Административное право. Учебно-методическое пособие для студентов, обучающихся по программе бакалавриата
.pdfными министерствами и ведомствами, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если в нормативном правовом акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств и ведомств.
Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. В целях недопущения включения в проект нормативного правового акта положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, при подготовке проекта нормативного правового акта используется Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г.
№96. Кроме того, проекты нормативных правовых актов подлежат антикоррупционной экспертизе, проводимой прокуратурой Российской Федерации — в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г.
№168-ФЗ, а также Министерством юстиции Российской Федерации — в соответствии с Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ. Для проведения независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, проекты нормативных правовых актов, за исключением проектов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, размещаются на официальном сайте федерального органа исполнительной власти — разработчика проекта нормативного правового акта — в сети Интернет в течение рабочего дня, соответствующего дню их направления на рассмотрение в юридическую службу этого федерального органа исполнительной власти. Срок проведения независимой экспертизы на коррупциогенность, устанавливаемый федеральным органом исполнительной власти при размещении указанных проектов в сети Интернет, составляет не менее семи дней.
Проект нормативного правового акта, оказывающего влияние на доходы или расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, подлежит направлению в Министерство финансов Российской Федерации на заключение, в котором дается оценка финансовых последствий принятия соответствующих решений для указанных бюджетов и внебюджет-
61
ных фондов. На заключение в Министерство финансов Российской Федерации направляются проекты нормативных правовых актов:
устанавливающие новые расходные обязательства публичноправовых образований;
приводящие к изменению поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
приводящие к увеличению (уменьшению) объемов бюджетных ассигнований, необходимых для реализации принятых расходных обязательств.
Заключение готовится в тридцатидневный срок с даты поступления проекта нормативного правового акта.
Проекты нормативных правовых актов, затрагивающих соци- ально-трудовые права работников, рассматриваются и принимаются органами исполнительной власти с учетом мнения соответствующих профсоюзов
Нормативный правовой акт управления издается по установленной форме и подписывается соответствующим должностным лицом. Форма акта (структура, реквизиты, язык) должна соответствовать принятым требованиям. Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:
наименование органа (органов), издавшего акт; наименование вида акта и его название; дата подписания (утверждения) акта и его номер;
наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.
Нормативные правовые акты управления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государ-
ственной регистрации.
Государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Государственная регистрация нормативного правового акта включает:
юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации;
принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;
присвоение регистрационного номера;
62
занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Государственная регистрация нормативных правовых актов производится Министерством юстиции Российской Федерации в срок до пятнадцати дней со дня получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Министерством юстиции Российской Федерации, но не более чем на десять дней,
ав исключительных случаях — до одного месяца.
Втечение суток после государственной регистрации подлин-
ник нормативного правового акта с присвоенным ему регистрационным номером направляется Министерством юстиции Российской Федерации в федеральный орган исполнительной власти, представивший акт на государственную регистрацию.
Определенные требования установлены и к порядку опублико-
вания нормативных правовых актов управления. Так, постанов-
ления и распоряжения Правительства Российской Федерации подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Официальным опубликованием актов Правительства Российской Федерации считается первая публикация их текстов в «Российской газете» «Собрании законодательства Российской Федерации» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации»
(www.pravo.gov.ru).
Акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их официального опубликования. Иные акты Правительства Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. В актах Правительства Российской Федерации может быть установлен другой порядок их вступления в силу.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» и вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не
63
установлен другой порядок их вступления в силу. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу.
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ДОГОВОР. Изучая этот вопрос, студент должен обратить внимание на отличие административного договора от гражданско-правового, который связан с установлением, изменением или прекращением гражданских прав и обязанностей. Административный договор — это соглашение двух или более субъектов административного права, влекущее установление, изменение и прекращение административных прав и обязанностей. Органы исполнительной власти (Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации) заключают межправительственные соглашения, соглашения ведомств разных стран (по вопросам связи, борьбы с преступностью и др.), договоры Российской Федерации с ее субъектами.
По предметному критерию различают:
договоры о компетенции (разграничение и делегирование полномочий, разграничение предметов ведения);
договоры в сфере управления государственной собственностью; договоры, обеспечивающие государственные нужды; контракты с государственными служащими, студентами; финансовые и налоговые соглашения; договоры о взаимодействии и сотрудничестве;
различного рода концессии и инвестиционные соглашения.
Т е м а 8. МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
ПОНЯТИЕ И ВИДЫ МЕТОДОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ГОСУДАРСТВА. Следует понять, что формы управленческой деятельности непосредственным образом связаны с методами государственного управления и выражаются через них. Изучение темы начинается с рассмотрения понятия метода как способа, приема или средства, которые применяется для решения поставленной задачи. Методы деятельности исполнительной власти —
64
способы осуществления управленческих функций и средства воздействия органов исполнительной власти государства на управляемые объекты. Составляющими частями методов деятельности испол-нительной власти являются:
способы воздействия одного человека на другого, одного коллектива на другой, человека на коллектив;
способы обеспечения преобладания воли субъекта власти; способы организации, упорядочения происходящих процес-
сов, приемы осуществления управленческих функций, возникающих при организации совместной деятельности;
средства достижения определенных целей.
Универсальными способами воздействия на сознание и волю людей являются методы убеждения, поощрения и принуждения.
Убеждение проявляется в использовании различных разъяснительных, воспитательных, организационных мер для формирования воли подвластного или ее преобразования. Для убеждения характерно следующее:
оно используется постоянно и в отношении всех граждан; обеспечивает добровольное выполнение норм, указаний, пред-
писаний, а в конечном итоге воспитывает убежденность, привычку законопослушания.
Убеждение — это процесс последовательно осуществляемых действий, который включает в себя следующие элементы:
овладение вниманием; внушение; воздействие на сознание;
оперирование эмоциями; формирование интереса.
Средствами убеждения являются:
обучение — процесс целенаправленного формирования знаний, умений, навыков;
разъяснительная работа — деятельность по разъяснению содержания чего-либо;
агитация — распространение идей в целях привлечения масс к активной общественно-политической деятельности в сфере государственного управления;
пропаганда — распространение в массах, популяризация идей, учений, знаний, в том числе с использованием средств массовой информации;
осуждение антисоциального поведения — выражение неодобрения, порицание отклоняющегося поведения;
критика — отрицательное суждение и указание недостатков в деятельности управляемых лиц;
обмен опытом.
65
Принуждение заключается в применении субъектами исполнительной власти государства установленных административноправовыми нормами принудительных мер в целях обеспечения общественного порядка и общественной безопасности.
Поощрение — способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение полезных с точки зрения поощряющего дел. Поощрительное воздействие вызывает интерес к совершению определенных дел, получению материального, морального или иного одобрения.
В науке административного права к наиболее четким критериям классификации методов управления относят характер воздей-
ствия на объект управления. В связи с этим различают методы прямого и косвенного воздействия.
Характерными признаками методов прямого воздействия яв-
ляются:
прямое воздействие управляющего на волю управляемого; приказной характер; конкретность указаний;
широкое использование правительственных, ведомственных актов;
наличие административного аппарата, контролирующего и надзирающего выполнение указаний и применяющего принудительные меры для исполнения;
широкое использование внеэкономического принуждения.
Методам косвенного воздействия присущи следующие особенности:
руководящее воздействие на волю управляемых осуществляется косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном поведении;
автоматически действующий механизм стимулирования закреплен юридическими нормами и обычаями;
акты органов исполнительной власти управомочивают на определенные действия;
у объектов управления имеется возможность выбора вариантов поведения в рамках, определенных законом;
наличие развитого механизма правосудия, обеспечивающего защиту интересов граждан и их объединений.
ПОНЯТИЕ И ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ПРИНУЖДЕНИЯ. Административно-правовое принуждение следует рассматривать с точки зрения государственного принуждения как внешнего воздействия на поведение людей, основанного на организованной силе государства и обеспечивающего безусловное утверждение воли государства. Административно-правовое при-
66
нуждение используется как средство обеспечения и охраны правопорядка в сфере государственного управления, выполняет предупредительную, пресекательную, обеспечительную и карательную функции. Административное принуждение как метод управления состоит в психическом, материальном, физическом или ином воздействии на сознание и поведение людей.
Признаки административно-правового принуждения:
применяется на основе закона. Четкая регламентация принудительных мер необходима для соблюдения принципов неприкосновенности личности, жилища и личной собственности граждан;
осуществляется посредством юрисдикционных, правоприменительных актов независимо от желания управляемой стороны;
персонифицировано, т. е. применяется только к конкретным субъектам административного права, являющимся субъектами административно-правовых отношений;
для административного принуждения характерен внесудебный
исудебный порядок применения.
Всоответствии с российским законодательством отдельные меры административного принуждения используются только судами — это относится к случаям наложения административных наказаний за совершение административных правонарушений (как правило, только предупреждение и штраф применяются в качестве меры наказания должностными лицами органов исполнительной власти государства. Только должностным лицам пограничных войск дано право на применение административного выдворения к иностранным гражданам и лицам без гражданства);
применяется в целях обеспечения административно-правовых норм, которые формулируют общеобязательные правила поведения в сфере государственного управления, не имеющие ведомственных границ (правила безопасности дорожного движения, обеспечения санитарной безопасности и др.).
Административно-правовое принуждение применяется:
органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление правоохранительных функций в сфере государственного управления (например, органами внутренних дел Российской Федерации);
органами исполнительной власти, которые наделены специальными полномочиями по осуществлению административной власти (например, федеральный антимонопольный орган вправе давать хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений антимонопольного законодательства и об устранении их последствий).
67
По целевому назначению меры административного принуждения могут быть подразделены на следующие группы.
Административно-предупредительные меры. Используются в целях предупреждения правонарушения в сфере государственного управления, предотвращения обстоятельств, угрожающих общественной безопасности. Наиболее распространенными являются следующие меры административного предупреждения:
проверка деятельности организаций и учреждений органами административного надзора;
введение карантина; остановка движения транспорта на отдельных участках (в слу-
чае аварии или иного происшествия); закрытие участков Государственной границы;
проверка документов (например, сотрудниками полиции); таможенный контроль; меры наблюдения за ходом социальной реабилитации лиц,
освобожденных из мест лишения свободы; установление ограничений на свободу передвижения по тер-
ритории, на которой введено чрезвычайное положение; меры пожарной безопасности; принудительное выселение из домов, грозящих обвалом;
личный осмотр граждан, а также находящихся при них вещей при проведении публичных и массовых мероприятий и др.
Административно-пресекательные меры — способы и сред-
ства принудительного воздействия, применяемые в целях прекращения противоправного деяния и предотвращения наступления общественно опасных последствий. В зависимости от целей, характера, объекта воздействия административно-пресекательные меры подразделяются:
на меры, применяемые к нарушителю — физическому лицу (требование прекратить противоправные действия, непосредственное физическое воздействие, применение оружия и иных специальных средств и т. д.);
меры, применяемые к нарушителю — юридическому лицу (требование прекратить противоправные действия, приостановление деятельности предприятия или его закрытие, отказ в выдаче лицензии, приостановление действия лицензии или ее аннулирование);
меры имущественного характера — изъятие огнестрельного оружия, хранящегося с нарушением правил, и т. д.;
меры технического характера (приостановление эксплуатации автотранспортных средств, техническое состояние которых не отвечают установленным требованиям);
68
меры эпидемиологического характера (обязательная госпитализация или изоляции лиц, больных инфекционными заболеваниями);
меры финансово-кредитного характера (наложение ареста на банковские счета организации).
Меры административно-процессуального обеспечения. При-
меняются в ходе расследования административных дел в соответствии с нормами главы 27 КоАП РФ. К ним относятся:
доставление; административное задержание;
личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, досмотр транспортного средства; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов;
изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством соответ-
ствующего вида; освидетельствование на состояние алкогольного опьянения;
медицинское освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства, запрещение его эксплуа-
тации; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод;
временный запрет деятельности; залог за арестованное судно;
помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации.
Административные наказания. Административное наказание
— это кара, применяемая в установленном законом порядке уполномоченным органом (должностным лицом) к виновному физическому или юридическому лицу. Административное наказание может выражаться в моральном или материальном воздействии на виновного, во временном лишении его специального права, краткосрочном лишении свободы, в выполнении бесплатных общественно полезных работ. Статьей 3.2 КоАП РФ в систему административных наказаний включены:
предупреждение; административный штраф;
конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;
лишение специального права, предоставленного физическому лицу;
69
административный арест; административное выдворение за пределы Российской Феде-
рации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация; административное приостановление деятельности; обязательные работы.
Предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест, дисквалификация, административное приостановление деятельности и обязательные работы могут устанавливаться и применяться только в качестве основного административного наказания. Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства могут устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания. За одно административное правонарушение может быть назначено основное либо основное и дополнительное административное наказание из наказаний, указанных в санкции применяемой статьи Особенной части КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации об административной ответственности.
ОСНОВАНИЯ ПРИМЕНЕНИЯ ОГНЕСТРЕЛЬНОГО ОРУЖИЯ ПОЛИЦИЕЙ. Изучение этого вопроса начните с рассмотрения рекомендаций, содержащихся в международном документе — Основных принципах применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка (приняты VII Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, состоявшимся 27.08— 7.09.1990 г. в Гаване), где сказано, что во всех случаях, когда применение силы или огнестрельного оружия неизбежно, должностные лица по поддержанию правопорядка: а) проявляют сдержанность в таком применении силы и действуют исходя из серьезности правонарушения и той законной цели, которая должна быть достигнута; б) сводят к минимуму возможность причинения ущерба и нанесения ранений и охраняют человеческую жизнь; в) обеспечивают предоставление медицинской и другой помощи любым раненым или пострадавшим лицам в самые кратчайшие сроки; г) обеспечивают, чтобы родственники или близкие друзья раненых или пострадавших лиц уведомлялись в как можно более короткий срок.
На основании ст. 23 Федерального закона «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ сотрудник полиции имеет право лично
70