Административные процедуры и административные регламенты в деятельности органов исполнительной власти. Монография

3) осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения Российской Федерации.

Административно-правовые функции, осуществляемые исполнительными органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта РФ.

Административно-правовые функции, осуществляемые исполнительными органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов РФ.

Предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым исполнительные органы государственной власти последних выполняют административно-правовые функции, являются:

ξобеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;

ξзащита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

ξвопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

ξразграничение государственной собственности;

ξприродопользование; охрана окружающей среды и обеспече- ние экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

ξобщие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ξкоординация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

ξосуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

ξустановление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

ξиздание в пределах установленной компетенции подзаконных нормативных правовых актов публичного законодательства: административного, административно-процессуального, земель-

ного, водного, лесного, законодательства о недрах, об охране окружающей среды;

ξкоординация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров Рос-

сийской Федерации.

Административно-правовые функции, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также соглашениями.

Анализируя ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов РФ», можно назвать ряд основных административно-правовых функций высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ:

1)осуществление административно-правовых мер по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью;

2)разработка проекта бюджета субъекта РФ, а также проектов программ социально-экономического развития субъекта РФ;

3)обеспечение исполнения бюджета субъекта РФ;

4)управление и распоряжение объектами собственности субъекта Российской Федерации в соответствии с законами данного субъекта;

5)управление объектами федеральной собственности, переданными в управление субъекту РФ в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ;

6)формирование иных органов исполнительной власти субъекта РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ призван выполнять ряд специализированных административ- но-правовых функций в отдельных сферах общественных отношений, отнесенных федеральным законом к предметам ведения данного органа, в частности в сферах:

ξкомплексного социально-экономического развития субъекта РФ;

ξфинансов;

ξнауки и образования;

ξздравоохранения и социального обеспечения;

ξкультуры;

ξэкологии.

eÎÅÇÅ 2

bЕНЙОЙТУСБУЙГОП-РСПЧЖЕФСОБА СЖДМБНЖОУБЧЙА ЕЖАУЖМЭОПТУЙ ПСДБОПГ ЙТРПМОЙУЖМЭОПК ГМБТУЙ

2.1.qПОАУЙЖ Й ТППУОПЩЖОЙЖ БЕНЙОЙТУСБУЙГОПК РСПЧЖЕФСЬ

ÉБЕНЙОЙТУСБУЙГОП-РСПЧЖЕФСОПК СЖДМБНЖОУБЧЙЙ ЕЖАУЖМЭОПТУЙ ПСДБОПГ ЙТРПМОЙУЖМЭОПК ГМБТУЙ

Âряде случаев для осуществления отдельных административноправовых функций органу исполнительной власти (должностным лицам данного органа) необходимо совершить в определенной последовательности и в установленные сроки ряд взаимосвязанных административно-правовых действий, а также принять ряд соответствующих решений. Соответственно возникает необходимость в разработке системы общеобязательных правил совместного поведения участников административных правоотношений (должностных лиц органа исполнительной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, а также физических и юридиче- ских лиц), связанных с реализацией органом исполнительной вла-

сти возложенных на него административно-правовых функций. В соответствии с указанными правилами поведения разнообразные по содержанию административно-правовые действия должностных лиц органа исполнительной власти совершаются в рамках определенного времени (т.е. приобретают срочность или нормативную продолжительность) и выстраиваются в формально определенную, как правило, документально оформленную последовательность (ряд, звено), направленную на принятие решения органа исполнительной власти по отдельному юридическому вопросу (совокупности вопросов), связанному с реализацией возложенных на него ад- министративно-правовых функций.

При таком подходе юридический вопрос (совокупность вопросов), связанный с реализацией возложенных на орган исполнительной власти административно-правовых функций, можно назвать

административным делом.

Принимаемое по административному делу решение органа исполнительной власти считается административно-правовым решением, или решением, влекущим административно-правовые последствия. Указанное решение влечет возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений. Порядок принятия такого рода решений в зарубежной и отечественной админист- ративно-правовой науке так либо иначе связывают с такой специальной категорией, как «административная процедура».

В этимологическом смысле процедура (от лат. procedure) означает официальный порядок действий, выполнения, обсуждения чего-нибудь1.

Рассматриваемую процедуру в сфере правового регулирования связывают с официально установленным порядком действий при обсуждении, ведении какого-либо дела, деятельности и т.п.2 В этом случае говорят о правовой процедуре, связывая ее с такой категорией, как «юридическая форма». Например, И.М. Зайцев под правовой процедурой понимает нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности, т.е. определенной юридической формы3. Ю. Гревцов рассматривает правовую процедуру как порядок (условия) совершения определенных действий в юридической сфере4. К мысли о признании правовой процедуры в качестве составной части процессуальной формы приходит Ю.Н. Старилов5.

Признавая взаимосвязь правовой процедуры с юридической формой, практически все исследователи сходятся во мнении, что правовые процедуры связаны с определенными видами деятельности или определенными действиями органов публичной власти (органов государственной власти или органов местного самоуправления) и их должностных лиц, но до настоящего времени не пришли к единому мнению о перечне таких видов деятельности (действий).

Так, например, Ю.Н. Старилов считает, что правовые процедуры связаны с законотворческой, правоприменительной и судебной деятельностью органов публичной власти, и соответственно выделяет законотворческие, административные, судопроизводственные

1Ñì.: Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М., 2001. С 575.

2Тихомиров Л.В., Тихомиров М.Ю. Óêàç. ñî÷. Ñ. 373.

3Зайцев И.М. Правовые процедуры и судебные процессы. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2000. С. 446.

4Гревцов Ю. Проблемы теории правового отношения. Л., 1981. С. 73.

5Административное право: Учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. М., 2009. С. 674.

процедуры. Законотворческие процедуры автор рассматривает как непосредственно устанавливающие порядок принятия законов. Судопроизводственные процедуры отождествляются автором со специальными правовыми процедурами, разработанными для судопроизводства, а административные процедуры связываются с правоприменительной деятельностью органов публичного управления и их должностных лиц, в том числе в процессе принятия индивидуальных административных актов.

Существует также мнение, что правовые процедуры применяются лишь во внесудебных неюрисдикционных производствах и поэтому обращены к органам и учреждениям представительной и исполнительной власти1.

С позиции проводимого административно-правового исследования исполнительной власти следует подчеркнуть, что взаимосвязь правовой процедуры с юридической формой не вызывает сомнений.

При этом необходимо отметить, что государственная деятельность судебных, законодательных и исполнительных органов разли- чается по целевой направленности и содержанию, предопределяющими различия в применяемых данными органами процедурных правилах. В связи с этим будет логичным признать право на существование самостоятельных видов правовых процедур в сфере реализации исполнительной, судебной и законодательной власти, а также иные специфические виды правовых процедур, связанные с отдельными видами государственной деятельности органов публич- ной власти и публичных должностных лиц (например, правовые процедуры прокурорского надзора и др.). Следуя высказанной точ- ке зрения, логично выделить административные процедуры в сфере реализации исполнительной власти, рассматривая взаимосвязь данной категории, прежде всего, с деятельностью органов исполнительной власти.

Из анализа специальной литературы следует отметить, что административная процедура рассматривается учеными во взаимосвязи с деятельностью органов исполнительной власти в нескольких аспектах:

1) как некий определенный порядок. В частности, как порядок ад- министративно-властных полномочий, направленных на разрешение юридического дела или выполнение управленческой функции2;

1См., например: Зайцев И.М. Óêàç. ñî÷. Ñ. 447.

2Öèò. ïî: Старилов Ю.Н. От административной юстиции к административному судопроизводству. Вып 1. Воронеж, 2003. С 41 (Сер.: Юбилеи, конференции, форумы).

ществления исполнительной власти1; как урегулирование правовых споров2; как защиту прав и свобод человека и гражданина3 è äð.;

3) как нормативный регулятор4 или система (комплекс) норм, определяющих цикличность, целенаправленность, вид, характер, последовательность, нормативную продолжительность (срочность), порядок документального оформления административно-процессуальных действий органами и должностными лицами публичной администрации5.

Âадминистративно-правовой доктрине большинства зарубежных стран, сформировавшейся в ХХ в., административные процедуры рассматриваются как установленный законом порядок осуществления управленческой компетенции органов и должностных лиц публичной власти, в ходе которого реализуются права и свободы граждан и их организаций. Данный подход нашел выражение в разнообразных законах об административных процедурах, изданных в США, Австрии, Швейцарии, Швеции, Италии, Испании, Франции, Финляндии.

Âчастности, закон об административной процедуре действует в США с 1946 г.6 В указанном законе содержатся положения, регулирующие порядок информирования граждан о деятельности администрации, порядок административного нормотворчества и квазисудебной деятельности соответствующих учреждений. В Германии с 1976 г. действует закон об административной процедуре7, регламентирующий издание индивидуальных административных актов. Законы об административных процедурах изданы и действуют в Авст-

рии с 1991 г., в Испании с 1992 г., в Швейцарии с 1968 г., в Японии с 1993 г., а также в ряде других стран.

1См., например: Дегтярева Е.А. Административные процедуры: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2007.

2Соловцов С.Н. Проблемные вопросы, связанные с законодательным совершенствованием административных процедур урегулирования споров // Арбитражные суды: теория и практика правоприменения: Сб. ст. к 75-летию Государственного арбитража — Арбитражного суда Свердловской области. 2006. С. 434—448.

3Власенков В.В. Роль административных процедур в деятельности органов исполнительной власти по обеспечению прав и законных интересов граждан // Закон Российской Федерации «О милиции»: 15 лет на защите прав и свобод граждан: Материалы науч.-практ. конф. 21 апреля 2006 г. М., 2006. С. 88—92.

4Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. М., 2009. С. 676.

5Зеленцов А.Б., Кононов П.И., Стахов А.И. Административно-процессуальное право России. М., 2016. С. 50.

6Ñì.: Administrative Procedure Act, passed 6 June 2001 (RT1 I 2001, 58, 354).

7Ñì.: Verwaltungsverfahrensgesetz [Электронный ресурс] // URL: http://www. verwaltungsverfahrens-gesetz.de. Дата обращения: 19.12.2011.

Под влиянием процессов глобализации многие государства — бывшие республики СССР также приняли законы об административных процедурах, например Закон Республики Беларусь «Об основах административных процедур»1, Закон Республики Казахстан об административных процедурах2, Закон Кыргызской Республики «Об административных процедурах»3, Административно-процессу- альный закон Латвии, Закон «Об административной процедуре» Эстонии, Кодекс об административных процедурах Республики Таджикистан и др.

ÂРоссийской Федерации законопроект об административных процедурах трижды вносился на рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерации (законопроекты ¹ 64090 3 от 28.02.20014, ¹ 284733 3 îò 16.01.20035, ¹ 284733-3 ¹ 28350 4 îò 16.03.20046), но, к сожалению, пока безрезультатно.

Âнастоящее время единственная в российском законодательстве формальная дефиниция административной процедуры закреплена в правилах разработки и утверждения административных регламентов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. ¹ 373.

Âуказанных правилах административная процедура, с одной стороны, отождествляется с логически обособленной последовательностью административных действий при исполнении функций органа исполнительной власти, имеющих конечный результат. С другой стороны, административная процедура определяется как логически обособленная последовательность административных действий при предоставлении органом исполнительной власти государственных услуг и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг, имеющих конечный результат и выделяемых в рамках предоставления государственных услуг.

1Ñì.: Закон Республики Беларусь от 28 октября 2008 г. ¹ 433-З «Об основах административных процедур» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2008. ¹ 264. С. 37—52.

2Ñì.: Закон Республики Казахстан от 27 ноября 2000 г. ¹ 107-II «Об административных процедурах» // Ведомости Парламента. 2000. ¹ 20. Ст. 379.

3Ñì.: Закон Кыргызской Республики от 22.12.2003 ¹ 16 «Об административных процедурах» [Электронный ресурс] // URL: http:// www.center.gov.by/debur/docs/ law/zakonkr.htm.

4Проект федерального закона ¹ 64090-3 «Об административных процедурах» (ред., внесенная в ГД ФС РФ 28 февраля 2001 г.).

5Проект федерального закона ¹ 284733-3 «Об основах административных процедур» (ред., внесенная в ГД ФС 16 января 2003 г.).

6Проект федерального закона ¹ 28350-4 «Об административных процедурах» (ред., внесенная в ГД ФС 16 марта 2004 г.).

При отсутствии единообразия в отечественном законодательстве

èнауке наиболее убедительным представляется мнение ученых, рассматривающих административную процедуру в качестве нормативного регулятора.

Ñэтой точки зрения под административной процедурой предлагается понимать систему административно-процессуальных норм, определяющих специальный порядок (целенаправленность, последовательность, цикличность, нормативную продолжительность во времени (срочность), вид, характер, правила документального оформления и цикличность) действий публичной администрации (органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц указанных органов) по применению типизированных административно-правовых мер, связанных с исполнением наиболее важных и, как правило, унифицированных админист- ративно-правовых функций публичной администрации, нацеленных на принятие промежуточных и конечных решений по подведомственным административным делам.

Ñпозиции предложенного подхода каждая административная процедура как система административно-процессуальных норм имеет определенную структуру, «сфокусированную» на том или ином административном деле.

При таком подходе административной процедурой является, например, нормативно установленный порядок осуществления сотрудниками органа внутренних дел ряда типизированных юридиче- ски значимых действий, направленных на принятие обоснованного

èправомерного решения по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспече- ния безопасности дорожного движения.

В качестве основных элементов структуры административной процедуры предлагается считать:

1) вид и подведомственность административного дела;

2) последовательный ряд типизированных административноправовых мер, применяемых по подведомственному административному делу;

3) типизированные промежуточные и итоговые решения, принимаемые по подведомственному административному делу, их основания;

4) общую (суммарную) нормативную продолжительность (сроч- ность) действий по подведомственному административному делу;

5) вид, характер, нормативную продолжительность (срочность), последовательность и правила документального оформления отдельных типизированных действий по подведомственному административному делу;