Административное право. Учебно-методическое пособие для студентов, обучающихся по программе бакалавриата

ношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, но и формирует правительство Санкт-Петербурга в соответствии с Уставом и законами Санкт-Петербурга и возглавляет его, ведет заседания правительства Санкт-Петербурга, обладая правом решающего голоса, подписывает правовые акты правительства Санкт-Петербурга, принимает решение об отставке правительства Санкт-Петербурга, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными законами, Уставом и законами Санкт-Петербурга.

Студент должен уяснить, что согласно Уставу Санкт-Петер-

бурга система исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга устанавливается законом Санкт-Петербурга, принимаемым Законодательным собранием Санкт-Петербурга по представлению губернатора Санкт-Петербурга. В структуру ис-

полнительных органов государственной власти Санкт-Петер-

бурга входят: правительство, администрация губернатора, комитеты (по строительству, по тарифам, по транспорту и др.), инспекции (административно-техническая, жилищная и др.), служба государственного строительного надзора и экспертизы, управления (ветеринарии, социального питания и др.), администрации районов Санкт-Петербурга. Правительство Санкт-Петербурга является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга. В состав правительства Санкт-Петербурга входят: губернатор Санкт-Петербурга, вицегубернаторы Санкт-Петербурга, а также иные члены правитель-

ства Санкт-Петербурга. Администрация губернатора Санкт-

Петербурга осуществляет организационное, правовое, информационное и материально-техническое обеспечение деятельности губернатора Санкт-Петербурга и правительства Санкт-Петербурга, а также координирует работу иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в целях обеспечения деятельности губернатора Санкт-Петербурга и правительства СанктПетербурга. Администрация подчинена губернатору СанктПетербурга и правительству Санкт-Петербурга. Руководство администрацией осуществляет вице-губернатор Санкт-Петербурга — руководитель администрации губернатора Санкт-Петербурга, назначаемый на должность и освобождаемый от должности губернатором Санкт-Петербурга.

Особое внимание следует обратить на то, что администрация района Санкт-Петербурга — исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, проводящий государственную политику Санкт-Петербурга и осуществляющий государ-

41

ственное управление на территории района (в других субъектах Российской Федерации, кроме Москвы, администрация района отнесена к органам муниципального образования). Администрация района формируется и возглавляется правительством СанктПетербурга. Деятельность администрации района непосредственно координирует и контролирует вице-губернатор СанктПетербурга — руководитель администрации губернатора СанктПетербурга. В структуру администрации района входят подразделения, осуществляющие государственное управление в отдельных сферах на территории района, а также осуществляющие в пределах своей компетенции обеспечение деятельности администрации района.

ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ГОСУДАРСТВА. Следует обратить внимание на то, что исполнительная власть в юридическом аспекте предстает в виде определенной системы государственных органов, которые организованы как по отраслевому, так и по терри-

ториальному принципу. Территориальные органы министерств и ведомств Российской Федерации свою деятельность осуществ-

ляют под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти. Вопросы осуществления деятельности территориальными органами, находящиеся в компетенции субъектов Российской Федерации, решаются во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти этих субъектов. Территориальные органы действуют на основе Конституции Российской Федерации, законов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации и руководствуются в своей деятельности правовыми актами министерств и ведомств Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производится соответствующим центральным органом федеральной исполнительной власти. Основные задачи и функции территориальных органов определяются исходя из задач и функций соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации с учетом конкретных особенностей регионов, в которых они осуществляют свою деятельность.

Территориальные органы имеют право:

представлять соответствующие министерства и ведомства Российской Федерации в их отношениях с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

42

запрашивать и получать информацию, необходимую для осуществления своей деятельности (от соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), нужные сведения для выполнения возложенных на них задач (от предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности), информационно-аналитические материалы, экономикостатистические данные (от органов статистики);

участвовать в работе соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти;

вносить предложения, принимать участие в разработке программ, концепций, схем и других документов, связанных с экономическими процессами в регионах.

ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА. Студенты должны знать, что осуществление местного самоуправления в Российской Федерации регламентируется Конституцией Российской Федрации, Федеральным законом Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и другими нормативными актами. Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

Сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение — город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и

43

иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Внутригородская территория города федерального значе-

ния — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Следует иметь в виду, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

При подготовке к ответу на вопрос об исключительной ком-

петенции представительного органа муниципального образова-

ния необходимо обратиться к ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К вопросам, находящимся в ведении представительного органа муниципального образования, относятся:

принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в

соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

44

определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Важно уяснить также правовой статус главы муниципального образования, который является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования:

представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

издает в пределах своих полномочий правовые акты; вправе требовать созыва внеочередного заседания представи-

тельного органа муниципального образования; обеспечивает осуществление органами местного самоуправле-

ния полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Чтобы лучше уяснить административно-правовой статус органов местного самоуправления, следует рассмотреть полномочия мест-

ной администрации (исполнительно-распорядительного органа му-

ниципального образования), которая на основе устава муниципального образования наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных

45

государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Им является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.

Контрольно-счетный орган муниципального образования обра-

зуется представительным органом муниципального образования.

Депутаты представительного органа муниципального образо-

вания осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более десяти процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее десяти человек, — один депутат. Гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований.

ПРЕДПРИЯТИЯ И УЧРЕЖДЕНИЯ КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА. Рассмотрение вопроса о предприятиях и учреждениях должно начаться с уяснения понятия «коллективный субъект административного права». Коллективным субъектом административного права считаются группы людей, объединенные в различные организационно-правовые формы, которые позволяют им действовать во внешних правоотношениях самостоятельно от своего имени. Предприятие — самостоятельный хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественной потребности и получения прибыли. Учреждение выполняет социально-культурные или административнополитические функции. Учреждения создают социальные ценности в основном непроизводственного характера (например, учреждения образования, здравоохранения).

Различие между предприятиями и учреждениями содержится в результатах их основной деятельности.

Предприятия и учреждения в зависимости от видов собственности могут быть разделены:

на государственные (федеральные или субъектов Российской Федерации);

муниципальные; частные; общественные;

смешанных форм собственности.

46

В зависимости от организационно-правовых форм различают:

полные товарищества; товарищества на вере;

общества с ограниченной ответственностью; общества с дополнительной ответственностью; открытые и закрытые акционерные общества; дочерние и зависимые хозяйственные общества;

федеральные (собственник имущества — Российская Федерация), государственные (собственник имущества — субъект Российской Федерации) и муниципальные унитарные предприятия (собственник имущества — муниципальное образование);

крестьянские (фермерские) хозяйства; производственные кооперативы.

В зависимости от отраслевой специализации предприятия и учреждения подразделяются:

на промышленные (заводы, фабрики, шахты, рудники, комбинаты и др.);

сельскохозяйственные (совхозы, фермерские хозяйства и др.); строительные (строительные управления, кооперативы и др.); транспортные (предприятия железнодорожного транспорта,

предприятия водного транспорта, аэропорты, предприятия гражданской авиации и др.);

связи (узлы связи, почтамты, телеграфы и др.); торговли (универмаги, гастрономы и др.);

жилищно-коммунальные (жилищно-эксплуатационные управления и др.).

Административно-правовой статус предприятия (учрежде-

ния) — комплекс прав и обязанностей, которые предприятие (учреждение) приобретает и реализует в процессе совершения следующих действий:

создание предприятия (учреждения) по решению собственника имущества или уполномоченного им органа либо по решению трудового коллектива предприятия;

государственная регистрация, осуществляемая по месту нахождения предприятия (учреждения) территориальным органом исполнительной власти государства;

получение разрешения на занятие определенными видами деятельности, выдаваемого в административном порядке территориальным органом исполнительной власти государства;

определение круга вопросов и полномочий государственных органов в отношении предприятия или учреждения;

ведение и представление бухгалтерской и статистической отчетности;

47

предоставление государственным органам информации, необходимой для налогообложения, и некоторые другие положения.

В число гарантий прав предприятия и некоммерческой орга-

низации входят некоторые меры административно-правового характера:

недопущение отказа в регистрации предприятия (учреждения) по мотивам нецелесообразности;

запрет на вмешательство органов государства в деятельность предприятий (некоммерческих организаций), за исключением случаев, предусмотренных законодательством;

защита имущества предприятия от незаконного изъятия; охрана коммерческой тайны; недопущение монопольного положения на рынке отдельных

предприятий и недобросовестной конкуренции.

Т е м а 6. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА КАК ИНСТИТУТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Характеризуя институт государственной службы в современной России, следует обратить внимание на то, что Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ устанавливает дефиницию «государственная служба Российской Федерации». Это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных феде-

ральных государственных органов; субъектов Российской Федерации;

органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

государственная гражданская служба;

48

военная служба; правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба, в свою очередь, подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

Рассматривая виды государственной службы, необходимо уяснить их содержание.

Государственная гражданская служба — вид государствен-

ной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Военная служба — вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба — вид федеральной государ-

ственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

Нужно понять основные принципы построения и функционирования системы государственной службы:

федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

законность;

49

приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

равный доступ граждан к государственной службе; единство правовых и организационных основ государственной

службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы; открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о

деятельности государственных служащих; профессионализм и компетентность государственных служащих;

защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Для понимания природы государственной службы и определения правового статуса лица, осуществляющего полномочия по службе, важно разобраться, что собой представляет должность государственной службы. К существенным признакам должностей государственной службы относятся:

организационная и правовая обособленность: должность государственной службы является самостоятельным образованием наряду со структурными и территориальными подразделениями государственного органа;

наличие части компетенции государственного органа: компетенция должности государственной службы представляет собой определенную часть компетенции государственного органа;

должность государственной службы имеет первостепенное значение для лица, ее замещающего, так как помимо полномочий определяет размер денежного содержания государственного служащего, а также размеры иных денежных выплат;

должностям государственной службы соответствуют классные чины, ранги, военные и специальные звания;

должности государственной службы характеризуют положение государственного служащего в служебной иерархии;

наличие квалификационных требований для замещения соответствующих должностей;

наличие полномочий, предоставляемых государственному служащему, замещающему соответствующую должность;

наличие определенного объема ответственности, которую несет государственный служащий, замещающий соответствующую должность государственной службы.

Должности государственной службы подразделяются:

50