Административное право. Учебно-методическое пособие для студентов, обучающихся по программе бакалавриата

между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящимися на одном уровне (между правительствами двух республик).

Кроме того, виды административно-правовых отношений раз-

личаются в зависимости от конкретных целей возникновения общественных отношений:

внутренние — отношения, связанные с формированием управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением прав и обязанностей, прав и ответственности между работниками аппарата органа управления. Стороны в этих отношениях — соподчиненные исполнительные органы, их структурные подразделения, должностные лица;

внешние — отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему исполнительной власти (например, на граждан, общественные объединения, коммерческие структуры).

По характеру юридических фактов административно-

правовые отношения делятся на отношения: порожденные правомерными действиями; порожденные неправомерными действиями.

По содержанию различают следующие виды административ- но-правовых отношений:

материальные — общественные отношения в сфере управления, которые регулируются материальными нормами административного права;

процессуальные — отношения, складывающиеся в сфере управления в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел, которые регулируются административно-процессуальными нормами.

Т е м а 4. НАУКА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК НАУКА. Начинать следует с ответа на вопрос: что изучает наука административного права? Наука административного права — система научных взглядов, представлений, знаний и теоретических положений о закономерностях, существующих в сфере административного права. Наука административного права изучает:

историю развития административного права; сущность и структуру исполнительной власти государства;

отношения, регулируемые нормами административного права; виды административно-правовых норм; источники административного права;

21

систему административного права; правовой статус субъектов и объектов государственного

управления; правовые формы и методы осуществления государственного

управления; вопросы административной ответственности;

способы обеспечения законности в сфере государственного управления;

зарубежное административное право.

Предметом познания науки административного права являются:

предмет отрасли административного права; административно-правовые категории; практика органов исполнительной власти государства; история развития административного права.

Теоретической основой науки административного права явля-

ются философские и общесоциологические науки, положения теории социального управления и общей теории государства и права.

Методологической основой науки административного права

являются следующие методы исследования: исторический; сравнительно-правовой; логический; формально-юридический; социологический.

При изучении задач науки административного права сначала проанализируйте задачу исследования государственного управления, а также общественных отношений, складывающихся в этой сфере государственной деятельности, и административноправовых норм, которыми регулируются эти отношения. Затем в числе задач следует рассмотреть анализ практики реализации ад- министративно-правовых норм, а также выявление и изучение общих и характерных закономерностей административноправового регулирования общественных отношений.

Т е м а 5. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

ПОНЯТИЕ СУБЪЕКТА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА. Рассматривая данную тему курса, помните, что всякое действие юриста при анализе конкретного правоотношения начинается с определения статуса субъекта. В теории административного пра-

ва субъектом административного права принято считать физи-

ческое или юридическое лицо (организацию), которые в соответствии с установленными нормами административного права

22

вступают в административно-правовые отношения в процессе государственного управления и реализации функций исполни-

тельной власти. Субъект административного права в рамках этих отношений наделяется правами, обязанностями, полномочиями, компетенцией, ответственностью.

ГРАЖДАНЕ КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА. Административно-правовой статус граждан Россий-

ской Федерации — часть их общего правового статуса, установленного Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» и другими актами законодательства, включающая комплекс прав и обязанностей, закрепленных нормами административного права, а также гарантии реализации прав и обязанностей (охрана законом и механизм защиты органами государства и местного самоуправления). Следует знать, что правовое положение граждан определяется объемом и характером административной право-

субъектности. Элементами правосубъектности являются:

административная правоспособность — способность гражданина иметь определенные права, предусмотренные нормами административного права, и выполнять возложенные на него обязанности в сфере государственного управления. Моментом возникновения правоспособности является рождение, а моментом прекращения — смерть;

административная дееспособность — способность гражданина своими действиями приобретать, а также осуществлять права и обязанности, предусмотренные нормами административного права, и нести ответственность в соответствии с административно-

правовыми нормами. Виды административной дееспособности:

полная — с 18 лет; ограниченная — с 16 лет; частичная — с 7 лет. На административную дееспособность влияет наличие у граж-

дан определенных заболеваний (душевная болезнь, слабоумие). В силу указанных обстоятельств граждане могут быть признаны частично или полностью недееспособными, а при привлечении к административной ответственности — невменяемыми.

Обратите внимание на то, что права граждан, предусмотренные нормами административного права, в зависимости от меха-

низма реализации подразделяются:

на абсолютные (безусловные) — права, которыми лица пользуются по своему усмотрению, а субъекты власти обязаны создавать условия и не мешать их реализации, защищать их (право на административную жалобу, трудоустройство и т. п.);

относительные — права, для реализации которых нужен акт государственного органа (приказ о назначении на должность, ли-

23

цензия на осуществление определенной деятельности). В зависимости от круга лиц, которым предоставляются права, и оснований их возникновения различают:

общие права граждан, которые распространяются на все отрасли и сферы управления (например, право граждан на участие в государственном управлении, право на обжалование действий государственных органов и должностных лиц);

специальные права — права граждан в той или иной сфере или отрасли управления (например, в сфере экономики каждый гражданин имеет право на осуществление предпринимательской деятельности).

По содержанию выделяют следующие группы прав:

право на участие в государственном управлении (право на государственную службу, внесение предложений, получение необходимых документов, пресечение противоправных действий и др.);

право на государственное участие, содействие, помощь компетентных организаций (получение организационной, технической, санитарно-эпидемиологической, медицинской помощи и др.);

право на защиту (основными формами реализации права на защиту являются: административная жалоба, жалоба, защита в административно-юрисдикционном производстве, право на помощь негосударственных организаций).

Административно-правовые обязанности граждан по степени возможности реализации подразделяются:

на абсолютные — возлагаются на каждого и не зависят от конкретных обстоятельств (например, соблюдение законов, уплата установленных налогов и т. п.);

относительные — возникают из правомерных действий, направленных на приобретение прав и пользование ими (обязанности собственника автомобиля — платить налоги, поступающие в дорожные фонды, и т. п.).

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ГАРАНТИИ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН. Следует помнить, что наличие гарантий позволяет судить о реальности и обеспеченности основных прав

исвобод граждан. Юридические, организационные и экономиче-

ские гарантии образуют комплекс базовых условий, которые предопределяют в целом реальность всех прав и свобод человека

игражданина.

Нужно понять, что изначальными и универсальными являются

юридические гарантии прав граждан, включающие принципы,

нормы права, другие правовые явления, а конкретнее, законодательно закрепленные способы, которые призваны непосредственно обеспечивать осуществление и охрану субъективных прав и

24

свобод. Любые властные структуры и должностные лица обязаны действовать в рамках норм права, и только в рамках норм права они могут быть наделены качествами организационных гарантов. Нормы права могут выполнять функцию гаранта прав и свобод граждан при соблюдении следующих условий:

они должны быть адекватны экономической и политической ситуации в стране, а также обладать юридической стабильностью;

отвечать высокому уровню юридической техники; содержать конкретные положения и механизмы реализации;

определять круг государственных органов и должностных лиц, на которые возложены обязанности создавать условия для реализации прав и свобод граждан;

предусматривать ответственность органов и должностных лиц за ущемление прав и свобод граждан.

Для обеспечения административно-правовых гарантий прав и свобод граждан в Конституции Российской Федерации сформулированы следующие положения:

в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина; ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно только при наличии определенных обстоятельств и должно быть

установлено федеральным законом; определен перечень прав и свобод, не подлежащих ограниче-

нию вообще; любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и

обязанности человека и гражданина, не могут применяться без официального опубликования.

Организационные гарантии прав граждан можно разделить на два вида:

судебные, т. е. реализуемые судами в процессе осуществления правосудия. Порядок рассмотрения дел, возникающих из адми- нистративно-правовых отношений, установлен законодательством о гражданском судопроизводстве (дела по жалобам на действия государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных наказаний; дела по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан). Дела по экономическим спорам, возникающим из административных правоотношений, подведомственны арбитражному суду (например, дела о признании недействительными полностью или частично актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующими законам и иным нормативным правовым актам и нарушающими права и законные интересы граждан);

25

административные, т. е. реализуемые во внесудебном порядке. В рамках управленческой компетенции должностные лица вправе, а во многих случаях обязаны рассматривать вопросы обеспечения административно-правовых гарантий прав граждан и принимать меры для их реализации.

Конституцией Российской Федерации закреплено право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Основные виды обращений граждан:

предложение — рекомендация по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

заявление — просьба о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

жалоба — просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Рассматривая экономические гарантии прав и свобод граж-

дан, студенты должны помнить положения ч. 1 ст. 8 Конституции Российской Федерации, где устанавливается, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА. Рассматривая административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, важно разобраться в таких понятиях, как иностранный гражданин и лицо без гражданства. Иностранным гражданином считается лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Лицом без гражданства считается лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Правовое положение иностранных граждан регламентируется Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами

26

Российской Федерации «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ, «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ, «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ, международными договорами, Положением о порядке оформления Министерством иностранных дел Российской Федерации приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранным гражданам и лицам без гражданства, а также принятия решений о выдаче виз иностранным гражданам и лицам без гражданства, утвержденного Приказом Министерства иностранных дел Российской Федерации от 17 июля 2012 г. № 12077, и др.

Возможность обладать определенным комплексом прав и обязанностей гарантируется иностранным гражданам ст. 62 Конституции Российской Федерации, согласно которой каждый иностранный гражданин и лицо без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Иностранцы, находящиеся в России на законных основаниях, с точки зрения срока пребывания делятся на три категории:

временно пребывающие в России — иностранные граждане, прибывшие в Российскую Федерацию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и не имеющие вида на жительство или разрешения на временное проживание;

временно проживающие в России — лица, получившие разрешение на временное проживание;

постоянно проживающие в России — иностранные граждане, получившие вид на жительство.

Важно разобраться в особенностях статуса иностранца, не-

законно находящегося на территории Российской Федерации.

Во - п е р в ы х, ему обеспечиваются все конституционные гарантии как человеку, индивиду. В этом плане иностранец, даже незаконно оказавшийся на территории Российской Федерации, имеет право на жизнь, достоинство личности, личную неприкосновенность, свободу совести, свободу мысли и слова. К нему могут быть применены меры пресечения, ограничивающие его свободу, но только на основании закона.

Во - в т о р ы х, такой иностранец все же не может претендовать на права и свободы, гарантированные иностранным гражданам, на законных основаниях находящимся на территории Российской Федерации (например, легально трудиться в Российской Федерации, получать образование и др.).

27

Незаконное прибытие на территорию Российской Федерации само по себе еще не означает, что лицо встретит враждебное отношение к нему со стороны Российского государства. Зачастую такие лица, спасая жизнь, формально незаконным путем пересекают границу Российской Федерации (например, беженцы, лица, ищущие временного убежища).

В - т р е т ь и х, иностранцы, незаконно оказавшиеся на территории Российской Федерации, не ходатайствующие об узаконении их пребывания либо получившие отказ, обязаны покинуть территорию России.

Особое внимание следует уделить особенностям админи-

стративно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства.

Иностранные граждане и лица без гражданства:

не могут быть приняты на государственную службу, занимать должности в органах государственной власти и местного самоуправления, связанные с наличием гражданства Российской Федерации. Например, иностранные граждане не могут быть призваны на военную службу (альтернативную гражданскую службу). Но они могут поступить на военную службу по контракту в соответствии с Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ на воинские должности, подлежащие замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах;

не допускаются к деятельности, связанной с государственной тайной;

не могут участвовать в отправлении правосудия; не имеют права избирать и быть избранными в федеральные

органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах субъектов Российской Федерации. Однако на основании международных договоров Российской Федерации иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации;

не могут быть членами политических общественных объединений;

за ряд административных проступков к административной от-

28

ветственности привлекаются только иностранные граждане и лица без гражданства (например, по ст.ст. 18.8, 18.10, 18.11, 18.18 КоАП РФ);

только к иностранным гражданам применяются некоторые меры административного принуждения (помещение в специальные учреждения лиц, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, административное выдворение);

могут въезжать на территорию Российской Федерации только при наличии специальных разрешений, кроме случаев, когда между Россией и иностранным государством заключено соглашение о безвизовом порядке въезда и выезда. Для законного нахождения иностранного гражданина на территории Российской Федерации ему необходимо иметь один из следующих документов: действительный вид на жительство; разрешение на временное проживание; визу и (или) миграционную карту; иные предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в России;

подлежат регистрации по месту жительства и учету по месту пребывания. При осуществлении миграционного учета осуществляются сбор, фиксация, хранение, обобщение и использование сведений об иностранном гражданине, перечень которых установлен Федеральным законом «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»;

осуществляют трудовую деятельность на основании специальных разрешений. По общему правилу иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность лишь при наличии разрешения на работу. Однако следует отметить, что существует категория иностранных граждан, которым разрешено работать без разрешения. К ним следует отнести иностранных граждан, имеющих статус постоянно проживающих на территории России, аккредитованных журналистов, дипломатических работников, преподавателей, работников иностранных монтажных и сервисных фирм, студентов российских вузов, работающих во время каникул, и др.;

в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства устанавливаются ограничения в передвижении и в выборе места пребывания и жительства. Иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые требуется специальное разрешение. Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному

29

желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации;

исключается право иностранных граждан и лиц без гражданства иметь в частной собственности землю.

ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ (ОБЪЕДИНЕНИЯ) КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА. Изучение этого вопроса следует начать с раскрытия терминов «общественная организация» и «общественное объединение», которые в ряде случаев рассматриваются как синонимы (ст. 117 ГК РФ), а в некоторых случаях (ст. 7 Федерального закона «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ) общественные организации рассматриваются как разновидность общественных объединений. Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно — путем объединения физических лиц, так и через юридические лица

—общественные объединения.

Все общественные объединения характеризуются следующи-

ми чертами:

образуются физическими и юридическими лицами на добровольной основе;

не обладают государственно-властными полномочиями и не признаны субъектами правотворчества. Источником их полномочий юридического характера могут быть только нормативноправовые акты;

действуют от своего имени; не являются коммерческими организациями, преследующими

в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли.

Далее обратите внимание на то, что общественные объедине-

ния могут создаваться в одной из следующих организационноправовых форм:

общественная организация — основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан;

общественное движение — состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения;

30