Административные процедуры и административные регламенты в деятельности органов исполнительной власти. Монография

2)указы Президента РФ: от 21 июля 2010 г. ¹ 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»», от 13 апреля 2010 г. ¹ 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 ãîäû»;

3)постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. ¹ 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

При этом следует отметить, что результаты реализации II этапа административной реформы показали сохраняющуюся актуальность большинства определенных ею направлений совершенствования государственного управления.

Целями III этапа административной реформы стали:

ξ снижение административных барьеров; ξ повышение качества и доступности государственных и муни-

ципальных услуг.

Для достижения поставленных целей было признано необходи-

мым решение задач по следующим направлениям:

ξреализация общесистемных мер снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг;

ξоптимизация механизмов осуществления функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

ξсовершенствование разрешительной и контрольно-надзорной деятельности в различных сферах общественных отношений;

ξразвитие механизмов, направленных на управление процессом реализации Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011—2013 ãîäû.

Общесистемные меры снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг:

ξсовершенствование системы лицензирования;

ξсовершенствование системы аккредитации;

ξсовершенствование системы уведомительного порядка осуществления предпринимательской и профессиональной деятельности;

ξсовершенствование системы государственного контроля и надзора;

ξразвитие и внедрение механизмов саморегулирования;

ξоптимизация предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций);

ξмониторинг качества и доступности государственных и муниципальных услуг;

ξорганизация предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» в многофункциональ-

ных центрах.

Совершенствование системы лицензирования как важнейшее направление снижения административных барьеров основывалось на том, что лицензирование, является самым формализованным и наиболее жестким механизмом государственного регулирования, связанным с допуском предпринимателей к осуществлению различ- ных видов деятельности, и поэтому должно применяться только в тех случаях, когда невозможно в силу разных причин выделить определенные качества субъекта или объекта, в результате чего появляется риск нанесения ущерба при осуществлении деятельности широкому кругу третьих лиц.

Âслучае если такой механизм государственного регулирования не требуется, необходимо перейти к иным формам регулирования (сертификация, саморегулирование).

Âрамках проводимого этапа реформы предусматривался поэтапный переход к единому порядку лицензирования путем инвентаризации законодательства в области лицензирования, результатом которой будет установление единого перечня лицензируемых видов деятельности и единого порядка их лицензирования.

Âрамках такого направления снижения административных барьеров, как совершенствование системы аккредитации, предполагалось обеспечить скорейшую реализацию нормативных и организационных мер, направленных на создание единого национального органа по аккредитации, на передачу ему полномочий иных федеральных органов исполнительной власти по аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия.

Совершенствование системы уведомительного порядка осуществления предпринимательской и профессиональной деятельности предполагало:

ξ сокращение неконтролируемого роста количества разрешений, согласований, заключений, экспертиз и регистраций, требуемых органами государственной власти, органами местного самоуправления или их подведомственными организациями при появлении на рынке определенных видов предпринимательской и профессиональной деятельности, в том числе за счет перехода к уведомительному порядку получения права осуществления предпринимательской деятельности;

ξпроведение полной инвентаризации и обоснованной ликвидации разрешений, согласований, заключений, экспертиз и регистраций при появлении на рынке таких видов предпринимательской деятельности, осуществление которых не представляет угрозы третьим лицам, безопасность которых уже обеспечи- вается или может обеспечиваться иными государственными методами регулирования, опасность по которым связана не с процессом осуществления деятельности, а с ее результатами и безопасность которых можно обеспечить иными государствен-

ными методами регулирования.

Отмена разрешений, согласований, заключений, экспертиз и регистраций, ранее требуемых органами государственной власти, органами местного самоуправления или их подведомственными организациями по определенным видам предпринимательской деятельности, не должна приводить к возникновению нового разрешительного режима (метода государственного регулирования), в том числе предполагающего предварительный контроль и (или) оценку соответствия установленным требованиям до начала осуществления предпринимательской деятельности.

На замену различного рода разрешений (при условии сохранения или появления конкретных и исчерпывающих требований к предпринимательской деятельности и отсутствии иных государственных методов регулирования) предполагалось обеспечивать поэтапный переход к уведомительному порядку получения права занятия отдельными видами предпринимательской деятельности, включающему направление уведомления в уполномоченный орган власти и исключающему проведение предварительного контроля (выезд) и оценку соответствия установленным требованиям до на- чала осуществления предпринимательской деятельности.

В рамках данного направления административной реформы также предполагалось проведение проверок законодательства РФ на предмет выявления требований о получении согласования, заклю- чения, проведении экспертизы и регистрации органами государственной власти, органами местного самоуправления или их подведомственными организациями для начала осуществления предпринимательской деятельности, в отношении которой установлен уведомительный порядок начала осуществления (на основе данных, полученных в ходе организованного мониторинга правоприменительной практики объединениями субъектов предпринимательской деятельности). В ходе такого анализа особое внимание уделялось нормативным правовым актам субъектов РФ и органов местного самоуправления. Полученные данные о предъявлении указанных

требований предполагалось анализировать, а неправомерные требования отменять.

Отмечалась необходимость организации межведомственной и внутриведомственной системы учета случаев причинения вреда предпринимательской и профессиональной деятельностью для создания механизмов, позволяющих принимать наиболее обоснованные государственные решения и применять государственные властные полномочия только в отношении тех видов деятельности, в которых последствия наступления вреда жизни, здоровью людей и окружающей среде несоизмеримо выше, чем издержки, связанные с государственным регулированием. Для этого предлагалось обеспе- чить нормативное закрепление порядка создания межведомственных и внутриведомственных статистических информационных ресурсов и основных требований к ним, порядка финансирования, наполнения и использования результатов ведомственных и межведомственных статистических баз, а также разработку перечня статистических показателей, необходимых для учета по отдельным ведомствам.

Совершенствование системы государственного контроля и надзора было связано с системообразующим нормативным правовым актом в сфере осуществления функций органов исполнительной власти по контролю и надзору — Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В рамках данного направления реформы необходимо:

1)детализировать законодательство РФ о порядке осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в части установления перечня всех видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в законодательных актах, в соответствии с которым такие виды государственного (муниципального) контроля и надзора осуществляются. Для каждого вида государственного контроля (надзора) предполагалось разработать и утвердить положения об осуществлении соответствующего вида контроля и надзора;

2)продолжать работу по совершенствованию системы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации, сосредоточиваясь в первую очередь на оптимизации процедур проведения мероприятий по контролю;

3)актом Правительства РФ установить единый порядок разработки и утверждения нормативных технических документов, не относящихся к сфере технического регулирования, в целях организа-

ционного совершенствования порядка установления требований к безопасности работ, услуг и процессов, не относящихся к сфере технического регулирования;

4)законодательно закрепить сохранение отдельных контрольных полномочий за отдельными организациями и ввести их в сферу действия федерального закона для урегулирования спорных вопросов;

5)внести поправки как в указанный Федеральный закон, так и

âсоответствующие отраслевые законодательные акты для устранения выявленных проблем.

В рамках такого направления снижения административных барьеров, как развитие и внедрение механизмов саморегулирования, предполагалось:

ξ разработать проект федерального закона, направленного на уточнение норм Федерального закона «О саморегулируемых организациях» в части регламентации вопросов разработки стандартов, формирования и использования средств компенсационных фондов, осуществления контроля саморегулируемых организаций за своими членами и контроля уполномо- ченных органов за деятельностью саморегулируемых организаций, механизмов работы с жалобами и внесудебного урегулирования споров, а также в части формирования национальных объединений (советов) и состава особенностей, регламентация которых допустима в рамках иных федеральных законов;

ξ разработать федеральный закон, предусматривающий внесение изменений в смежное законодательство, в том числе в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и в федеральные законы, регулирующие вопросы создания саморегулируемых организаций в отдельных отраслях, с учетом обоснованных особенностей и установлением необходимых переходных периодов;

ξ осуществить регулярный мониторинг деятельности саморегулируемых организаций в отдельных сферах деятельности в целях выработки дальнейших мер по совершенствованию института саморегулирования в Российской Федерации.

Оптимизация предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций) как важнейшее направление снижения административных барьеров предполагала предоставление (исполнение) государственных и муниципальных услуг (функций) непосредственно федеральными органами исполнительной власти, орга-

нами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, в том числе в многофункциональных центрах по принципу «одного окна» и в электронной форме.

На федеральном уровне отмечалась необходимость сформировать и поддерживать в актуальном состоянии перечень государственных услуг (функций), предоставляемых (исполняемых) федеральными органами исполнительной власти и государственными внебюджетными фондами. Указанный перечень в настоящее время размещен в качестве классификатора в федеральном реестре государственных услуг (функций) и корректируется в соответствии с изменениями нормативной правовой базы. Перечень является основой планирования, реализации и оценки эффективности мероприятий по оптимизации государственных услуг (функций), предоставляемых (исполняемых) федеральными органами исполнительной власти.

Субъекты РФ и муниципальные образования обязывались провести работу по формированию и ведению соответствующих переч- ней предоставляемых (исполняемых) государственных и муниципальных услуг (функций).

Отмечалась необходимость разработки проекта нормативного правового акта, устанавливающего четкое разграничение понятий «государственная функция» и «государственная услуга».

Отдельным направлением оптимизации государственных и муниципальных услуг является совершенствование порядка предоставления наиболее востребованных государственных и муниципальных услуг.

В качестве приоритетных на федеральном уровне выделяются следующие из них:

ξвыдача документов, удостоверяющих личность;

ξрегистрационный учет граждан по месту жительства и месту пребывания;

ξвоинский учет;

ξсдача квалификационных экзаменов на право управления транспортным средством и выдача соответствующих удостоверений (автомототранспортные средства, самоходные машины, маломерные суда);

ξрегистрация транспортных средств (автомототранспортные средства, самоходные машины, маломерные суда);

ξпостановка объектов недвижимости на кадастровый учет и регистрация прав на объекты недвижимости и сделок с ними;

ξназначение пенсий и социальных пособий;

ξрегистрация юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей;

ξпостановка на учет в налоговом органе, учет во внебюджет-

ных фондах.

При реализации Концепции предполагается ежегодное утверждение Правительством РФ планов по оптимизации также и иных наиболее востребованных государственных и муниципальных услуг.

В рамках комплексной оптимизации наиболее востребованных государственных и муниципальных услуг должно быть обеспечено существенное снижение нагрузки на заявителя за счет увеличения количества мест получения государственных и муниципальных услуг, сокращения количества предоставляемых документов, сокращения сроков получения государственных и муниципальных услуг, возможности предоставления услуг в электронном виде, а также обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» в многофункциональных центрах.

На региональном и муниципальном уровнях целесообразно проводить следующие мероприятия:

ξежегодное формирование перечней услуг, подлежащих оптимизации на основе оценки их качества, востребованности и значимости для граждан и бизнеса;

ξвыявление основных проблем для граждан и юридических лиц, возникающих при предоставлении им соответствующих услуг;

ξформирование планов по решению выявленных проблем с

принятием конкретных нормативных правовых актов.

Мониторинг качества и доступности государственных и муниципальных услуг как важнейшее направление снижения административных барьеров был нацелен на определение реального количества обращений, масштабов временных и материальных издержек при получении заявителем конечного результата обращения к государственным органам и организациям (в целом по государственной услуге и по каждому обращению).

Суть мониторинга состоит в сборе информации об исследуемых параметрах в ходе опросов, глубинных интервью, анкетирования получателей государственных и муниципальных услуг и проведения «контрольных обращений».

Основой мониторинга качества региональных и муниципальных услуг должны стать принимаемые на уровне высшего испол-

нительного органа государственной власти субъекта РФ программы снижения административных барьеров и повышения качества

èдоступности государственных и муниципальных услуг.

Âрамках мониторинга качества государственных услуг целесо-

образно выделить два направления:

1)государственные услуги, включенные в мониторинг на постоянной основе (наиболее востребованные государственные услуги для граждан и бизнеса);

2)государственные услуги, включаемые в мониторинг в соответствии с текущими приоритетами.

По каждой услуге, по которой проводится или будет проводиться оптимизация, целесообразно проводить оценку изменения уровня издержек заявителя — до и после оптимизации.

Организация предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах включала в себя утверждение на федеральном, региональном и местном уровнях перечней государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в многофункциональных центрах.

При этом в субъектах РФ предполагалось утвердить программы по оптимизации и повышению качества предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе на базе многофункциональных центров, предусматривающие обеспечение возможности получения государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» в каждом муниципальном образовании в субъекте РФ.

На субъекты РФ возлагались обязанности:

ξ разрабатывать региональные программы в указанной сфере, организовывать их выполнение и финансирование;

ξ создавать (учреждать) и обеспечивать деятельность многофункциональных центров;

ξ осуществлять взаимодействие с органами местного самоуправления по вопросам размещения на территории муниципальных образований многофункциональных центров, уча- стия органов местного самоуправления в создании и обеспе- чении деятельности многофункциональных центров, предоставления муниципальных услуг на базе многофункциональных центров;

ξ осуществлять мониторинг качества предоставления государственных и муниципальных услуг, реализовать принцип «одного окна» в многофункциональных центрах на территории субъекта РФ.

На федеральном уровне отмечалась необходимость принять нормативные правовые акты, предусматривающие:

ξпорядок проведения оценки соответствия многофункционального центра установленным требованиям;

ξперечень услуг, которые в обязательном порядке должны предоставляться в многофункциональных центрах;

ξтребования к заключению соглашений, методические рекомендации по созданию многофункциональных центров и требования к заключению соглашений о взаимодействии между многофункциональными центрами и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

ξединые правила, требования и нормы в области качества предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах;

ξпорядок ведения реестра многофункциональных центров. Отмечалась необходимость определить требования к много-

функциональным центрам по категориям в зависимости от населенных пунктов.

Для снятия существующих нормативных ограничений возможности предоставления государственных и муниципальных услуг в режиме «одного окна» предлагалось внести соответствующие изменения в акты Российской Федерации, акты субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Оптимизация осуществления функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления как направление снижения административных барьеров включала в себя:

1)оптимизацию деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при помощи внедрения современных информационных коммуникационных технологий;

2)обеспечение открытости и доступности информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и формируемых ими информационных ресурсах;

3)совершенствование системы оценки регулирующего воздей-

ствия;

4)развитие механизмов досудебного обжалования;

5)оптимизацию численности государственных и муниципальных служащих;

6) повышение эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, задействованных в предоставлении государственных услуг, осуществлении контрольных и надзорных функций В результате III этапа административной реформы были изданы следующие важнейшие для административно-правовой сферы нор-

мативные правовые акты:

ξÔÇ îò 27 èþëÿ 2010 ã. ¹ 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»;

ξÔÇ îò 4 ìàÿ 2011 ã. ¹ 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»;

ξФЗ от 28 декабря 2013 г. ¹ 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации»;

ξУказ Президента РФ от 24 января 2011 г. от 24 января 2011 г. ¹ 86 «О единой национальной системе аккредитации», на основании которого создана Федеральная служба по аккредитации, находящаяся в ведении Минэкономразвития РФ;

ξУказ Президента РФ от 11 апреля 2014 г. ¹ 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014—2015 ãîäû»;

ξпостановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. ¹ 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг», которое заменило утратившее силу постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. ¹ 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)».

1.5. bЕНЙОЙТУСБУЙГОП-РСБГПГПЖ ГИБЙНПЕЖКТУГЙЖ ПСДБОПГ ЙТРПМОЙУЖМЭОПК ГМБТУЙ Т ЙОЬНЙ ПСДБОБНЙ РФВМЙШОПК ГМБТУЙ

В результате проведенной в стране административной реформы органы исполнительной власти оказались тесно взаимосвязаны с другими государственными органами, входящими в систему государственной власти Российской Федерации. Такая взаимосвязь регламентирована нормами административного права и поэтому может называться административно-правовым взаимодействием.

Особенности административно-правового взаимодействия органов исполнительной власти с иными государственными органами предопределяют ряд конституционных принципов, в том числе: