Административно-процессуальное право России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»

Â1980 г. были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, а в 1984 году — Кодекс РСФСР об административных правонарушениях.

Они закрепили право граждан обжаловать в суд постановления об административных взысканиях и установили порядок направления жалоб в суд.

Â1987 г. был принят Закон ¹ 7287-XI «О порядке обжалования

âсуд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан». Закон устанавливал следующее:

Статья 7. Решение суда по жалобе.

Если суд признает обжалуемые действия должностного лица неправомерными, суд выносит решение об обоснованности жалобы и обязанности соответствующего должностного лица устранить допущенное нарушение права гражданина.

О мерах, принятых по исполнению решения суда по жалобе, сообщается суду и гражданину не позднее чем в месячный срок с момента вынесения решения суда. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные действующим законодательством.

Статья 8. Частное определение суда.

Если при рассмотрении жалобы суд придет к выводу, что был нарушен установленный порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, имели место волокита, зажим критики, преследование за нее, а также иные нарушения законности, суд выносит частное определение и направляет его вышестоящим в порядке подчиненности должностному лицу или органу. Указанные должностное лицо или орган обязаны в месячный срок сообщить суду о мерах, принятых по частному определению.

Если при рассмотрении жалобы суд обнаружит признаки преступления в действиях должностного или другого лица, он сообщает об этом прокурору либо возбуждает уголовное дело.

Однако обжалование неправомерных действий органов государственного управления закон все-таки исключал, ограничив применение гражданами своего права на обращение с жалобой в суд только действиями должностных лиц. В ст. 1 Закона говорилось: «В суд могут быть обжалованы действия, единолично осуществленные должностными лицами от своего имени или от имени представляемого органа». При этом право обращения в суд могло быть использовано только при условии так называемой административной преюдиции, т.е. после подачи административной жалобы на действия (бездействие) должностного лица органа власти в вышестоящую административную инстанцию и ее рассмотрения. Лишь

11

при условии непринятия решения по такой жалобе (или принятия ненадлежащего решения) гражданин мог заявить судебную жалобу: «Жалоба может быть подана в суд только после обращения гражданина с жалобой на действия должностного лица к вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу или органу» (ст. 4).

Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» 1989 г. ¹ 719-I изменил порядок рассмотрения административных дел, предусмотрев возможность обжаловать в суд решения и самих органов государственного управления, и индивидуальные акты, но сохранил правило административной преюдиции, которая была отменена действующим законом от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»

В дальнейшем положения о праве на судебную защиту гражданами и организациями прав и свобод были отражены в Конституции РФ 1993 г. Статья 46 Конституции РФ гласила: «1. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. 2. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд». Частью 2 ст. 118 Конституции РФ было установлено, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Эти конституционно-правовые положения легли в основу идеи создания административной юстиции. Идея о том, что административно-правовые споры, и прежде всего споры по поводу управленческих административных решений, следует рассматривать специализированными административными судами, включенными в систему судов общей юрисдикции и применяющими правила административного судопроизводства, была выражена в проекте федерального закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», разработанного Верховным Судом РФ и принятого Государственной Думой РФ 22 ноября 2000 г. в первом чтении. Однако эта идея до сих пор не реализована по причине того, что создание административных судов потребует определенных средств, которых пока нет, ведь судебная система и так работает в условиях недофинансирования. Высшим арбитражным судом Российской Федерации было предложено для защиты прав граждан создать другой механизм — досудебного (внесудебного) урегулирования споров. Предполагалось, что административным комиссиям при органах власти в субъектах Российской Федерации можно будет предоставить право рассматри-

12

вать жалобы граждан на решения административных органов и их должностных лиц.

Положение о праве на судебную защиту в спорах с публичной администрацией было отражено в Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» ¹ 4866—1 от 27 апреля 1993 г.1

Статья 7. Решения суда по жалобе.

По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое

действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Обжалуемое действие (решение) признается незаконным, если оно приводит к указанным в ст. 2 настоящего Закона последствиям (если нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. — Àâò.).

Установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения или должностного лица, государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина.

В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меру, предусмотренную Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации», другими федеральными законами ответственности государственного служащего, вплоть до представления об увольнении. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений), указанных в ст. 2 настоящего Закона.

Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в установленном Гражданским кодексом РФ порядке.

1 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. ¹ 19. Ст. 685 (в редакции Федерального закона 1995 г.) // СЗ РФ. 1995. ¹ 51. Ст. 4970.

13

Статья 8. Исполнение решения суда.

Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации.

Решение суда направляется соответствующему органу, объединению или должностному лицу, государственному служащему, а также гражданину не позднее 10 дней после вступления решения в законную силу.

Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Утрата Кодексом РСФСР об административных правонарушениях своего значения как кодифицирующего документа вследствие постоянных несистемных поправок и изменений и потребность в более эффективном рассмотрении административных правонарушений привели к решению о подготовке проекта Административного кодекса и проекта Административного процессуального кодекса. Однако кодификационная работа была сведена к созданию к концу 1996 г. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Проект нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях после его доработки был внесен депутатами А.И. Лукьяновым, Н.Н. Жуковой в Государственную Думу Российской Федерации. Он был рассмотрен и принят в первом чтении в июне 1997 г. и окончательно — в октябре 2000 г. Однако Совет Федерации данный Кодекс отклонил и направил его на доработку в согласительную парламентскую комиссию. В декабре 2000 г. Государственная Дума Российской Федерации преодолела вето Совета Федерации, но Кодекс был отклонен Президентом Российской Федерации и передан специальной комиссии для внесения необходимых поправок. И только в декабре 2001 г. Государственная Дума России приняла Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, получивший одобрение Совета Федерации и подписанный Президентом России 30 декабря 2001 г.

Большое значение в осуществлении административного судопроизводства имеют разъяснения пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего арбитражного суда Российской Федерации, и в частности постановление Пленума Верховного Суда

14

Российской Федерации от 24 марта 2005 г. ¹ 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

Проблемы правового регулирования административного судопроизводства в Российской Федерации

Проблема 1. В Российской Федерации нет специализированных, административных судов, применяющих процедуры административного судопроизводства. Между тем это предусмотрено ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, которая гласит: «Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства». То, что административное судопроизводство осуществляется различными органами судебной власти в соответствии с установленными правилами подведомственности и на основе гражданско-процессуальных и арбитражно-процессуальных норм, не способствуют надлежащему разрешению административных споров. В условиях возрастания роли судебного контроля за действиями органов исполнительной и законодательной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц такая ситуации недопустима.

Проблема 2. Производство по делам об административных правонарушениях законодатель связывает исключительно с законом — Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях — и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 1.1 КоАП РФ «Законодательство об административных правонарушениях»). Такой подход минимизирует возможности правового регулирования административных споров. «Данным положением исключается возможность установления административной ответственности актами государственных органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Федерации»1.

Проблема 3. В рассмотрении дел, возникающих из публичноправовых отношений, не применяются процедуры искового производства — предъявление иска, предъявление встречного иска, апелляционное производство, заключение мирового соглашения и т.п. Используя традиционные процедуры, суды, рассматривающие административные дела, не смогут принимать решения по части дел в установленные сроки, если иметь в виду тенденцию к росту числа административных споров. Поэтому необходим поиск альтернативных судебному разбирательству способов их разрешения. В Реко-

1 Минашкин А.В. Состояние и пути развития административного судопроизводства в Российской Федерации / Арбитражный и гражданский процесс. 2005. ¹ 7.

15

мендации ¹ R (2001) 9 Комитета министров Совета Европы госу- дарствам-членам «Об альтернативах судебному разбирательству споров между органами исполнительной власти и частными лицами от 5 сентября 2001 г. об этом говорится следующее:

«<…> 5. Учитывая, с одной стороны, что большое число дел, а в некоторых государствах их постоянный рост, может снизить способность судов, компетентных в разбирательстве административных дел, рассматривать дела в разумное время;

6. Принимая во внимание, с одной стороны, что судебное разбирательство на практике не всегда может являться наиболее подходящим для разрешения административных споров; <…>

8.Учитывая, что главные преимущества альтернативных средств разрешения административных споров могут в зависимости от дела заключаться в более простых и гибких процедурах, дающих возможность более скорого и менее дорогостоящего разрешения спора, мирного разрешения, экспертного разрешения спора, разрешения споров в соответствии с принципами справедливости, а не только в соответствии со строгими юридическими правилами и большей свободой действий;

9.Учитывая в этой связи, что в отношении отдельных дел должна предусматриваться возможность разрешения административных дел не только через суд, но и другими средствами; <…>

11.Принимая во внимание, что во всех случаях, альтернативные средства должны позволять судебный пересмотр дела, поскольку он представляет собой конечную гарантию защиты прав пользователей и прав администрации;

12.Рекомендует правительствам государств-членов содействовать применению альтернативных средств разрешения споров между административными органами власти и частными лицами, учитывая при этом в своем законодательстве и правоохранительной деятельности принципы наилучшей практики, содержащиеся в приложениях к рекомендациям».

16

Глава 2

ǮȒȚȖțȖȟȠȞȎȠȖȐțȜ-ȞȓȑȡșȭȠȖȐțȩȗ ȝȞȜȤȓȟȟ

2.1.Понятие и виды административных процедур

âдеятельности органов исполнительной власти,

их значение в обеспечении прав и свобод граждаɧ

Административные процедуры в деятельности органов исполнительной власти

Административная процедура — порядок деятельности административных органов по рассмотрению и разрешению административных дел, который делится на ряд процессуальных стадий и завершается принятием управленческого или юрисдикционного решения.

Административная процедура основывается:

ξна нормах, которые содержатся в Конституции РФ;

ξна нормах, которые содержатся в федеральных законах (например, Федеральный закон от 2 мая 2006 г. ¹ 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; Федеральный закон от 4 мая 2011 г. ¹ 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»; Федеральный закон от 21 июля 1997 г. ¹ 122-ФЗ «О государственной регистрации права на недвижимое имущество и сделок с ним и др.);

ξна нормах Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Арбитражного процессуального кодекса РФ;

ξна указаниях и разъяснениях пленумов Верховного Суда РФ;

ξна правилах, изложенных в административных регламентах (например, Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденном постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. ¹ 452; «Административном регламенте исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государст-

17

венного экологического надзора», утвержденном Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 июня 2012 г. ¹ 191).

Процессуальные стадии административных процедур:

(1)процедура возбуждения административного производства;

(2)процедура рассмотрения административного дела;

(3)процедура принятия решения по административному делу в форме административного акта (принятие административного акта);

(4)процедура пересмотра решения по административному делу;

(5)процедура исполнения решения по административному делу.

Виды административных процедур

Административные процедуры делятся на регулятивно-управ- ленческие, посредством которых органом исполнительной власти (его должностным лицом) реализуются установленные для него полномочия, и правоохранительные (юрисдикционные), посредством которых обеспечивается подчинение физических и юридиче- ских лиц общеобязательным правилам поведения и деятельности.

Регулятивно-управленческие процедуры:

ξпроцедура принятия актов управления. Акт управления — подзаконное решение, принятое органом исполнительной власти с соблюдением установленной процедуры по вопросу, отнесенному к его компетенции. Акты управления делятся на нормативные и индивидуальные. Нормативный правовой акт — это письменный документ, принятый органом власти и управления и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Индивидуальный правовой акт — это акт применения закона или подзаконного нормативного акта. К актам управления относятся постановления, распоряжения, приказ, указание, инструкция (например, «Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденная приказом Генеральной прокуратуры РФ от 30 января 2013 г. ¹ 45);

ξпроцедура рассмотрения заявлений и обращений граждан;

ξпроцедуры принятия, рассмотрения и разрешения жалоб граждан (общие и специальные, например, путем обращения в органы прокуратуры или к Уполномоченному по правам че- ловека);

ξлицензионно-разрешительные административные процедуры (например, процедура выдачи Федеральной службой техниче- ского и экспортного контроля России лицензии на деятельность по технической защите конфиденциальной информа-

18

ции; процедура выдачи разрешений на выполнение строи- тельно-монтажных работ; процедура выдачи лицензии на производство лекарственных средств, производство и техни- ческое обслуживание медицинской техники; процедура выда- чи лицензии на перевозку опасных грузов; процедура выдачи лицензии на осуществление частной охранной деятельности);

ξрегистрационные административные процедуры (например, государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; регистрация граждан по месту жительства и месту пребывания; регистрация транспортных средств, государственная регистрация общественных организаций, государственная регистрация средств массовой информации);

ξпроцедуры управления государственным и муниципальным имуществом или имущественными правами;

ξсертификационные административные процедуры (например, процедура обязательной сертификации продукции, работ и услуг; процедура сертификации электронной подписи удостоверяющим центром);

ξиные процедуры, связанные с выдачей документов, имеющих юридическое значение;

ξпроцедуры по аттестации (аккредитации) Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации удостоверяющего центра электронных подписей.

Правоохранительные (юрисдикционные) процедуры:

ξпроцедуры применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (например, процедура осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов);

ξпроцедуры возбуждения дела об административном правонарушении (например, процедура составления протокола об административном правонарушении);

ξпроцедура рассмотрения дела об административном правонарушении;

ξпроцедура пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях;

ξпроцедуры исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях (например, процедура исполнения постановления о назначении административного наказания в виде предупреждения, процедура исполнения постановления о наложении административного штрафа).

19

Участники административной процедуры. Участники административной процедуры — это субъекты процедурных правоотношений, наделенные соответствующим административно-правовым статусом. В регулятивно-управленческих процедурах их участниками являются представители и должностные лица органов публичной власти, с одной стороны, и граждане (организации граждан) — с другой. К числу участников юрисдикционных процедур относятся должностные лица, уполномоченные составлять протокол об административном правонарушении, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, его законный представитель и защитник, иные процессуальные лица (например, эксперт, свидетель).

2.2.Правонаделительные административные производства

Регистрационные административные производства

Âèäû регистрационного административного производства:

ξгосударственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

ξгосударственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

ξрегистрация граждан Российской Федерации и снятие граждан с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства на территории Российской Федерации;

ξгосударственная регистрация общественных объединений.

1. Государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Данный вид государственной регистрации осуществляется на основании Федерального закона от 8 августа 2001 г. ¹ 129-ÔÇ (ред. от 28 июня 2013 г.) «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Закон определяет, что «государственная регистрация юридиче- ских лиц и индивидуальных предпринимателей — это акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти1, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуального предпринимателя, прекращении физическими лицами деятельности в каче-

1 Государственная регистрация указанных лиц осуществляется Федеральной налоговой службой России.

20