Административные процедуры и административные регламенты в деятельности органов исполнительной власти. Монография

принцип единства государственной власти, принцип федерализма, принцип правовых сдержек и противовесов в системе государственной власти.

Конституционный принцип единства государственной власти означает, что исполнительная, судебная и законодательная власть имеют единый вектор направленности. В соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности как органов исполнительной власти, так законодательных и судебных органов. В нормах российского законодательства о государственной службе установлены единообразные требования, ограничения и стимулы для государственных служащих органов исполнительной, судебной и законодательной власти. Согласно ст. 78 Конституции РФ Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ.

На основании конституционного принципа федерализма государственная власть в Российской Федерации разделена на две подсистемы: федеральную систему государственной власти и систему государственной власти субъектов РФ. В каждой из названных систем выделены исполнительная, судебная и законодательная ветви. При таком подходе лишь исполнительная власть обладает служебной (административно-правовой) иерархичностью. Деятельность исполнительных органов государственной власти субъектов РФ координируется и контролируется органами исполнительной власти федеральной государственной системы в порядке и пределах, установленных Конституцией и федеральным законом. Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих административных полномочий могут создавать в субъектах РФ собственные территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать последним осуществление части своих административных полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным законам, и наоборот. Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление административных полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ могут также наде-

ляться административными полномочиями Российской Федерации федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Заключение договоров о разграничении административных полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграниче- ние полномочий. В рассматриваемом договоре устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта РФ. Кроме того, в указанном документе определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения этого договора.

Договор о разграничении административных полномочий подписывается Президентом РФ и руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Данный документ вступает в силу со дня подписания федерального закона об его утверждении, если указанным законом не установлено иное. Срок действия договора о разграничении административных полномочий не может превышать 10 лет.

Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ могут передавать им осуществление части своих административных полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, Закону об общих принципах организации законодательных органов и иным федеральным законам. Соглашения заключаются в случае, если осуществление части административных полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ. Обратная передача полномочий по соглашению может производиться с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств, если это не противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ.

Федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих административных полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта РФ, контролируют соблюдение

условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.

В соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части административных полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия и ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения. Указанный документ подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Соглашения считаются заклю- ченными и вступают в силу после их утверждения постановлениями Правительства РФ и официального опубликования в установленном порядке.

Отдельные административные полномочия органов государственной власти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и/или должностных лиц, назначаемых ими, если:

а) в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвы- чайной ситуацией органы государственной власти субъекта РФ отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»;

б) возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ просроченная задолженность по исполнению долговых и/или бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом, превышает 30% собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном году;

в) при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта РФ допускается нарушение Конституции РФ, федерального закона, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, если такое нарушение установлено соответствующим судом.

С учетом принципа правовых сдержек и противовесов в системе государственной власти в нормах Конституции РФ и действующего законодательства закреплены нормы, которые позволяют Президенту РФ, а также законодательным и судебным органам ограничивать полномочия исполнительной власти. Так, на основании ст. 85 Конституции РФ Президент РФ вправе приостанавливать действие административных актов органов исполнительной власти субъектов

РФ в случае противоречия этих актов Конституции и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Согласно ст. 115 Конституции РФ Президент РФ может отменить постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ.

В соответсвии с ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов РФ» Президент РФ вправе отрешить от должности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента РФ за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. Последний вправе выразить руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ недоверие в случае:

ξиздания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

ξустановленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;

ξненадлежащего исполнения руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ своих

обязанностей.

Органы исполнительной связи в рамках административного взаимодействия тесно взаимосвязаны с органами местного самоуправления.

Местное самоуправление в Российской Федерации сформировалось и функционирует на основании ст. 130—133 Конституции РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления».

Отечественное местное самоуправление признается одной из форм осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а также законами субъектов РФ, в случаях, установленных фе-

области местного самоуправления уполномочены осуществлять правовое регулирование:

ξвопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных названным Федеральным законом;

ξправ, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

ξправ, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;

ξправ, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены зако-

нами субъектов РФ в порядке, установленном указанным Федеральным законом.

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» и другими Федеральными законами.

Полномочия органов местного самоуправления, не отнесенные к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми органам местного самоуправления Российской Федерации или субъектам РФ. В зависимости от вызываемых правовых последствий среди общего числа государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, можно выделить административные полномочия. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными (административными) полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов РФ, отдельными государственными (административными) полномочиями субъектов РФ — законами субъектов РФ. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными (административными) полномочиями иными нормативными право-

выми актами не допускается. При таком подходе под государственным (административным) полномочием органа местного самоуправления следует понимать установленные федеральным законом или законом субъекта РФ право и одновременно обязанность издавать административно-распорядительные и/или административноохранительные акты по обеспечению исполнения норм российского законодательства, адресованные иным участникам административных правоотношений. По вопросам осуществления отдельных государственных (административных) полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, могут приниматься административно-распоря- дительные и/или административно-охранительные акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и/или законами субъектов РФ.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными (административными) полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Отдельные государственные (административные) полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными (административными) полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

Финансовое обеспечение отдельных государственных (административных) полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных (административных) полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных (административных) полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов РФ, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными (административными) полномочиями, требованиям, предусмотренным федеральным законом, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.

Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных (административных) полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы исполнительной власти вправе осуществлять контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных (административных) полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны в соответствии с требованиями ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» предоставлять уполномоченным органам исполнительной власти документы, связанные с осуществлением отдельных государственных (административных) полномочий.

В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных (административных) полномочий уполномоченные органы исполнительной власти вправе давать письменные предписания по устранению таких наруше-

ний, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

1.6.bЕНЙОЙТУСБУЙГОП-РСБГПГЬЖ ХФОЛЧЙЙ ПСДБОПГ ЙТРПМОЙУЖМЭОПК ГМБТУЙ

Особенности административно-правового взаимодействия органов исполнительной власти раскрывают государственные функции, выполняемые данными государственными органами.

Âэтимологическом смысле функция (от лат. functio — отправление, деятельность) любого социального института (явления) есть способ адаптации в обществе, налаживание соответствия между ним и определенной потребностью социума.

Âтеории государства и права функция определяется как производная, вторичная категория по отношению к целям и задачам. Функция рассматривается как практическая реализация целей и задач государственного органа, и каждый из них выполняет определенную часть государственных задач и государственных функций 1.

Âнауке административного права применительно к органам исполнительной власти традиционно выделяются функции, возложенные на данные органы2. При этом делается акцент на таких понятиях, как «функции государственного управления»3, «функции государства, осуществляемые органами исполнительной власти»4, «государственные функции», «управленческие функции»5, «направление деятельности органа исполнительной власти», «вид деятельности органа исполнительной власти», которые зачастую понимаются как тождественные. При этом функция органа исполнительной власти связывается с объектом административного воздействия (предметный подход) либо понимается как один из общих способов организации административного воздействия исполнительной вла-

1См., например: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. С. 60—63.

2См., например: Административное право / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М., 2008. С. 110.

3См., например: Словарь административного права. С. 302—303

4См., например: Административное право России / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2004. С. 128.

5См., например: Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Книга первая: Субъекты. Органы управления. Государственная служба. Воронеж, 2001. С. 43.

сти на подвластных (инструментальный подход)1. Применительно к органам исполнительной власти отдельные авторы подчеркивают, что функция является содержательной характеристикой управлен- ческих действий2, либо рассматривают ее состоящей из общих и специальных полномочий3.

Не подвергая сомнению сложившиеся подходы к пониманию функции государственного органа вообще и органа исполнительной власти в частности, необходимо заметить, что органы исполнительной власти, выступая субъектами правовой и политической системы РФ, призваны выполнять как юридические, так и политические функции. В связи с этим необходимо различать функции органов исполнительной власти, облекаемые в разнообразные правовые формы. В первую очередь очевидна необходимость выделения ад- министративно-правовых и уголовно-правовых функций органов исполнительной власти.

Âрамках административно-правового взаимодействия с другими органами публичной власти органы исполнительной власти в соответствии с поставленными перед ними задачами призваны выполнять административно-правовые функции.

Âданном контексте административно-правовые функции органа исполнительной власти можно определить как нормативно зафиксированные виды (направления) его деятельности в установленной для него сфере публичных правоотношений, нацеленные на обеспечение согласованного и беспрепятственного соблюдения, исполнения и использования физическими и юридическими лицами, другими государственными органами, органами местного самоуправления общеобязательных правил поведения и установлений, закрепленных в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации и субъектов РФ.

Âчастности, решая задачу по установлению общеобязательных правил поведения граждан и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, органы исполнительной власти осуществляют такую админи- стративно-правовую функцию, как нормативно-правовое регулирование в установленной для них законом или указом Президента РФ сфере деятельности. Такого рода нормативно зафиксированную деятельность органов исполнительной власти можно назвать админи-

1 См., например: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 165—166

2См., например: Конин Н.М. Административное право России. М., 2008. С. 73—74.

3См., например: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 214