Административно-процессуальное право России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»

ÓÄÊ 342.565.2(075.8) ÁÁÊ 67.400.12ÿ73

Ê15

Ð å ö å í ç å í ò û:

доктор юридических наук, профессор А.А. Старовойтов (декан юридического факультета Северо-Западного института управления

Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации)

доктор юридических наук, профессор В.В. Мамонов (декан юридического факультета Санкт-Петербургского государственного экономического университета)

Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор,

лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники

Кайнов, Владимир Иванович.

Ê15 Административно-процессуальное право России: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / В.И. Кайнов, Р.А. Сафаров. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. — 232 с.

I. Сафаров, Роберт Аббасович.

ISBN 978-5-238-02551-3 Агентство CIP РГБ

Рассматриваются становление и развитие административно-процес- суального права в Российской Федерации, его источники и принципы. На основе действующего российского законодательства анализируются особенности и виды административного процесса, производство по делам об административных правонарушениях, а также порядок обжалования принимаемых актов и их исполнение.

Для студентов и преподавателей юридических вузов и факультетов.

ÁÁÊ 67.400.12ÿ73

ISBN 978-5-238-02551-3

© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2014 Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ от 5 апреля 2013 г. ¹ 44-ФЗ).

© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2014

4

5

Глава 1

ǮȒȚȖțȖȟȠȞȎȠȖȐțȩȗ ȝȞȜȤȓȟȟ: ȜȏȧȖȓ ȝȜșȜȔȓțȖȭ

1.1.Понятие, особенности и виды административного процесса. Основные концепции административного процесса

Понятие, особенности и виды административного процесса

Административный процесс — это урегулированный нормами административного права порядок управленческой и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц по реализации своих полномочий в отношении физических и юридических лиц.

Административный процесс делится на два вида, каждый из которых имеет в своем содержании ряд определенных процедур.

1. Административно-регулирующий процесс состоит из процедур (производств), совершаемых органами исполнительной власти или их должностными лицами в сфере управленческой деятельности. Административно-регулирующий процесс имеет два аспекта — нормотворческий и правонаделительный:

ξадминистративно-нормотворческий процесс состоит из производств по принятию нормативных актов Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации;

ξадминистративно-правонаделительный процесс. В сфере управления осуществляется в числе многих других такая процедура, как регистрация, все ее виды — государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним и др. — имеют административный характер, представляют по своей сути административное производство. Таким образом, административно-правонаделительный процесс — это совокупность определенных административных

6

производств (регистрационное, разрешительно-лицензионное, по аккредитации и аттестованию1 и др.), которые связаны с целевым предназначением органа исполнительной власти. Данные производства (процедуры) основаны на нормативном правовом акте (административном регламенте, инструкции о должностных обязанностях и т.п.) и представляют собой порядок осуществления должностными лицами органа исполнительной власти действий по выполнению государственной функции или предоставлению государственной услуги. Существует такое определение административной процедуры данного вида — это «порядок исполнения органом исполнительной власти, должностным лицом установленных для него полномочий (порядок разработки, обсуждения и принятия правового акта, оформления документа, имеющего юридическое значение; порядок приема лиц на государственную службу; порядок прохождения аттестации и оформления соответствующих документов; порядок подготовки материалов о поощрении служащих, привлечении к дисциплинарной ответственности; порядок оформления контрольно-надзорной деятельности и т.д.)»2.

Âсодержание административно-регулирующего процесса наряду

ñпринятием нормативных и ненормативных правовых актов и предоставлением государственной услуги по рассмотрению органами исполнительной власти заявлений и обращений граждан и организаций в соответствии с компетенцией входит и такого рода деятельность, как осуществление согласительных процедур между органами публичной (административной) власти для разрешения разногласий между ними.

2. Административно-юрисдикционный процесс — второй вид административного процесса, который связан с применением к физи- ческим или юридическим лицам различных способов административного принуждения, с их привлечением к юридической ответственности. В содержание административно-регулирующего процесса входят: а) рассмотрение управомоченными органами власти административных споров, т.е. споров между органами публичной власти, с одной стороны, и гражданами и организациями — с другой. Основанием таких споров является оспаривание нормативного акта

1 Аккредитация (от лат. аccredo — доверять) — процедура официального подтверждения соответствия организации либо оказываемой ею услуги установленным показателям (стандартам); аттестацияǵ (îò ëàò. attestƗtio — свидетельство) — процедура определения квалификации сотрудника, работника, соответствия его подготовки определенным требованиям.

2 Юридический энциклопедический словарь / М.О. Буянова и др.; Отв. ред. М.Н. Марченко. М.: ТК Велби: Проспект, 2006. С. 14.

7

органа власти, действия (бездействия) органа власти; б) рассмотрение, разрешение и исполнение дел об административных правонарушениях, а также обжалование и опротестование постановлений по делам об административных правонарушениях; в) рассмотрение жалоб граждан и организаций в связи с нарушением их прав.

Субъектами административно-деликтного процесса являются как управомоченные органы исполнительной власти и их должностные лица, так и судебные органы.

Административный процесс имеет следующие особенности:

ξсвязан с регулированием публичных правоотношений;

ξпредусматривает сочетание внесудебного, досудебного и судебного порядка рассмотрения и разрешения дел;

ξв этом процессе используется как управленческая (позитивная) деятельность органов власти, так и правоприменительная (юрисдикционная) деятельность;

ξнаряду с общеюридическими процессуальными принципами он предусматривает и специфический принцип рассмотрения дел — принцип оперативности, который требует своевременного разрешения административного спора и в связи с этим допускает специфические способы обеспечения производства (привод, изъятие) и рассмотрения дела (например, рассмотрение дела в отсутствие лица, в отношении которого рассматривается дело, если допускается обстоятельствами);

ξадминистративный процесс в его юрисдикционной форме может осуществляться на основании только оконченного правонарушения.

Основные концепции административного процесса в науке административного права

Существует три концепции административного процесса — юрисдикционная, управленческая и интегративная.

Юрисдикционная концепция рассматривает административный процесс правоприменительной деятельности, т.е. деятельности с применением мер принуждения и по рассмотрению споров в сфере государственного управления.

«Юрисдикционная концепция оказала существенное влияние на позицию ученых, которые рассматривают административный процесс как административное судопроизводство («административную юстицию»), т.е. процессуальную форму деятельности судов (судей) по рассмотрению и разрешению административных споров, возникающих между органами публичной власти и гражданами; о законности нормативных и индивидуальных актов государственного управления и других управленческих действий (решений) — иначе говоря, рассматривающих административное судопроизводство как

8

порядок осуществления судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»1. Сторонники данной концепции — М.И. Пискотин, А.А. Демин, Ю.Н. Старилов, С.Н Махина. По их мнению, процедуры управленческого характера (например, процедуры, связанные с регистрацией юридических лиц), непосредственно не связанные с административно-судебными процедурами, образуют отдельный от административного управленческий процесс.

Сторонники управленческой концепции (С.С. Студеникин, А.Е. Лунев, В.Д. Сорокин), напротив, считают, что понятие «административный процесс» отражает не только правоприменительную деятельность, но и процесс принятия нормативных правовых актов государственного управления, процессы, связанные с разрешитель- но-лицензионным производством, служебно-кадровым производством, регистрацией, сертификацией, аккредитованием, административным регламентированием организации и деятельности органов исполнительной власти. Все эти процессы основаны на публичноправовом регулировании, имеют административную природу и должны рассматриваться как аспекты административного процесса. По мнению В.Д. Сорокина, «административный процесс не может не отражать характерных черт исполнительной власти, подобно тому, как, скажем, гражданский и уголовный процессы отражают особенности власти судебной»2.

Сорокин Валентин Дмитриевич — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации. Из научных работ наиболее значимыми являются монографии: «Проблемы административного процесса» (М.,1968); «Административнопроцессуальные отношения» (Л.,1968); «Административно-процес- суальное право» (М., 1972); «Метод правового регулирования: теоретические проблемы» (М., 1976); «Административный процесс и административно-процессуальное право» (СПб., 2002); «Правовое регулирование: предмет, метод, процесс» (СПб., 2003).

В своих работах В.Д. Сорокин обосновал положение об административном процессе как юридической категории, выдвинул концепцию административно-процессуального права; предложил структуру Административно-процессуального кодекса Российской Федерации.

1 Шатов С.А. Концепции административного процесса: Диалектика научных взглядов // Правоведение. 2005. ¹ 6.

2 Öèò. ïî: Òàì æå.

9

Сторонники интегративной концепции (В.М. Манохин, И.В. Панова) считают административный процесс комплексом нормотворче- ской деятельности органов исполнительной власти и юрисдикционной правоприменительной деятельности).

1.2.Развитие административного судопроизводства

âРоссийской Федерации. Проблемы правового регулирования

Развитие административного судопроизводства в Российской Федерации

Развитие административного судопроизводства в нашей стране было связано с ростом правового статуса гражданина, с необходимостью обеспечения равных возможностей граждан и органов власть по доказыванию и защите своих прав и интересов.

Обеспечение контроля за законностью решений административных органов декларировала Конституция СССР 1977 года, ее 58-я статья устанавливала следующее: «Граждане СССР имеют право обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов. Жалобы должны быть рассмотрены в порядке и в сроки, установленные законом. Действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном законом порядке обжалованы в суд. Граждане СССР имеют право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей».

«В рамках гражданского процесса суд мог осуществлять некоторые контрольные функции в отношении отдельных управленческих решений. Однако конституционные нормы о судебном обжаловании действий должностных лиц остались в рамках процессуального регулирования неучтенными, т.е. в те годы так и не был принят соответствующий закон, который устанавливал бы точную процедуру рассмотрения споров граждан с администрацией (с органами государственного управления и их должностными лицами). В гражданском процессе эти административные дела были отнесены к так называемому особому производству, а позднее оформились в самостоятельный раздел Гражданского процессуального кодекса РСФСР, который получил название «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений»1.

1 Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М.: Норма: Инфра-М., 2001.

10