Административно-процессуальное право России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. ¹ 5 «О разграничении подсудности дел об административных правонарушениях». В данном Постановлении, прежде всего, обращается внимание на положение ст. 23.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о том, что судьями районных судов рассматриваются дела об административных правонарушениях, производство по которым осуществляется в форме административного расследования. В связи с этим в постановлении указывается, что: (а) вопрос о проведении административного расследования решается при возбуждении дела должностным лицом, уполномоченным в соответствии со ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях составлять протокол об административном правонарушении, а также прокурором (ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ); (б) административное расследование допускается только при выявлении административных правонарушений в отраслях законодательства, перечисленных в ч. 1 ст. 28.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Часть 1 ст. 28.7 КоАП РФ. В случаях, если после выявления административного правонарушения в области антимонопольного, патентного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе, законодательства об акционерных обществах, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах, законодательства о выборах и референдумах, законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полу- ченных преступным путем, и финансированию терроризма, законодательства о противодействии коррупции, законодательства о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком, законодательства о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах, законодательства о физической культуре и спорте в части, касающейся предотвращения допинга в спорте и борьбы с ним, миграционного законодательства, валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, законодательства о защите прав потребителей, об охране здоровья граждан, об авторском праве и смежных правах, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров, в области налогов и сборов, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, общественной нравственности, таможенного дела, экспортного контроля, государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги), об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, в области охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и

71

спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, промышленной безопасности, о безопасности гидротехнических сооружений, в области использования атомной энергии, об электроэнергетике (в части соблюдения требований надежности и безопасности в сфере электроэнергетики), о градостроительной деятельности, в области дорожного движения и на транспорте, о несостоятельности (банкротства), в области размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование.

В постановлении говорится: «Установив, что административное расследование фактически не проводилось, судье районного суда при подготовке дела к рассмотрению следует решить вопрос о его передаче мировому судье на основании пункта 5 части 1 статьи 29.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В случае проведения административного расследования по делу об административном правонарушении в отраслях законодательства, не указанных в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ, судья выносит определение о передаче дела на рассмотрение мировому судье на основании п. 5 ч. 1 ст. 29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

Должностные лица органов исполнительной власти как субъекты административной юрисдикции по делам об административных правонарушениях

Статья 22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях («Судьи и органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях») устанавливает, что дела об административных правонарушениях рассматриваются в пределах своей компетенции:

ξфедеральными органами исполнительной власти, их структурными подразделениями, территориальными органами и структурными подразделениями территориальных органов, а также иными государственными органами в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации;

ξорганами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае передачи им полномочий Российской Федерации на осуществление государственного контроля и надзора, указанными в главе 23 настоящего Кодекса;

72

ξгосударственными учреждениями, подведомственными соответственно федеральным органам исполнительной власти, уполномоченным согласно федеральным законам на осуществление федерального государственного пожарного надзора, государственного портового контроля, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

В соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях в качестве субъектов административной юрисдикции по делам об административных правонарушениях

âуказанных органах выступают следующие должностные лица:

âорганах внутренних дел (полиции)1: (1) начальники территориальных управлений (отделов) внутренних дел и приравненных к ним органов внутренних дел, их заместители, начальники территориальных отделов (отделений, пунктов) полиции, их заместители;

(2) начальники линейных отделов (управлений) полиции на транспорте, их заместители; (3) начальники дежурных смен дежурных частей линейных отделов (управлений) полиции на транспорте, на- чальники линейных отделений (пунктов) полиции и другие сотрудники полиции, на которых возложен надзор за соблюдением соответствующих правил; (4) начальник государственной инспекции безопасности дорожного движения, его заместитель, начальник центра автоматизированной фиксации административных правонарушений в области дорожного движения государственной инспекции безопасности дорожного движения (ГИБДД), его заместитель;

(5) командир полка (батальона, роты) дорожно-патрульной службы, его заместитель; (6) сотрудники ГИБДД, имеющие специальное звание; (7) старшие государственные инспектора безопасности дорожного движения, государственные инспектора безопасности дорожного движения; (8) старшие государственные инспектора дорожного надзора, государственные инспектора дорожного надзора;

(9) старшие участковые уполномоченные полиции, участковые уполномоченные полиции (ст. 23.3 КоАП РФ);

âналоговых органах: (1) руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов2, его заместители; (2) руководители территориальных органов

федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в

1В данном вопросе указаны должностные лица определенной части органов исполнительной власти.

2Данным органом является Федеральная налоговая служба (ФНС России), которая находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.

73

области налогов и сборов, в субъектах Российской Федерации, их заместители; (3) руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов, в городах, районах (ст. 23.5 КоАП РФ);

âорганах исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере: (1) руководитель федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере1, его заместители; (2) руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, их заместители; (3) руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюд- жетной сфере, их заместители (ст. 23.7 КоАП РФ);

âтаможенных органах: (1) руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела2, его заместители; (2) руководитель структурного подразделения федерального органа исполнительной власти, уполномоченного

âобласти таможенного дела, его заместители; (3) начальники региональных таможенных управлений, их заместители; (4) начальники таможен, их заместители; (5) начальники таможенных постов — об административных правонарушениях, совершенных физическими лицами (ст. 23.8 КоАП РФ);

âорганах исполнительной власти, осуществляющих государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства3:

(1) главный государственный инспектор труда Российской Федерации, его заместители; (2) главный государственный правовой инспектор труда Российской Федерации; (3) главный государственный инспектор Российской Федерации по охране труда; (4) руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, их заместители (по правовым вопросам и по охране труда); (5) руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных пра-

1Данным органом является Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), которая находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.

2Данным органом является Федеральная таможенная служба Российской Федерации

3Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства осуществляет Федеральная инспекция труда.

74

вовых актов, содержащих нормы трудового права, их заместители (по правовым вопросам и по охране труда); (6) руководители структурных подразделений территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, их заместители (по правовым вопросам и по охране труда);

(7) главные государственные инспектора труда; (8) старшие государственные инспектора труда; (9) государственные инспектора труда (ст. 23.12 КоАП РФ);

âорганах, осуществляющих функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения1: (1) главный государственный санитарный врач Российской Федерации; (2) заместители главного государственного санитарного врача Российской Федерации; (3) главные государственные санитарные врачи по субъектам Российской Федерации; (4) заместители главных государственных санитарных врачей по субъектам Российской Федерации; (5) главные государственные санитарные врачи по городам, районам и на транспорте, их заместители; (6) главные государственные санитарные врачи федеральных и территориальных органов исполнительной власти в области внутренних дел, обороны, безопасности, государственной охраны, контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, санитарноэпидемиологического благополучия работников организаций отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда, их заместители, главный государственный санитарный врач по объектам Управления делами Президента Российской Федерации, его заместители (ст. 23.13 КоАП РФ);

âорганах, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор2: (1) руководитель федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный лесной контроль и надзор, его заместители; (2) руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный лесной контроль и надзор, их заместители; (3) руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный лесной контроль и надзор, их заместители; (4) руководители структурных под-

1Эти функции возложены на Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

2Государственный лесной контроль и надзор осуществляют Федеральное агентство лесного хозяйства (с 2012 г. находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

75

разделений территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный лесной контроль и надзор, их заместители (ст. 23.24 КоАП РФ).

Должностные лица (руководители, их заместители и иные должностные лица) органов исполнительной власти вправе:

ξрассматривать дела об административных правонарушениях;

ξсоставлять протоколы об административных правонарушениях по рассматриваемым ими делам;

ξсоставлять протоколы об административных правонарушениях и по делам, которые ими не рассматриваются, на основании ч. 2 ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Так, должностные лица налоговых органов могут составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 3 ст. 14.1.1 («Осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне с нарушением условий, предусмотренных разрешением на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне, а равно осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах с нарушением условий, предусмотренных лицензией»).

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав как субъекты административной юрисдикции

1. Административно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. (в ред. Федерального закона от 7 февраля 2011 гю ¹ 4-ÔÇ и Федерального закона от 30 декабря 2012 г. ¹ 319-ÔÇ) определяет административную правосубъектность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в ст. 11, в которой говорится, что они создаются на территории субъекта Российской Федерации в целях координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по предупреждению правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих этому, выявлению и пресечению случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий. Порядок осуществления деятельности комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав определяется законодательством субъекта Российской Федерации.

В качестве примера можно привести Закон Санкт-Петербурга «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» от

76

8 мая 2007 г. ¹ 160-32 (в редакции Закона Санкт-Петербурга от 18 июня 2013 года ¹ 345-61).

Закон устанавливает, что комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (городская и районные) создаются в целях реализации задач по решению проблем беспризорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав и законных интересов (ст. 1). В ст. 4 Закона излагаются основные направления деятельности комиссий

Статья 4. Направления деятельности комиссий.

1. Комиссии в пределах своей компетенции:

(1)обеспечивают осуществление мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, защите их от всех форм дискриминации, физического или психического насилия, оскорбления, грубого обращения, сексуальной и иной эксплуатации, выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних;

(2)подготавливают совместно с соответствующими органами или учреждениями материалы, представляемые в суд, по вопросам, связанным с содержанием несовершеннолетних в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа, а также по иным вопросам, предусмотренным законодательством Российской Федерации;

(3)рассматривают представления органа управления образовательного учреждения об исключении несовершеннолетних, не получивших общего образования, из образовательного учреждения и по другим вопросам их обучения в случаях, предусмотренных федеральным законом об образовании в Российской Федерации;

(4)обеспечивают оказание помощи в трудовом и бытовом устройстве несовершеннолетних, освобожденных из учреждений уголовноисполнительной системы либо вернувшихся из специальных учебно-воспитательных учреждений, содействие в определении форм устройства других несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, а также осуществление иных функций по социальной реабилитации несовершеннолетних, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством Санкт-Петербурга;

(5)применяют меры воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством Санкт-Петербурга;

(6)подготавливают и направляют в органы государственной власти Санкт-Петербурга и (или) органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге в порядке, установленном законодательством

77

Санкт-Петербурга, отчеты о работе по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на территории Санкт-Петербурга и (или) на территории соответствующего внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга.

Комиссии принимают постановления по вопросам, отнесенным к их компетенции, обязательные для исполнения органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Âпостановлении комиссии указываются выявленные нарушения прав и законных интересов несовершеннолетних, причины и условия, способствующие безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, меры по их устранению и сроки принятия указанных мер.

Органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних обязаны сообщить комиссии

îпринятых мерах по исполнению данного постановления в срок, указанный в постановлении. В качестве одного из таких направлений — «Применение мер воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством Санкт-Петербурга».

Âсостав комиссии входят председатель, его заместитель, ответственный секретарь, инспектор по работе с несовершеннолетними и иные лица — в их числе может быть социальный педагог, представитель отдела опеки, попечительства и патронажа, работник здравоохранения.

2. Административная юрисдикция комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Статья 23.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях («Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав») устанавливает, что районные (городские), районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривают:

ξдела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними;

ξдела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.35, 5.36, 6.10, 20.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статья 5.35. Неисполнение родителями или иными законными

представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних.

(1)Неисполнение или ненадлежащее исполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов.

78

(2)Нарушение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних прав и интересов несовершеннолетних, выразившееся в лишении их права на общение с родителями или близкими родственниками, если такое общение не противоречит интересам детей, в намеренном сокрытии места нахождения детей помимо их воли, в неисполнении судебного решения об определении места жительства детей, в том числе судебного решения об определении места жительства детей на период до вступления в законную силу судебного решения об определении их места жительства, в неисполнении судебного решения о порядке осуществления родительских прав или о порядке осуществления родительских прав на период до вступления в законную силу судебного решения либо в ином воспрепятствовании осуществлению родителями прав на воспитание и образование детей и на защиту их прав и интересов.

(3)Повторное в течение года совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 настоящей статьи.

Статья 5.36. Нарушение порядка или сроков предоставления све-

дений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо в учреждения для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей.

(1)Нарушение руководителем учреждения, в котором находятся дети, оставшиеся без попечения родителей, либо должностным лицом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетнем, нуждающемся в передаче на воспитание в семью (на усыновление (удо- черение), под опеку (попечительство) или в приемную семью) либо в учреждение для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей, а равно предоставление заведомо недостоверных сведений о таком несовершеннолетнем.

(2)Совершение руководителем учреждения, в котором находятся дети, оставшиеся без попечения родителей, либо должностным лицом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления действий, направленных на укрытие несовершеннолетнего от передачи на воспитание в семью (на усыновление (удочерение), под опеку (попечи- тельство) или в приемную семью) либо в учреждение для детейсирот или для детей, оставшихся без попечения родителей.

Статья 6.10. Вовлечение несовершеннолетнего в употребление

пива и напитков, изготавливаемых на его основе, спиртных напитков или одурманивающих веществ.

Статья 20.22. Появление в состоянии опьянения несовершенно-

летних, а равно распитие ими пива и напитков, изготавливаемых на его основе, алкогольной и спиртосодержащей продукции, потребление ими наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах.

79

Появление в состоянии опьянения несовершеннолетних в возрасте до шестнадцати лет, а равно распитие ими пива и напитков, изготавливаемых на его основе, алкогольной и спиртосодержащей продукции, потребление ими наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача, иных одурманивающих веществ на улицах, стадионах, в скверах, парках, в транспортном средстве общего пользования, в других общественных местах.

Наряду с указанными делами комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав могут рассматриваться:

ξдела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 11.18 («Безбилетный проезд») Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

ξдела об административных правонарушениях в области дорожного движения.

Данные дела рассматриваются комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение указанной комиссии.

Методические рекомендации Федеральной службы судебных приставов от 29 сентября 2011 г. ¹ 04-15 «О порядке применения ч. 2 и 3 ст. 5.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» содержат разъяснение о том, что комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав могут совершить уступку юрисдикции, которое сформулировано следующим образом: «Рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 и 3 ст. 5.35 Кодекса, комиссии по делам несовершеннолетних, а в случае если комиссия по делам несовершеннолетних, к которой поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье, дела об административных правонарушениях данной категории рассматривают судьи».

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предоставляет комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав возможность освобождать определенную категорию несовершеннолетних от административной ответственности. В данном законе закреплена следующая правовая норма:

«1. Административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста шестнадцати лет.

2. С учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет, комиссией по делам несовершенно-

80