Административные процедуры и административные регламенты в деятельности органов исполнительной власти. Монография

Основными типизированными административно-правовыми функциями федерального министерства являются:

1)издание собственных нормативных правовых актов (административное нормотворчество);

2)координация и контроль деятельности находящихся в его ве-

дении федеральных служб и федеральных агентств;

3)координация деятельности государственных внебюджетных фондов;

4)взаимодействие с федеральными службами и федеральными агентствами, а также государственными внебюджетными фондами, находящимися в ведении министерства;

5)разрешение административно-правовых споров (административное арбитрирование).

Из числа перечисленных административно-публичными функциями федерального министерства являются функция по изданию собственных нормативных правовых актов (административное нормотворчество) и функция разрешения административно-правовых споров (административного арбитрирование).

Остальные функции Правительства РФ являются администра- тивно-служебными (внутрисистемными).

Âрамках функции по изданию собственных нормативных правовых актов федеральное министерство в установленной сфере деятельности издает на основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных и федеральных законов собственные нормативные правовые акты (как правило, приказы), обязательные для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами

èгражданами. Сфера и порядок издания таких документов определяются актами Президента РФ и Правительства РФ.

Âрамках функции по координации и контролю деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств

федеральное министерство:

ξ утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;

ξ вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда их работников;

ξвносит в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;

ξвносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся к вверенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными и федеральными законами к компетенции Правительства РФ;

ξво исполнение поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;

ξдает федеральным службам, федеральным агентствам поруче- ния по вопросам установленной сферы деятельности федерального министерства, а также по устранению нарушений, выявленных в процессе контроля и координации их деятельности;

ξотменяет противоречащее федеральному законодательству решение федеральной службы, федерального агентства, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;

ξпо представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств назначает на должность и освобождает от нее заместителей указанных руководителей, за исключением тех из них, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;

ξпредставляет в Правительство РФ предложения о наложении дисциплинарных взысканий на руководителей федеральных служб, федеральных агентств и об их поощрении;

ξпринимает решения о премировании, установлении надбавок к должностным окладам и об оказании материальной помощи руководителям федеральных служб, федеральных агентств;

ξпо представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства назначает на должность и освобождает от нее руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением тех из них, деятельностью которых руководит Президент РФ;

ξпринимает в соответствии с законодательством о государственной службе решения о поощрении и награждении лиц, назначаемых на должность и освобождаемых от нее федераль-

ным министром, а также о наложении на них дисциплинарных взысканий;

ξсогласовывает проект регламента федеральной службы, федерального агентства;

ξутверждает по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства административные регламенты исполнения государственных функций и административные

регламенты предоставления государственных услуг.

Âрамках функции по координации деятельности государственных внебюджетных фондов федеральное министерство:

ξ вносит в Правительство РФ предложения о назначении на должность (освобождении от нее) руководителя государственного внебюджетного фонда;

ξ принимает нормативные правовые акты по вопросам сфер деятельности государственных внебюджетных фондов;

ξ представляет в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных внебюджетных фондов;

ξ согласовывает параметры формирования и структуру бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также отчетов об их исполнении;

ξ по представлению руководителя государственного внебюджетного фонда вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов о бюджете государственного внебюджетного фонда и об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда;

ξ назначает проверки деятельности государственных внебюджетных фондов в случаях, устанавливаемых федеральным законом;

ξ реализует в отношении государственных внебюджетных фондов и их должностных лиц полномочия, предусмотренные административным регламентом;

ξ по представлению руководителя государственного внебюджетного фонда утверждает административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг.

Âрамках функции взаимодействия с подведомственными федеральными службами и федеральными агентствами, а также государственными внебюджетными фондами федеральное министерство:

ξ доводит до федеральных служб, федеральных агентств и государственных внебюджетных фондов поручения, содержащиеся в актах Правительства РФ, протоколах заседаний Прави-

тельства РФ, координационных и совещательных органов, возглавляемых Председателем Правительства РФ или его заместителями, а также поручения последних, содержащиеся в протоколах проведенных ими совещаний и резолюциях;

ξпроводит координационные и иные совещания с руководителями (представителями) федеральных служб и федеральных агентств, государственных внебюджетных фондов, организует коллегиальное рассмотрение наиболее важных вопросов их деятельности;

ξорганизует плановые проверки деятельности федеральных служб, федеральных агентств и государственных внебюджетных фондов, а также проверки по жалобам граждан и организаций на действия (бездействие) и решения указанных органов, фондов и их должностных лиц;

ξорганизует методическое руководство в области кадрового обеспечения;

ξосуществляет иные полномочия, предусмотренные положениями и административными регламентами федерального министерства, федеральных служб и федеральных агентств,

государственных внебюджетных фондов.

В рамках функции по разрешению административно-правовых споров федеральное министерство принимает и рассматривает обращения граждан и юридических лиц на административноправовые действия и решения структурных подразделений и должностных лиц министерства, а также на административно-правовые действия и решения федеральных служб, федеральных агентств и территориальных органов, подведомственных министерству.

Специализированные административно-правовые функции федерального министерства можно сгруппировать по предметам ведения федеральных органов исполнительной власти, установленных Указом Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти», в следующих сферах:

1)внутренних дел;

2)иностранных дел;

3)гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий;

4)юстиции;

5)здравоохранения

6)труда и социальной защиты;

7)природных ресурсов и экологии;

8)промышленности и торговли;

9)культуры;

10)связи и массовых коммуникаций;

11)сельского хозяйства

12)спорта;

13)транспорта;

14)финансов;

15)экономического развития;

16)энергетики;

17)образования и науки;

18)строительства и жилищно-коммунального хозяйства;

19)обороны.

Конкретное содержание перечисленных специализированных функций федеральных министерств определяется в положениях, утверждаемых Президентом РФ и Правительством РФ.

Кроме того, необходимо отметить, что федеральное министерство выполняет целый ряд типизированных административнослужебных внутриорганизационных функций, в частности:

ξпроведение в установленном законодательством РФ порядке конкурсов и размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд министерства;

ξосуществление функций главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание министерства;

ξобеспечение в пределах своей компетенции защиты сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;

ξкомплектование, хранение, учет и использование архивных документов, связанных с деятельностью министерства;

ξобеспечение мобилизационной подготовки министерства;

ξорганизация профессиональной подготовки государственных служащих, составляющих федеральную службу, принятие мер по обеспечению их правовой и социальной защиты;

ξдругие административно-правовые функции, предусмотренные административными регламентами внутренней организа-

ции министерства.

Федеральная служба выполняет в установленной сфере деятельности ряд типизированных и специализированных административ- но-охранительных функций.

Проанализировав действующее российское законодательство, можно выделить следующие типизированные функции федеральной службы:

1)административное санкционирование;

2)административно-юрисдикционная функция;

3)административно-защитная функция;

4)административно-казуальная функция.

Административное санкционирование, осуществляемое федеральной службой, связано с правомерной и бесконфликтной деятельностью физических и юридических лиц. В рамках данной функции федеральная служба:

ξвыдает юридическим и физическим лицам лицензии и разрешения на осуществление определенного вида деятельности и/или конкретных действий;

ξрегистрирует акты, документы, права, объекты;

ξсогласовывает определенные виды действий и решений юридических и физических лиц;

ξудостоверяет определенные правовые статусы, положения, со-

стояния.

Административно-юрисдикционная функция федеральной службы обусловлена ожидаемыми, совершаемыми или совершенными административными правонарушениями, а также иными правонарушениями, влекущими административно-правовые последствия (налоговые, бюджетные и др.). В соответствии с этой функцией федеральная служба осуществляет административное наблюдение — принимает контрольно-надзорные меры в ходе и по результатам проверки исполнения юридическими лицами и гражданами, органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами, другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения. Кроме того, федеральная служба принимает административнопринудительные меры, направленные на устранение выявленных нарушений публичного законодательства, в том числе: меры административной ответственности, обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, административно-восстано- вительные меры и др.

Административно-защитная функция, выполняемая федеральной службой, связана с внесудебными административно-правовыми спорами, возникающими в сфере государственного контроля и надзора, а также административного санкционирования. В рамках названной функции федеральная служба осуществляет административное арбитрирование — принимает и рассматривает жалобы граждан на административно-охранительные действия и решения структурных подразделений и должностных лиц федеральной службы, а также в случаях, установленных законом, рассматривает обращения граждан на административно-охранительные действия и решения

органов и должностных лиц, не находящихся в служебной зависимости от федеральной службы.

В целях реализации административно-казуальной функции федеральная служба принимает административно-правовые меры по предупреждению, выявлению и нейтрализации чрезвычайных и других вредоносных ситуаций техногенного, природного и иного характера. В числе таких мер согласование и утверждение паспортов безопасности, планов по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, декларирование безопасности объектов, установление особого противопожарного режима, ограничение доступа людей в зоны чрезвычайной ситуации, эвакуация людей и имущества из зоны затопления, аварии, эпидемии, производство осмотра места аварии, составление протокола осмотра места аварии, опрос очевидцев аварии и др.

Специализированные административно-правовые функции, осуществляемые федеральными службами, связаны главным образом с различными формами административного надзора. Таким образом, их можно сгруппировать по предметам ведения федеральных органов исполнительной власти, установленных Указом Президента РФ «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». При таком подходе логично выделить специализированные функции федеральных служб по надзору в сферах:

ξвоенно-технического сотрудничества РФ;

ξтехнического и экспортного контроля РФ;

ξисполнения наказаний;

ξобеспечения деятельности судов, исполнения судебных решений;

ξвнешней разведки Российской Федерации;

ξобеспечения безопасности Российской Федерации;

ξоборота наркотиков;

ξзащиты прав потребителей и благополучия человека;

ξздравоохранения;

ξтруда и занятости;

ξинтеллектуальной собственности;

ξобразования и науки;

ξприродопользования;

ξгидрометеорологии и мониторинга окружающей среды;

ξсвязи, информационных технологий и массовых коммуникаций;

ξгосударственной статистики;

ξгосударственной регистрации, кадастра и картографии;

ξфинансового мониторинга;

ξфинансовых рынков;

ξантимонопольного регулирования;

ξветеринарного и фитосанитарного надзора;

ξтранспортного надзора;

ξналогового надзора;

ξфинансово-бюджетного надзора;

ξказначейского надзора;

ξтаможенного надзора;

ξэкологического, технологического и атомного надзора;

ξрегулирования алкогольного рынка;

ξаккредитации;

ξмиграции.

Перечисленные выше функции федеральной службы предназна- чены для охраны публичных правоотношений (административных, экологических, таможенных, налоговых и др.). Следовательно, по целевой направленности данные функции являются внешневластными (административно-публичными).

Между тем необходимо отметить, что федеральная служба выполняет целый ряд типизированных административно-служебных внутриорганизационных функций, в частности:

ξпроведение в установленном законодательством РФ порядке конкурсов и размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд службы;

ξосуществление функций главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание службы;

ξобеспечение в пределах своей компетенции защиты сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;

ξкомплектование, хранение, учет и использование архивных документов, связанных с деятельностью службы;

ξобеспечение мобилизационной подготовки службы;

ξорганизация профессиональной подготовки государственных служащих, составляющих федеральную службу, принятие мер по обеспечению их правовой и социальной защиты;

ξдругие административно-правовые функции, предусмотрен-

ные административными регламентами внутренней организации федеральной службы.

Федеральное агентство выполняет в установленной сфере деятельности ряд типизированных и специализированных администра- тивно-распорядительных функций.

Из анализа действующего российского законодательства можно выделить следующие типизированные функции федерального агентства:

1) административно-предоставительная функция;

2) административно-защитная функция.

В рамках административно-предоставительной функции федеральное агентство организует предоставление гражданам и организациям непосредственно или через подведомственные агентству федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым ценам услуги в установленных федеральными законами областях: образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в др.

Административно-защитная функция, осуществляемая федеральным агентством, связана с внесудебными административно-пра- вовыми спорами, возникающими в сфере управления государственным имуществом и оказания государственных услуг. В рамках названной функции федеральное агентство принимает и рассматривает обращения граждан на административно-распорядительные действия и решения структурных подразделений и должностных лиц федерального агентства, а также в случаях, установленных законом, рассматривает обращения граждан на административно-распоря- дительные действия и решения иных федеральных органов и должностных лиц по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг.

Специализированные административно-правовые функции федеральных служб связаны главным образом с различными формами административного распорядительства. Их можно сгруппировать по предметам ведения федеральных агентств, установленных Указом Президента РФ «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». При таком подходе логично выделить специализированные функции федеральных агентств в области:

ξспециального строительства;

ξинформационных технологий;

ξпечати и массовых коммуникаций;

ξсвязи;

ξлесного хозяйства;

ξводных ресурсов;

ξнедропользования;

ξархивного дела;

ξтуризма;

ξиспользования воздушного транспорта;

ξиспользования дорог;

ξиспользования железнодорожного транспорта;

ξиспользования морского и речного транспорта;

ξгосударственных резервов;

ξиспользования космического пространства;

ξобустройства государственной границы Российской Федерации;

ξрыболовства.

Федеральное агентство также выполняет ряд типизированных

внутриорганизационных функций, в частности:

ξпроведение в установленном законодательством РФ порядке конкурсов и размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд агентства;

ξосуществление функций главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание агентства;

ξобеспечение в пределах своей компетенции защиты сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;

ξкомплектование, хранение, учет и использование архивных документов, связанных с деятельностью агентства;

ξобеспечение мобилизационной подготовки агентства;

ξорганизация профессиональной подготовки государственных служащих, составляющих федеральное агентство, принятие мер по обеспечению их правовой и социальной защиты;

ξдругие административно-правовые функции, предусмотренные положениями и административными регламентами внутренней организации федерального агентства.

Административно-правовые функции органов исполнительной власти субъектов РФ закреплены в нормах Конституции РФ, ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов РФ», конституциях, уставах, законах субъектов РФ.

Посредством административно-правовых функций органов исполнительной власти субъектов РФ решаются следующие государственные задачи:

1)обеспечение исполнения Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ на территории субъекта РФ;

2)обеспечение исполнения конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта РФ.

В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов РФ» админист- ративно-правовые функции органов исполнительной власти субъектов РФ можно подразделить на три основные группы:

1)осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ;

2)осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения с Российской Федерацией;