Административное право. Учебно-методическое пособие для студентов, обучающихся по программе бакалавриата
.pdfобщественный фонд — один из видов некоммерческих фондов, который представляет собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели;
общественное учреждение — не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения;
орган общественной самодеятельности — не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания;
политическая партия — это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
После этого следует разобраться, что собой представляют та-
кие виды общественных объединений, как:
общероссийские — объединения, которые осуществляют свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях более половины субъектов Российской Федерации и имеют там свои структурные подразделения — организации, отделения или филиалы и представительства;
межрегиональные — объединения, которые осуществляют свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях менее половины субъектов Российской Федерации и имеют там свои структурные подразделения — организации, отделения или филиалы и представительства;
региональные — объединения, деятельность которых в соответствии с их уставными целями осуществляется в пределах территории одного субъекта Российской Федерации;
местные — объединения, деятельность которых в соответствии с их уставными целями осуществляется в пределах территории органа местного самоуправления.
Уясните, что административная правосубъектность обще-
31
ственных объединений включает комплекс принадлежащих им прав и обязанностей, реализуемых во взаимоотношениях с субъектами исполнительной власти и гражданами. Государство, закрепляя административную правосубъектность общественных объединений, определяет виды административных правоотношений, в которых они могут выступать в качестве субъектов.
Федеральным законом «Об общественных объединениях» установлено, что общественное объединение для осуществления уставных целей имеет право:
свободно распространять информацию о своей деятельности; участвовать в выработке решений органов государственной
власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренных законодательством;
проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование;
учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность;
представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях;
осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные законами об общественных объединениях;
выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти;
участвовать в избирательных кампаниях (в случае государственной регистрации общественного объединения и при наличии в уставе данного общественного объединения положения об участии его в выборах).
В соответствии с вышеуказанным Законом общественное объ-
единение обязано:
соблюдать законодательство Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся сферы его деятельности, а также нормы, предусмотренные его уставом и иными учредительными документами;
ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с указанным отчетом;
ежегодно информировать орган, регистрирующий общественные объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителях
32
общественного объединения в объеме сведений, включаемых в Единый государственный реестр юридических лиц;
представлять по запросу органа, регистрирующего общественные объединения, решения руководящих органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы;
допускать представителей органа, регистрирующего общественные объединения, на проводимые общественным объединением мероприятия;
оказывать содействие представителям органа, регистрирующего общественные объединения, в ознакомлении с деятельностью общественного объединения в связи с достижением уставных целей и соблюдением законодательства Российской Федерации.
Деятельность общественных объединений может быть приостановлена в случае нарушения Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, законодательства Российской Федерации по решению суда в порядке, предусмотренном Федеральным законом «Об общественных объединениях» и другими федеральными законами.
Общественное объединение может быть ликвидировано по решению суда в установленных законодательством случаях.
ВИДЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ГОСУДАРСТВА. Анализируя органы исполнительной власти, следует исходить из того обстоятельства, что существуют различные основания для их классификации. В соответствии с федеративным государственным устройством России различают:
федеральные органы исполнительной власти (Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства);
органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, республик, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения.
В зависимости от объема и характера компетенции можно выделить:
органы общей компетенции — осуществляют управление большинством отраслей их сферы деятельности;
органы специальной компетенции — осуществляют отраслевое, либо межотраслевое (функциональное), либо смешанное управление;
органы отраслевой компетенции — осуществляют руководство отдельными сферами или отраслями управления;
33
органы внутриотраслевой компетенции — руководят в рамках отраслей порученными участками работ (например, территориальные органы федеральных министерств);
органы межотраслевой (функциональной) компетенции — выполняют общие специализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер управления;
органы смешанной компетенции, т. е. органы, имеющие признаки как отраслевой, так и межотраслевой сферы деятельности.
Взависимости от порядка разрешения подведомственных воп-
росов органы исполнительной власти делятся:
на единоначальные — органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган руководителю;
коллегиальные — организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет в принятии решений по всем вопросам компетенции данных органов. В коллегиальных органах решения принимаются большинством их членов в сочетании с персональной ответственностью за их исполнение, за руководство порученными участками работы.
ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ. Изучение данного вопроса начните с рассмотрения правового статуса Президента Российской Федерации в соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации, согласно которой он является главой государства. Осуществляя государственную власть, Президент Российской Федерации, не являясь формально главой исполнительной власти, активно влияет на деятельность исполни- тельно-распорядительных органов, что выражается в следующих
формах:
непосредственно (исходя из прямой подчиненности ряда федеральных органов исполнительной власти);
косвенно (через Правительство Российской Федерации).
Всфере исполнительной власти Президент Российской Феде-
рации обладает рядом полномочий. Он, в частности:
назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации;
имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации;
принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;
по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров;
34
вправе отменять постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;
формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации;
формирует Администрацию Президента Российской Федерации; назначает и освобождает полномочных представителей Пре-
зидента Российской Федерации; вносит законопроекты в Государственную Думу;
подписывает и обнародует федеральные законы (в том числе по вопросам исполнительной власти);
издает указы и распоряжения по вопросам исполнительной власти;
является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации;
осуществляет руководство рядом федеральных органов исполнительной власти (Министерством обороны Российской Федерации, МВД России, ФСБ России и др.);
может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между различными органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и международным обязательствам Российской Федерации или нарушения этими актами прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕГО ПОЛНОМОЧИЯ. Исходя из того, что согласно ст. 110 Конституции России «исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации», полномочия Правительства Российской Федерации нужно рассмотреть в соотношении со ст. 10 и ч. 1 ст. 11 Конституции Российской Федерации, которые устанавливают принцип разделения властей и называют органы государственной власти Российской Федерации. Состав Правительства Российской Федерации, порядок его формирования, цели, основные направления деятельности, полномочия, взаимоотношения с Президентом и Федеральным Собранием регламентируются Конституцией Российской Федерации. Конституция Российской Федерации определяет следующие полномочия Правительства Российской Федерации:
35
разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения; представление Государственной Думе отчета об исполнении федерального бюджета; представление Государственной Думе ежегодных отчетов о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;
проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
управление федеральной собственностью; реализация мер по обеспечению обороны страны, государ-
ственной безопасности, внешней политики Российской Федерации;
обеспечение законности, прав и свобод граждан; охрана собственности и общественного порядка, борьба с пре-
ступностью; иные полномочия, возложенные на Правительство Российской
Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ГОСУДАРСТВА. Студенты должны знать о том, что в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 организационно-правовыми формами федеральных органов исполнительной власти являются: феде-
ральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Порядок взаимоотношений федеральных министерств
инаходящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.
Правовое положение федеральных министерств начните рассматривать с анализа их общих черт:
перечень федеральных министерств устанавливается Президентом Российской Федерации;
они относятся к центральным органам исполнительной власти
идействуют в пределах своей компетенции в масштабах страны; большинство их работает под непосредственным руковод-
ством Правительства Российской Федерации (например, Мини-
36
стерство экономического развития, Министерство сельского хозяйства, Министерство образования и науки и др.);
положение о федеральном министерстве утверждается Президентом Российской Федерации или по его поручению Правительством Российской Федерации;
министры назначаются Президентом Российской Федерации; министерства наделены самостоятельностью во взаимоотно-
шениях с соответствующими органами других ветвей власти, Правительством, между собой, однопрофильными нижестоящими органами. Федеральные ведомства (федеральные службы, агентства) являются самостоятельными органами исполнительной власти, а иногда могут входить в состав министерств.
Функции федерального органа исполнительной власти, руко-
водство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации; функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, — постановлением Правительства Российской Федерации.
Для того чтобы разобраться в правовом статусе федеральных органов исполнительной власти государства, нужно уяснить, что
федеральное министерство:
а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр).
Под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;
б) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными
37
конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
в) в установленной сфере деятельности не вправе осуществ-
лять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, уста-
навливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.
Под функциями по контролю и надзору понимаются:
осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
Под функциями по управлению государственным имуществом
понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;
г) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. В этих целях федеральный министр осуществляет следующие функции:
утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;
вносит в Правительство Российской Федерации по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности фе-
38
деральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;
вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;
вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства Российской Федерации;
во исполнение поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;
назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации;
назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации;
д) осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов. В этих целях федеральный министр осуществляет следующие функции:
вносит в Правительство Российской Федерации предложение о назначении на должность (освобождении от должности) руководителя государственного внебюджетного фонда;
принимает нормативные правовые акты по сферам деятельности государственных внебюджетных фондов;
вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных внебюджетных фондов;
вносит в Правительство Российской Федерации по представлению руководителя государственного внебюджетного фонда
39
проекты федеральных законов о бюджете государственного внебюджетного фонда и об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда;
назначает проверки деятельности внебюджетных фондов в случаях, устанавливаемых федеральным законом.
Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.
ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (на примере Санкт-Петербурга). Следует знать, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации создаются во исполнение Федерального закона «Об общих принципах организации зако-нодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ. Поэтому необходимо подробно ознакомиться с содержанием соответствующих статей главы III указанного Закона, согласно которым в системе исполнительной власти субъектов Российской Федерации выделяются:
высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, которое одновременно возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (в Удмуртской Республике, Республиках Алтай, Мордовия, Тыва, Хакасия, Карелия, Марий Эл, в Санкт-Петербурге и др.);
руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Система и формы органов исполнительной власти в республиках определяются их конституциями, законами и иными актами, в других субъектах Российской Федерации — их уставами и иными правовыми актами.
Следует подробно разобраться в полномочиях губернатора Санкт-Петербурга, руководствуясь ст. 42 Устава Санкт-Петер- бурга, принятого Законодательным собранием Санкт-Петербурга 14 января 1998 г. Так, будучи высшим должностным лицом Санкт-Петербурга, губернатор не только представляет его в от-
40