного или нескольких субъектов РФ.

Для отдельных федеральных органов исполнительной власти федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ может быть установлен иной порядок образования, реорганизации и упразднения территориальных органов.

Территориальные органы в соответствии с компетенцией федерального органа исполнительной власти и установленными полномочиями выполняют функции по контролю и надзору, управлению государственным имуществом, предоставлению государственных услуг и т.д., в том числе по выполнению задач, связанных с реализацией федеральных программ, планов, отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента РФ, Правительства РФ и соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Территориальные органы в пределах своих полномочий также осуществляют контроль и надзор за выполнением органами исполнительной власти субъектов РФ переданных им в соответствии с федеральными законами полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения, а также за соблюдением требований к качеству и доступности государственных услуг организациями, через которые они оказываются.

Руководители территориальных органов федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении федеральных министерств, назначаются на должность и освобождаются от нее федеральным министром по представлению руководителя соответствующей федеральной службы или федерального агентства.

Руководители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, назначаются на должность и освобождаются от нее руководителями этих федеральных органов исполнительной власти.

Правовую основу федеральной системы исполнительной власти составляют:

1)Конституция РФ;

2)ФКЗ «О Правительстве РФ»;

3)Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»;

4)Указ Президента РФ «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»;

5)Указ Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти»;

6)указы Президента РФ и постановления Правительства РФ об утверждении положений о федеральных органах исполнительной власти;

7) постановление Правительства РФ 27 мая 1993 г. ¹ 491 «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации»; постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. ¹ 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»;

8)федеральные законы, регулирующие отдельные виды совместной административной деятельности органов федеральной системы исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ: ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», ФЗ «О государственных пенсиях», БК РФ, КоАП РФ, ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», ФЗ «О защите прав индивидуальных предпринимателей» и др.;

9)федеральные законы, регламентирующие порядок админист- ративно-правового взаимодействия органов федеральной системы исполнительной власти с органами местного самоуправления. В частности, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления».