Административное право. Учебно-методическое пособие для студентов, обучающихся по программе бакалавриата

административная ответственность регулируется нормами административного права (уголовная ответственность устанавливается Уголовным кодексом Российской Федерации; дисциплинарная ответственность работников — законодательством о труде, подзаконными актами, которые устанавливают особенности положения отдельных категорий служащих и рабочих; материальная ответственность — законодательством о труде, гражданским законодательством);

основанием административной ответственности является административное правонарушение (основанием уголовной ответственности является преступление, дисциплинарной — дисциплинарный проступок, материальной — причинение материального вреда);

субъектами административной ответственности могут быть физические и юридические лица (субъекты уголовной ответственности — только физические лица);

за административные правонарушения применяются меры административного наказания (за преступления — уголовные наказания, за дисциплинарные проступки — дисциплинарные взыскания);

административные наказания применяются широким кругом уполномоченных органов (должностных лиц) исполнительной власти государства, а также судами (меры уголовной ответственности определяются только судом; дисциплинарные взыскания — органами и должностными лицами, наделенными дисциплинарной властью; материальные — судами общей юрисдикции и арбитражными судами);

применение административного наказания не влечет судимости — лицо, к которому оно применено, считается подвергнутым административному наказанию в течение года с момента исполнения административного наказания (применение мер уголовной ответственности к лицу, осужденному за совершение преступления, влечет судимость);

меры административной ответственности применяются в соответствии с законодательством, регламентирующим производство по делам об административных правонарушениях (уголовные дела рассматриваются в соответствии с уголовнопроцессуальным законодательством; дисциплинарные — в соответствии с нормами, устанавливающими порядок дисциплинарного производства; дела о материальной ответственности — в порядке гражданского и арбитражного судопроизводства).

ОБЩИЕ ПРАВИЛА НАЛОЖЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАКАЗАНИЯ. Для раскрытия этого вопроса следует обра-

81

титься к общим положениям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, где определены следующие принципы наложения административного наказания:

Принцип законности. Сущность данного принципа заключается в следующем:

основанием привлечения лица к административной ответственности и применения к нему мер административного наказания является противоправность деяния (наказание может быть наложено только тогда, когда в деянии лица установлен состав проступка);

противоправные деяния должны правильно квалифицироваться (выявление в деянии лица признаков правонарушения, предусмотренных конкретной правовой нормой, и квалификация этого деяния по соответствующей статье);

органы (должностные лица), судьи вправе рассматривать лишь те дела, которые им подведомственны; избирать вид и размер наказания в рамках предоставленных полномочий;

наказания налагаются в пределах санкции той статьи, по которой квалифицированы деяния лица.

Принцип целесообразности. Сущностью данного принципа является индивидуализация наказания. При выборе меры административного наказания учитываются обстоятельства, при которых было совершено правонарушение, и особенности, характеризующие нарушителя — смягчающие и отягчающие ответственность обстоятельства.

Принцип своевременности, оперативности воздействия. Про-

явлением данного принципа является установление правовыми нормами сроков совершения действий субъектами администра- тивно-правовых отношений (сроки давности).

Принцип оперативности и своевременности воздействия отражен в ст. 4.5 КоАП РФ, согласно которой постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено:

по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, — по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения;

по истечении одного года со дня совершения ряда административных правонарушений, указанных в ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ. Например, за нарушение антимонопольного, бюджетного, валютного законодательства, законодательства об охране окружающей среды, о безопасности дорожного движения (в части административных правонарушений, повлекших причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего), о пожарной безопасности, о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях;

82

по истечении двух лет со дня совершения административного правонарушения — за нарушение таможенного законодательства Таможенного союза в рамках ЕврАзЭСи законодательства Российской Федерации о таможенном деле;

по истечении шести лет со дня совершения административного правонарушения — за нарушение законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.

При длящемся административном правонарушении перечисленные сроки начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

За административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении — одного года со дня его обнаружения.

Вслучае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения сроки начинают исчисляться со дня совершения административного правонарушения (при длящемся административном правонарушении — со дня его обнаружения).

Вслучае удовлетворения ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту жительства данного лица срок давности привлечения к административной ответственности приостанавливается с момента удовлетворения данного ходатайства до момента поступления материалов дела судье,

ворган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело, по месту жительства лица, в отношении которого ведется про-изводство по делу об административном правонарушении.

Срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение требований о предотвращении допинга в спорте и борьбе с ним начинает исчисляться со дня получения общероссийской антидопинговой организацией заключения лаборатории, аккредитованной Всемирным антидопинговым агентством, подтверждающего факт использования спортсменом запрещенной субстанции и (или) запрещенного метода.

Срок давности привлечения к административной ответствен-

ности за нарушения антимонопольного законодательства (ст.ст. 14.9, 14.31, 14.31.1—14.33 КоАП РФ) начинает исчисляться со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольно-

83

го органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, совершенные в Антарктике, начинает исчисляться со дня поступления материалов дела в орган, должностному лицу, которые уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях.

Принцип сложения наказаний, налагаемых за совокупность нарушений. Признаками данного принципа являются:

наличие нескольких самостоятельных составов нарушений (множественность административных правонарушений);

совершение в одно или разное время нескольких самостоятельных нарушений одним лицом;

каждый из образующих множественность административных проступков сохраняет свою юридическую значимость на момент рассмотрения дела о нескольких или о последнем правонарушении.

Существенным критерием классификации множественности административных проступков является время совершения нового нарушения — до или после привлечения к ответственности за другое правонарушение. В соответствии с этим критерием выделяют:

совокупность административных проступков (совершение одним лицом нескольких нарушений до привлечения к ответственности);

рецидив (совершение нового нарушения после привлечения виновного к ответственности за предыдущее).

Принцип наложения наказаний за совершение нескольких административных правонарушений определен в ст. 4.4 КоАП РФ:

при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение;

при совершении лицом одного действия (бездействия), содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) КоАП РФ и рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же судье, органу, должностному лицу, административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение лицу, совершившему указанное действие (бездействие), более строгого административного наказания.

84

Те м а 16. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС

ИАДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОИЗВОДСТВА. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ

ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС. Особое внимание следует уделить анализу отличий подходов к понятию «административный процесс». Здесь важно учесть следующие обстоятельства. В теории административного права административный процесс большинство ученых понимают в широком, «управленческом», либо узком, «юрисдикционном», смысле. В широком смысле административный процесс — это властная деятельность публичной администрации, осуществляемая в рамках административнопроцессуальной формы и состоящая в решении определенных дел путем принятия и исполнения административных актов. В

узком смысле административный процесс — это деятельность органов публичного управления, а также судей по разрешению подведомственных им индивидуальных юридических дел, возникающих из административно-правовых споров и административных правонарушений. Административный процесс характеризуется следующими особенностями:

представляет собою разновидность властной деятельности субъектов исполнительной власти государства или иных полномочных субъектов административно-процессуальных отношений; целью властной деятельности публичной администрации является достижение определенных юридических результатов и

разрешение управленческих дел; промежуточные и окончательные итоги процесса закрепляют-

ся в официальных документах; порядок осуществления властной деятельности публичной ад-

министрации регулируется административно-процессуальными нормами.

В зависимости от содержания административный процесс можно классифицировать так:

1)процесс административного правотворчества;

2)правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс. В правонаделительном процессе выделяют:

поощрительное производство; распределительное производство; разрешительное производство;

производство по комплектованию личного состава и др.;

3)административно-юрисдикционный процесс. В администра- тивно-юрисдикционном процессе объединены производства:

85

по разрешению управленческих споров между различными субъектами;

по делам об административных правонарушениях; по применению мер административного пресечения; дисциплинарное производство.

ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ. При рассмотрении этого вопроса нужно обратиться к теме «Административная ответственность», где поясняется, что одним из оснований административной ответственности является процессуально-правовое основание, т. е. произ-

водство по делам об административных правонарушениях. В

теории административного права под производством по делам об административных правонарушениях понимают урегулирован-

ную административно-процессуальными нормами деятельность органов государственного управления, а в предусмотренных законом случаях — иных органов и должностных лиц по применению административных наказаний при разрешении индивидуаль- но-конкретных дел об административных проступках. В зависи-

мости от объема и сложности процессуальной деятельности

различают:

упрощенное (ускоренное) производство. Примером упрощен-

ного производства является назначение административного наказания без составления протокола (наложение предупреждения или штрафа путем вынесения постановления в соответствии со ст. 28.6 КоАП РФ);

обычное производство, при котором для рассмотрения дел определены специальные сроки, разрешен принудительный привод лица, привлекаемого к ответственности, установлен особый порядок обжалования и пересмотра постановлений.

Важно проанализировать, что производство по делам об ад-

министративных правонарушениях базируется на следующих основных принципах:

законности. Сущность данного принципа заключается в том, что применение норм права или иная форма реализации правовых норм должны быть законными;

объективности. Принцип объективности означает всестороннее и объективное исследование всех обстоятельств рассматриваемого дела;

равенства перед законом. Суть данного принципа заключается в административно-процессуальном статусе субъектов, согласно которому все равны перед законом независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к рели-

86

гии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств;

своевременности. Своевременное выяснение обстоятельств каждого дела означает соблюдение установленных администра- тивно-правовыми нормами процессуальных сроков, что должно обеспечить неотвратимость ответственности виновных, предупреждение новых правонарушений;

состязательности. Постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано различными лицами.

ЛИЦА, УЧАСТВУЮЩИЕ В ПРОИЗВОДСТВЕ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ. При рассмотрении этого вопроса следует иметь в виду, что в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях все субъекты административно-юрисдикционного процесса раз-

делены на несколько групп:

Компетентные органы и их должностные лица, которые наделены правом возбуждения и расследования административ-

ных дел. Они указаны в ст. 28.3 КоАП РФ (например, таким правом обладают должностные лица органов внутренних дел, прокуратуры — всего более 80 органов).

Компетентные органы и их должностные лица, которые наделены правом рассмотрения и пересмотра административ-

ных дел. Они перечислены в гл. 23 КоАП РФ. К ним, например, относятся: мировые судьи, федеральные судьи районных судов, арбитражных судов субъектов Российской Федерации и др.

Субъекты, имеющие личный интерес в деле:

лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении;

потерпевший (лицо, которому административным правонарушением причинен моральный, физический или имущественный вред);

законные представители физического лица (родители, усыновители, опекуны, попечители);

законные представители юридического лица; защитник; представитель потерпевшего.

Лица и органы, содействующие осуществлению производства:

свидетели (лица, которым могут быть известны какие-либо обстоятельства, подлежащие установлению по конкретному делу);

эксперты (назначаются в случае возникновения необходимости в специальных познаниях);

87

переводчики (привлекаются в том случае, если лицо, привлекаемое к административной ответственности, не владеет языком, на котором ведется производство);

специалисты (психологи, медицинские работники, педагоги, ревизоры);

понятые.

СТАДИИ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ. Перед рассмотрением этого вопроса следует обратить внимание на значение слова «стадия». Стадия — ступень, период, этап в развитии чего-либо, имеющие свои качественные особенности. Стадия производства по делам об административных правонарушениях — это определенный этап производства, который наряду с общими задачами имеет присущие только ему задачи, иные особенности (круг участников производства, оформление решений специальными процессуальными документами).

Производство по делам об административных правонарушениях состоит из следующих стадий.

Начальная (первая) стадия — расследование административ-

ного дела. Этапы данной стадии:

1-й этап — возбуждение дела. Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении служат:

непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 5.27, ст.ст. 14.12, 14.13 КоАП РФ);

фиксация административного правонарушения в области дорожного движения или административного правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренного законом субъекта Российской Федерации, совершенного с использованием транспортного средства либо собственником или иным владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости, работающими в автоматическом режиме специальными техниче-

88

скими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи;

подтверждение содержащихся в сообщении или заявлении собственника (владельца) транспортного средства данных о том, что транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица (в случаях фиксации административного правонарушения в области дорожного движения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами);

сообщения и заявления собственника имущества унитарного предприятия, органов управления юридического лица, арбитражного управляющего, а при рассмотрении дела о банкротстве — собрания (комитета) кредиторов — о нарушениях правил, предусмотренных ст.ст. 14.12, 14.13, 14.23 КоАП РФ;

принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации (ст.ст. 14.9, 14.31, 14.31.1—14.33 КоАП РФ).

Обратите внимание на то, что в отличие от уголовного процесса, когда о возбуждении уголовного дела обязательно выносится соответствующее постановление, дело об административ-

ном правонарушении считается возбужденным с момента:

составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения;

составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ;

составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;

вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 КоАП РФ; вынесения постановления по делу об административном правонарушении в случае назначения административного наказания

без составления протокола (чч. 1, 3 ст. 28.6 КоАП РФ); 2-й этап — установление фактических обстоятельств;

3-й этап — процессуальное оформление результатов расследования;

4-й этап — направление материалов для рассмотрения по подведомственности.

Следующей (второй) стадией производства по делу об административном правонарушении является рассмотрение дела. Этапы данной стадии:

89

1-й этап — подготовка дела к рассмотрению и слушанию. Со-

гласно ст. 29.1 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выясняют следующие вопросы:

относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела; имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рас-

смотрения данного дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом;

правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные КоАП РФ, а также правильно ли оформлены иные материалы дела;

имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу;

достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу;

имеются ли ходатайства и отводы.

При подготовке дела к рассмотрению и слушанию выясняются обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения дела об административном правонарушении судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом. Судья, член коллегиального органа, должностное лицо, на рассмотрение которых передано дело об административном правонарушении, не могут рассматривать данное дело в случае, если это лицо: является родственником лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшего, законного представителя физического или юридического лица, защитника или представителя; лично, прямо или косвенно заинтересовано в разрешении дела;

2-й этап — анализ собранных материалов, обстоятельств де-

ла. Слушание дела об административном правонарушении осуществляется в таком порядке:

объявляется, кто рассматривает дело, какое дело подлежит рассмотрению, кто и на основании какого закона привлекается к административной ответственности;

устанавливается факт явки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, а также иных лиц, участвующих в рассмотрении дела;

проверяются полномочия законных представителей физического или юридического лица, защитника и представителя;

выясняется, извещены ли о слушании дела участники производства по делу в установленном порядке, выясняются причины

90