Административное право. Учебно-методическое пособие для студентов, обучающихся по программе бакалавриата
.pdfна должности федеральной государственной гражданской службы;
должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;
воинские должности; должности правоохранительной службы.
Следует обратить внимание на то, что законодатель в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» этот список дополняет еще двумя видами должностей
— государственными должностями Российской Федерации и государственными должностями субъектов Российской Федерации.
Кроме того, Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ должности гражданской службы подразделяются на категории (руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты) и группы (высшие должности гражданской службы, главные должности гражданской службы, ведущие должности гражданской службы, старшие должности гражданской службы, младшие должности гражданской службы).
ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ. Изучение этого вопроса следует начинать с определения термина «государственный служащий». Законодатель не дает общего определения данного понятия, разделяя государственных служащих на федеральных государственных служащих и государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации. В теории административного права принято считать, что государственный служащий — это гражданин Российской Федерации, состоящий на государственной должности, исполняющий права и обязанности, установленные законодательством о государственной службе, и получающий денежное вознаграждение за счет федерального бюджета или средств бюджета субъекта Российской Федерации.
В зависимости от вида государственной власти, в органах которой замещают должности государственные служащие, различают:
работающих в представительных органах; работающих судебных органах; работающих в органах исполнительной власти; работающих в иных органах.
Элементами административно-правового статуса государственного служащего являются:
права; обязанности;
ограничения, связанные с государственной службой; запреты, связанные с государственной службой.
51
Административно-правовой статус государственных служащих характеризуется следующими признаками:
права и обязанности государственных служащих устанавливаются, как правило, в пределах компетенции органов, в которых они состоят на государственной службе;
деятельность государственных служащих подчинена осуществлению задач, возложенных на соответствующий орган, и носит официальный характер;
служебные права и обязанности государственных служащих обладают единством, своеобразие которого состоит в том, что их права одновременно являются обязанностями (права должны использоваться в интересах службы), а обязанности — правами (в противном случае обязанности нельзя будет осуществить);
осуществление служащими служебных прав и обязанностей гарантируется законодательством;
законные предписания и требования государственных служащих подлежат исполнению всеми, кому они адресованы;
государственные служащие имеют право на продвижение по службе;
предусмотрены ограничения общегражданских прав и обязанностей государственных служащих с целью повышения эффективности служебной деятельности;
для государственных служащих предусмотрены определенные льготы, а также повышенная ответственность за совершенные ими правонарушения.
Общегражданские права и обязанности государственных служащих те же, что и у других граждан. Гражданские права и свободы государственных служащих ограничены законом с целью нормального функционирования государственной службы. Служебные обязанности и права предоставляются государственным служащим для эффективного осуществления служебной деятельности по занимаемой государственной должности.
ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ. Важно проанализировать соотношение дисциплинарной ответственности государственных служащих и муниципальных служащих, обратив внимание на то, что эта разновидность юридической ответственности к государственным служащим применяется на основе административного законодательства и носит специальный характер, а порядок применения дисциплинарной ответственности к муниципальным служащим и снятия с них дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством. Дисциплинарная ответственность государственных служащих характеризуется следующими признаками:
52
основанием ее наступления является дисциплинарный проступок;
обязательным условием для наложения на государственных гражданских служащих дисциплинарного взыскания является наличие письменного объяснения государственного служащего. Необходимость получения письменного объяснения от сотрудников большинства органов правоохранительной службы или военнослужащих, совершивших дисциплинарный проступок, законы не устанавливают. Формой письменного расследования по дисциплинарным проступкам сотрудников органов правоохранительной службы является служебная проверка, а по дисциплинарным проступкам военнослужащих — разбирательство;
за такой проступок предусмотрены дисциплинарные взыскания. Перечень санкций определен законодательством, регулирующим прохождение различных видов государственной службы;
дисциплинарные взыскания применяются в порядке подчиненности уполномоченными органами (должностными лицами);
государственный служащий вправе обжаловать наложенное на него дисциплинарное взыскание в порядке, установленном законодательством;
дисциплинарное взыскание считается снятым при наличии одного из условий: либо истек годичный срок давности, при этом лицо не было повторно привлечено к дисциплинарной ответственности, либо издан приказ о снятии дисциплинарного взыскания.
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОРЯДКА ПРОХОЖДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ. Необходимо проанализировать элементы прохождения государственной службы: назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестация или квалификационный экзамен, продвижение по службе и прекращение государственно-служебных отношений в соответствии с законодательством Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
На государственную службу по контракту вправе поступать
граждане, владеющие государственным языком Российской Федерации и достигшие возраста, установленного федеральным законом о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида. Федеральным законом о виде государственной службы или законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту. При поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установление ограничений или преиму-
53
ществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном законодательством.
Особое внимание следует уделить анализу ограничений, связанных с государственной службой. Гражданин не может быть принят на государственную службу и находиться на государственной службе в случаях:
признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия судимости. Лицо считается несудимым только после погашения или снятия судимости. Однако требования некоторых норм права препятствуют поступлению на военную, правоохранительную службу лиц, которые когда-то имели судимость, если даже она погашена или снята;
наличия заболевания, подтвержденного заключением медицинского учреждения, препятствующего поступлению на службу или ее прохождению;
отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по государственной должности государственной службы, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;
близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) со служащим, если замещение должности государственной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;
наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
непредставления установленных законодательством сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на государственную службу;
утраты представителем нанимателя доверия к государственному служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов,
54
требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции Федеральным законом «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ и другими федеральными законами.
Следует обратить внимание на цели аттестации государственных служащих. Аттестация проводится для определения соответствия служащего замещаемой должности государственной службы на основе оценки его профессиональной служебной деятельности.
Следует иметь в виду, что сроки очередной аттестации зависят от вида государственной службы. Очередная аттестация гражданского служащего проводится один раз в три года. В системе прокуратуры России аттестации подлежат работники, имеющие классные чины либо занимающие должности, по которым предусмотрено присвоение классных чинов, и проводится не реже одного раза в пять лет. Аттестация сотрудника органов внутренних дел проводится один раз в четыре года. В случае назначения сотрудника на другую должность в органах внутренних дел его аттестация проводится не ранее чем через один год после назначения. Очередная аттестация на соответствие сотрудника След-
ственного комитета Российской Федерации замещаемой должности проводится не реже одного раза в пять лет. Военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, аттестуются не менее чем за четыре месяца до истечения срока военной службы, но не реже чем через каждые пять лет прохождения военной службы, а также по окончании военно-учебного заведения, адъюнктуры, военной докторантуры.
Для государственных служащих предусмотрено перемещение по должности:
на вышестоящие должности; на нижестоящие должности;
на равнозначные (в связи с необходимостью).
Государственная служба прекращается при увольнении государственного служащего.
Помимо оснований, предусмотренных ст.ст. 77—81 Трудового кодекса Российской Федерации, увольнение государственного служащего может быть осуществлено по инициативе руководителя государственного органа в случаях:
достижения им предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы;
прекращения гражданства Российской Федерации; несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных
для государственного служащего;
55
разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;
возникновения обстоятельств, по которым он не может продолжить государственную службу.
Т е м а 7. ФОРМЫ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ФОРМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ГОСУДАРСТВА (формы управленческой деятельности). При изучении данной темы необходимо обратить внимание на то, что исполнительная власть воплощается в различного рода конкретных действиях, отражающих ее содержание и специфику осуществляющих ее органов исполнительной власти. Применительно к исполнительной власти форма — это внешне выраженные действия, совершаемые органами исполнительной власти государства в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности в рамках их компетенции и вызывающие определенные последствия. Выделяют следующие формы осуществления исполнительной власти: правовые, неправовые (организационные).
Правовые и неправовые формы различаются по характеру вызываемых последствий — правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, а неправовые формы прямых юридических последствий не влекут.
Правовые формы осуществления исполнительной власти
классифицируют по содержанию, цели использования, способу выражения.
По содержанию выделяют правотворческую и правоприменительную управленческую деятельность.
Правотворческая управленческая деятельность заключается в создании, изменении, отмене и усовершенствовании правовых норм, т. е. издании нормативных правовых актов. Стадии правотворческой деятельности:
принятие субъектом правотворческой деятельности решения о необходимости разработки проекта нормативного правового акта; подготовка проекта нормативного правового акта, предвари-
тельное обсуждение, доработка; обсуждение проекта нормативного правового акта в право-
творческом органе; принятие или утверждение проекта нормативного правового
акта; опубликование (доведение до адресатов) принятого норматив-
ного правового акта.
Правоприменительная деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти государства заключается в разреше-
56
нии конкретных управленческих дел на основе соответствующих правовых норм. Она включает в себя:
установление и анализ фактических обстоятельств управленческого дела (определение круга юридически значимых фактов, сбор и процессуальное оформление добытых фактов (доказательств), исследование полученных фактов, установление их допустимости и истинности);
юридическая квалификация управленческой деятельности (выбор юридической нормы, проверка действенности нормы, толкование нормы);
разрешение дела по существу, принятие индивидуального акта (подготовка дела к рассмотрению, непосредственное рассмотрение дела, вынесение акта применения, доведение принятого решения до адресатов);
пересмотр дела (факультативная стадия, в рамках которой акт правоприменения может быть обжалован заинтересованными сторонами или опротестован прокурором);
исполнение принятого решения (воплощение решения, содержащегося в правоприменительном акте, в поведение участников управленческих отношений).
По цели использования различают внутренние (решение орга- низационно-штатных вопросов, руководство сотрудниками, управление структурными подразделениями внутри органа) и внешние (обеспечение выполнения функций, возложенных на орган) правовые формы управленческой деятельности.
По способу выражения правовые формы государственного управления подразделяют на словесные (письменные и устные) и конклюдентные (использование жестов, сигналов, знаков).
К правовым формам осуществления исполнительной деятельности относятся:
представление обязательных отчетов (например, юридическими лицами в налоговую инспекцию);
осуществление государственной регистрации (например, охотничьего оружия);
выдача документов, подтверждающих наличие специального права (например, лицензии на право осуществления предпринимательской деятельности определенного характера);
совершение иных юридически значимых действий.
Неправовые формы осуществления исполнительной власти:
выполнение организационных действий в процессе повседневной деятельности органов исполнительной власти (разработка программ, контроль, изучение и обобщение опыта работы, подбор и обучение кадров);
57
выполнение действий в сфере материально-технического обеспечения, которые носят вспомогательный характер в управленческой деятельности (работа с информацией, ведение делопроизводства).
ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ПРАВОВЫХ АКТОВ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ГОСУДАРСТВА. Чтобы получить представление о правовом акте управления, следует знать, что правовые акты управления издаются в одностороннем порядке органами и должностными лицами исполнительной власти государства во исполнение действующего законодательства, устанавливают обязательные правила поведения либо регулируют конкретные отношения. Издание правовых актов управления является одной из основных административно-правовых форм государ-
ственного управления. Правовые акты управления имеют следу-
ющие характерные черты: подзаконность, правовой характер, императивность, авторитарность.
Подзаконность акта управления означает, что издаваемый акт не должен противоречить требованиям действующего законодательства и издается в пределах компетенции данного органа управления. Подзаконность акта управления в широком смысле понимается и как соответствие не только закону, но и актам Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и других вышестоящих органов исполнительной власти.
Правовой характер акта управления означает, что он может вызывать определенные юридические последствия. Эти последствия могут выражаться в установлении соответствующих правил поведения (норм) общего характера или затрагивать администра- тивно-правовые отношения, связанные с конкретными лицами.
Императивность акта управления означает обязательность его исполнения лицами и органами, на которые он распространяется, независимо от того, подчиняются ли эти лица и органы органу, издавшему акт, или нет.
Авторитарность акта управления связана с государственно-
властными полномочиями субъектов государственного управления и выражается в обязательности его исполнения независимо от согласия исполнителей.
Правовые акты управления можно классифицировать по следующим критериям.
В зависимости от издающих их органов правовые акты управления подразделяются:
на указы и распоряжения Президента Российской Федерации по вопросам, касающимся государственного управления;
58
постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;
постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции, положения, наставления федеральных органов исполнительной власти;
постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции, положения, наставления органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
По территории действия правовые акты управления подразделяются на акты, действующие:
на всей территории Российской Федерации; на территории субъекта Российской Федерации;
в нескольких субъектах Российской Федерации.
По характеру компетенции органов, их издающих, правовые акты управления делятся на акты общего, отраслевого и межотраслевого управления. Акты общего управления издаются субъектами государственного управления общей компетенции — Правительством Российской Федерации, правительствами (администрациями) субъектов Российской Федерации. Акты отраслевого управления регулируют общественные отношения и решают управленческие вопросы в определенной отрасли управления. Такие акты издаются субъектами государственного управления отраслевой компетенции (в частности, министерствами) и обязательны для подчиненных им органов, организаций и должностных лиц, а также граждан, вступающих в общественные отношения в данной сфере государственного управления. Акты межотраслевого управления издаются субъектами государственного управления межотраслевой компетенции (например, федеральными службами) и решают вопросы, которые носят межотраслевой характер. Эти акты обязательны для исполнения всеми органами исполнительной власти, организациями, должностными лицами независимо от ведомственной подчиненности и формы собственности, а также гражданами.
По юридическому содержанию правовые акты исполнитель-
ной власти делятся:
на нормативные правовые акты, устанавливающие, изменяющие, отменяющие юридические нормы;
индивидуальные акты — решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам.
ТРЕБОВАНИЯ, ПРЕДЪЯВЛЯЕМЫЕ К НОРМАТИВНЫМ ПРАВОВЫМ АКТАМ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ. Необходимо понимать, что строгое и точное соблюдение и исполнение
59
субъектами, осуществляющими государственное управление, требований законодательных и иных нормативных правовых актов, обязательно. Именно поэтому к нормативным правовым актам органов исполнительной власти предъявляются определенные требования.
Нормативный правовой акт управления должен отвечать требованиям целесообразности и полезности с точки зрения государственных интересов. В основе акта должно лежать общественное благо, он должен быть научно обоснован, соответствовать реальной обстановке, своевременно принят, предусматривать механизм его претворения в жизнь. С целью достижения целесообразности акта должны учитываться:
права человека; уровень сознания и культуры масс;
плюрализм мнений, интересов; возможности решения проблем; ранее принятые акты.
Нормативный правовой акт управления должен быть издан полномочным органом в пределах его компетенции. Так, правовые акты Правительства Российской Федерации издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации. Правительством Российской Федерации акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений и распоряжений. Правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.
Правовой акт должен издаваться в определенном порядке.
Порядок издания актов управления определяется законодательными и иными нормативными актами, определяющими статус органов исполнительной власти. Порядок издания актов Правительства Российской Федерации устанавливается Регламентом Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260.
Проект нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти подлежит согласованию с заинтересован-
60