Административные процедуры и административные регламенты в деятельности органов исполнительной власти. Монография

законодательства, влекущих возникновение административных правоотношений (налоговых, банковских, антимонопольных и др.), органы исполнительной власти выполняют административно-юрис- дикционную функцию, которая включает в себя проведение разнообразных проверок государственного контроля и надзора за деятельностью юридических и физических лиц, а также производство по делам об административных правонарушениях, применяют иные меры административно-правового принуждения.

Выполняя задачи досудебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций от неправомерных или необоснованных административно-правовых действий и решений, органы исполнительной власти выполняют административно-защитную функцию, в рамках которой рассматривают и разрешают обращения граждан и организаций (предложения, заявления, жалобы).

Выполняя задачи по противодействию чрезвычайным и другим вредоносным ситуациям (казусам) техногенного, природного и иного рода, органы исполнительной власти выполняют административноказуальную функцию, в рамках которой выявляют, предупреждают, ликвидируют разнообразные техногенные и природные ситуации, способные причинить или причиняющие вред частным и публичным правам и законным интересам (эпидемии, эпизоотии, пожары, аварии, наводнения, дорожно-транспортные происшествия и т.п.).

В целях отграничения административно-правовых функций органов исполнительной власти от политических, уголовно-правовых, оперативно-розыскных и иных функций, возлагаемых на данные органы, можно назвать характерные признаки, присущие админист- ративно-правовым функциям:

1)административно-правовые функции органов исполнительной власти в обязательном порядке должны быть закреплены в нормах закона или иного правового акта Российской Федерации или ее субъекта;

2)исследуемые функции реализуются в административноправовой сфере, урегулированной нормами административного права, которые складываются с участием физических и юридиче- ских лиц, государственных органов и органов местного самоуправления;

3)данные функции, по сути, являются специфическим средством достижения целей исполнительной власти, установленных в сфере административно-правового регулирования. Осуществляя административно-правовые функции, орган исполнительной власти обеспечивает согласованность действий и решений физических и юридических лиц, органов публичной власти по соблюдению, ис-

полнению и использованию норм законов и иных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, а также устраняет препятствия, возникающие на пути реализации указанных норм;

4)посредством административно-правовых функций органы исполнительной власти решают поставленные государством перед исполнительной властью административно-правовые задачи;

5)для реализации возложенных административно-правовых функций органы исполнительной власти и их должностные лица наделяются законом, указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ или иным нормативным правовым актом государственными (административными) полномочиями. Они представляют собой значительный арсенал прав, которые для них являются одновременно обязанностью по изданию правовых актов, заключению договоров, а также совершению иных действий по обеспечению исполнения нормативных правовых актов Российской Федерации и

ååсубъектов.

В целях уяснения отдельных особенностей природы и содержания административно-правовых функций органов исполнительной власти их можно классифицировать на отдельные виды по ряду специальных критериев.

1.В зависимости от целевой направленности административноправовые функции органов исполнительной власти можно подразделить на административно-распорядительные и административноохранительные.

2.По характеру вмешательства в деятельность физических и юридических лиц, иных государственных органов, органов местного самоуправления можно выделить административно-публичные (внешневластные) è административно-служебные (внутриорганизационные и внутрисистемные) функции органов исполнительной власти.

3.В зависимости от значимости решаемых государственных задач можно выделить основные è производные административно-правовые функции органов исполнительной власти. К основным администра- тивно-правовым функциям органов исполнительной власти следует отнести наиболее общие, важнейшие направления деятельности данных государственных органов по осуществлению основных ад- министративно-правовых задач исполнительной власти (к примеру, административное нормотворчество, административное правопредоставление, административное обязывание, административное санкционирование, административно-защитная деятельность, ад- министративно-юрисдикционная деятельность, административноказуальная деятельность). Производными административно-право- выми функциями следует считать отдельные виды основных на-

правлений административной деятельности органов исполнительной власти. К примеру, издание нормативных правовых актов Правительства РФ, издание нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, предоставление государственных льгот, выдача лицензий и разрешений, государственная регистрация актов, прав, объектов, проведение проверок государственного контроля и надзора, расследование дорожно-транспортных происшествий и т.д.

4.В соответствии с принципом федерализма административноправовые функции органов исполнительной власти можно подразделить на две группы:

1) функции органов федеральной системы исполнительной власти;

2) функции органов системы исполнительной власти субъектов РФ.

Административно-правовые функции органов федеральной системы исполнительной власти состоят в обеспечении исполнения норм федерального законодательства (Конституции, федеральных конституционных и федеральных законов, указов Президента РФ, иных нормативных правовых актов РФ) на всей территории Российской Федерации. Административно-правовые функции органов системы исполнительной власти субъектов РФ сводятся к обеспе- чению исполнения Конституции, федеральных законов и иных нормативных актов РФ, а также к обеспечению исполнения конституции (устава), законов и других собственных нормативных правовых актов на территории субъекта РФ.

5.В зависимости от степени унификации административноправовые функции органов исполнительной власти могут быть типизированными и специализированными.

Например, типизированными административно-правовыми функциями федеральных органов исполнительной власти являются предусмотренные Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и реализуемые федеральными органами исполнительной власти независимо от сферы их деятельности. К примеру, нормативно-правовое регулирование, контроль и надзор, оказание государственных услуг, управление государственным имуществом. К специализированным администра- тивно-правовым функциям федеральных органов исполнительной власти следует отнести, к примеру, административно-правовые функции, осуществляемые в отдельных формально определенных сферах административно-правового регулирования: в сфере внутренних дел, юстиции, иностранных дел и др.

Правительство РФ в пределах предоставленной компетенции на основании и во исполнение Конституции РФ, ФКЗ «О Правительстве РФ» и Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» осуществляет ряд типизированных и специализированных административно-правовых функций.

Типизированными административно-правовыми функциями Правительства РФ являются:

1)организация исполнения Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ;

2)координация и контроль деятельности федеральных органов исполнительной власти;

3)координация и контроль деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ;

4)обеспечение взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

В рамках функции организации исполнения Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ Правительство РФ:

ξ на основании и во исполнение указанных документов издает собственные нормативные и индивидуальные правовые акты (постановления и распоряжения), обеспечивает их исполнение, применяет другие административно-правовые меры по организации исполнения Конституции, федеральных конституционных и федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ. Порядок издания подобных нормативных актов определяется актами Президента РФ и Правительства РФ;

ξ осуществляет систематический контроль соблюдения указанных документов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;

ξ применяет административно-правовые меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

В рамках функции координации и контроля деятельности федеральных органов исполнительной власти Правительство РФ:

ξ распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти;

ξ утверждает положения о федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти;

ξ устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в

пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете;

ξустанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете;

ξназначает на должность и освобождает от нее заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства РФ, и их заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ;

ξосуществляет контроль деятельности федеральных органов исполнительной власти;

ξотменяет акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливает их действие.

В рамках функции координации и контроля деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ Правительство РФ:

ξрассматривает внесенные в установленном порядке предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения с ее субъектами и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений;

ξнаправляет в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Предложения по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ;

ξосуществляет контроль деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам, отнесенным к ведению и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения государства и субъектов;

ξвносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным конституционным и федеральным законам, международным обяза-

тельствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Âрамках функции обеспечения взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти Правительство РФ:

ξ обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует взаимодействию указанных органов;

ξ разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Из анализа Конституции РФ и ФКЗ «О Правительстве РФ» можно выделить ряд специализированных административно-правовых функций Правительства РФ, осуществляемых в пределах предоставленной ему компетенции.

Специализированные административно-правовые функции Правительства РФ можно сгруппировать по сферам ведения данного государственного органа следующим образом:

1)экономика;

2)бюджетная, финансовая, кредитная и денежная политика;

3)социальная сфера;

4)наука, культура, образование;

5)природопользование и охрана окружающей среды;

6)обеспечение законности, прав и свобод граждан;

7)оборона и государственная безопасность Российской Федерации;

8)внешняя политика и международные отношения РФ.

Âсфере экономики Правительство РФ выполняет следующие ад- министративно-правовые функции:

ξ административно-правовое регулирование экономических процессов;

ξ обеспечение единства экономического пространства и свободы экономической деятельности, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств;

ξ разработка и осуществление программ развития приоритетных отраслей экономики;

ξ управление федеральной собственностью; ξ общее руководство таможенным делом;

ξ разработка и осуществление административно-правовых мер по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг;

ξформирование мобилизационного плана экономики Российской Федерации;

ξобеспечение функционирования оборонного производства Российской Федерации.

Âсфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики

Правительство РФ осуществляет следующие административноправовые функции:

ξ обеспечение проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики;

ξ разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения;

ξ представление Государственной Думе отчета об исполнении федерального бюджета;

ξ обеспечение совершенствования бюджетной системы; ξ принятие административно-правовых мер по регулированию

рынка ценных бумаг; ξ управление государственными внутренним и внешним долга-

ми Российской Федерации; ξ валютное регулирование и валютный контроль;

ξ руководство валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами.

Âсоциальной сфере Правительство РФ выполняет следующие административно-правовые функции:

ξ обеспечение реализации конституционных прав граждан в области социального обеспечения;

ξ разработка и осуществление административно-правовых мер по реализации трудовых прав граждан;

ξ разработка программ сокращения и ликвидации безработицы

èобеспечение реализации этих программ;

ξразработка и осуществление административно-правовых мер по реализации прав граждан на охрану здоровья;

ξпринятие административно-правовых мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия;

ξсодействие решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принятию мер по реализации молодежной политики;

ξразработка и осуществление административно-правовых мер по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также

санаторно-курортной сферы.

В сфере науки, культуры, образования Правительство РФ реализует следующие административно-правовые функции:

ξразработка и осуществление административно-правовых мер государственной поддержки развития науки;

ξобеспечение государственной поддержки фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки;

ξопределение основных направлений развития и совершенствования общего и профессионального образования, развитие системы бесплатного образования;

ξобеспечение государственной поддержки культуры, сохранение культурного наследия общегосударственного значения, а

также культурного наследия народов Российской Федерации.

Âсфере природопользования и охраны окружающей среды Правительство РФ выполняет следующие административно-правовые функции:

ξ обеспечение экологической безопасности; ξ разработка и осуществление административно-правовых мер

по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

ξ организация деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

ξ координация деятельности по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Âсфере обеспечения законности, прав и свобод граждан Правительство РФ выполняет следующие административно-правовые функции:

ξ разработка и осуществление административно-правовых мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с другими общественно опасными явлениями;

ξ разработка и осуществление административно-правовых мер по укреплению кадров, развитию и укреплению материальнотехнической базы правоохранительных органов;

ξ осуществление административно-правовых мер по обеспече- нию деятельности органов судебной власти.

Âсфере обеспечения обороны и государственной безопасности Российской Федерации Правительство РФ осуществляет следующие ад- министративно-правовые функции:

ξ осуществление необходимых административно-правовых мер по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации;

ξорганизация оснащения вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований Российской Федерации;

ξобеспечение выполнения государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям;

ξобеспечение социальных гарантий для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности Российской Федерации;

ξразработка и осуществление административно-правовых мер по охране Государственной границы Российской Федерации;

ξруководство гражданской обороной.

В сфере внешней политики и международных отношений Правительство РФ выполняет следующие административно-правовые функции:

ξосуществление административно-правовых мер по обеспече- нию реализации внешней политики Российской Федерации;

ξобеспечение представительства Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях;

ξзаключение в пределах своих полномочий международных договоров РФ;

ξобеспечение выполнения обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдение за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств;

ξадминистративно-правовое регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфе-

ре международного научно-технического и культурного сотрудничества.

Федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства) призваны выполнять ряд типизированных и специализированных админист- ративно-правовых функций, направленных на упорядочение и охрану публичных правоотношений в установленных сферах деятельности, — административно-публичные функции, а также ряд типизированных и специализированных административно-правовых функций, направленных на упорядочение и охрану административ- но-служебных правоотношений, складывающихся внутри системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, — адми- нистративно-служебные функции.