Административно-правовая сущность служебного контракта в Российской Федерации. Учебное пособие

2.2.Проблемы правового регулирования служебного контракта

взаконодательстве о государственной гражданской службе

Данная правовая позиция была в последующем закреплена Пленумом Верховного Суда РФ № 36 от 27.09.2016 г. в целях единообразия судебной практики: не подлежат рассмотрению по правилам КАС РФ слу-

жебные споры, в том числе дела, связанные с доступом и прохождением раз-

личных видов государственной службы, муниципальной службы (п. 1).

Итак, в случае возникновения спорных ситуаций между представителем нанимателя и государственным служащим оформляется гражданский иск по правилам ст. 131 ГПК РФ. Безусловно, при рассмотрении служебного спора так или иначе возникает специфика доказательств при наличии состязательности сторон, но отсутствия активной роли суда (что гарантировано нормами 135 КАС РФ). О такой специфике говорится во многих судебных актах, равно как и в Обзорах судебной практики. Так, в п. 4 Обзора практики рассмотрения судами дел по спорам, связанным с заключением трудового договора, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 27 апреля 2022 г., сказано:

суды первой и апелляционной инстанций ошибочно устанавливали обстоятельства того, имел ли место факт трудовых отношений между К. и федеральным органом исполнительной власти, то есть, по сути, рассматривали исковые требования, которые истец не заявляла, вследствие чего нарушили положения части 3 статьи 196 ГПК РФ, согласно которым суд принимает решение по заявленным истцом требованиям, а выйти за пределы заявленных требований суд

может только в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Безусловно, Пленум Верховного Суда РФ, определяя сферу гражданского судопроизводства к служебным спорам, учитывал ст. 73 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», в которой предусмотрено субсидиарное применение норм трудового законодательства к отношениям, связанным с государственной гражданской службой. Анализ гражданских дел по служебным спорам за 2024 г. показал, что при рассмотрении дел по спорам, связанным с государственной службой, суды руководствовались Конституцией РФ; Трудовым кодексом РФ; ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»; другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами 1.

Для возникновения служебного отношения требуется наличие сложного юридического состава, т. е. совокупности двух документов — ​ акта назначения на должность и подписанного обеими сторонами

1 Судебная статистика за 2024 г.//Источник доступа: vsrf.ru› documents/statistics/ 34221/. СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 07.01.2026).

51

Глава 2. Административно-­правовая природа служебного контракта

служебного контракта 1. В этой связи данная конструкция носит однозначно административно-­правовой характер. Для изменения характера правовой защиты государственного служащего после оформления его статуса посредством заключения служебного контракта требуется всего лишь изменить положение п. 1. (поменять правоприменительную позицию) Пленума ВС РФ № 36 от 27.09.2016 г. и разрешить правоприменителем рассмотрение по правилам КАС РФ служебных споров, в том числе дела, связанные с доступом и прохождением различных видов государственной службы, муниципальной службы, Представляется, что 10 лет для переходного периода от гражданско-­правового к административному судопроизводству по служебным спорам вполне достаточно, чтобы осознать специфику административных дел, по крайней мере, по доказательствам и доказыванию.

Таким образом, основными проблемами правового регулирования служебного контракта можно назвать вопросы, связанные с разрешением служебных споров, с изменением существенных условий служебного контракта, аннулированием и отсутствием как в самом служебном контракте, так и в законодательстве, его регулирующем, положений о специализации высшего образования кандидата на замещение государственной гражданской службы.

2.3. Служебные контракты с государственными должностными лицами: министрами Правительства Российской Федерации, федеральными судьями, депутатами Государственной Думы Российской Федерации и главами субъектов Российской Федерации

Для целей изучения особенностей подинститута «служебный контракт» (правовой категории. — Авт​ .) имеют значение виды служебных контрактов. Если брать за основу такой критерий, как «должность», то формируется следующая классификация — ​служебные контракты государственных служащих 2 и служебные контракты государственных должностных лиц.

1ПоповЛ.Л., МигачевЮ.И.Указ.соч. С. 117.

2Указ Президента РФ от 16 февраля 2005 г. N 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 07.01.2026).

52

2.3. Служебные контракты с государственными должностными лицами: министрами

Правительства Российской Федерации, федеральными судьями, депутатами...

Особенности содержания служебных контрактов государственных служащих были рассмотрены в предыдущих параграфах, в данном параграфе мы рассмотрим сущность, содержание и основные элементы служебных контрактов государственных должностных лиц 1.

Термин «должностное лицо», которым обозначается один из видов специальных индивидуальных субъектов правоотношений, является универсальным юридическим термином, используемым практически во всех основных отраслях права. Соответственно, в действующих федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах независимо от их отраслевой принадлежности также широко используется термин «должностное лицо». Так, например, в расширительном толковании употребляется термин «должностное лицо» и в ст. 24 и 25-1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» 2. По смыслу положений на-

званного Закона прокурор вправе направлять представления и предостережения в адрес должностных лиц не только государственных органов и органов местного самоуправления, но и иных организаций, в том числе коммерческих.

Публичное должностное лицо — физическое​ лицо, замещающее по основаниям и в порядке, установленном федеральным законодательством, законодательством субъекта Российской Федерации, должность в государственном органе или органе местного самоуправления, в государственном или муниципальном учреждении, в иной государственной или муниципальной организации, иную государственную или муниципальную должность, реализующее компетенцию соответствующего органа, учреждения или организации или собственную компетенцию, действующее в отношениях с другими, в том числе не подчиненными ему организационно, субъектами (физическими лицами и организациями) от его (ее) имени либо непосредственно от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования и наделенное в этих отношениях внутренними и (или) внешними организационно-­распорядительными и (или) охранительными публично-­властными полномочиями,

атакже внешними представительскими полномочиями.

1Указ Президента РФ от 14.11.2024 № 974 «О государственных должностях Российской Федерации» //СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 07.01.2026).

2Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-I (ред. от 29.12.2025) «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 07.01.2026).

53

Глава 2. Административно-­правовая природа служебного контракта

К числу публичных должностных лиц относятся: Президент РФ, федеральные министры, главы исполнительной власти субъектов РФ, главы местных администраций, главы муниципальных образований, должностные лица органов внутренних дел, налоговых органов и т. п.

Сводный перечень публичных должностных лиц формирует Президент РФ 1.

Интересный факт — соотношение​ в данном сводном перечне государственных должностей Российской Федерации, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и законами Российской Федерации таких должностей, которые указывают не только на определенную ветвь власти (исполнительную — например,​ Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации — Руководитель​ Аппарата Правительства Российской Федерации; законодательную— например, Руководитель фракции в Государственной Думе Федерального Собрания РФ; судебную — например,​ Генеральный директор Судебного департамента при Верховном Суде РФ), но и не входящие ни в одну из них. К примеру, Председатель Счетной палаты РФ, Председатель Центрального банка РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ, Председатель Совета федеральной территории «Сириус» 2, Председатель Правления Общероссийского общественно-­государственного движения детей и молодежи и другие должности.

Вполне закономерно возникает вопрос, чем это может быть обусловлено? Оказывается, что в соответствии с российским административным законодательством организация или физическое лицо в силу

федерального закона может иметь статус государственного или иного органа в целях осуществления административно публичных функций (например, Счетная палата РФ, Центральный банк РФ, Госкорпорация «Росатом», административная комиссия, орган сертификации и др.) либо в силу норм федерального закона может иметь отдельные юридически властные полномочия по осуществлению административно-­

1Указ Президента РФ от 14.11.2024 № 974 «О государственных должностях Российской Федерации» //СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 07.01.2026).

2См., например: Федеральный закон от 22.12. 2020 г. N 437-ФЗ «О федеральной территории «Сириус» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 13.01.2026).

54

2.3. Служебные контракты с государственными должностными лицами: министрами

Правительства Российской Федерации, федеральными судьями, депутатами...

публичных функций (частная охранная организация, образовательная организация).

Органы и организации, наделенные административно-­публичными полномочиями, в науке административного права принято включать в структуру публичной администрации 1. Правовая категория «публичная администрация» является комплексной, собирательной и отражает специфику административного воздействия, оказываемого государственной властью на общественные отношения.

Структура публичной администрации включает: Правительство РФ; федеральные органы исполнительной власти, их структурные подразделения, территориальные органы и должностные лица (в том числе федеральные государственные служащие), наделяемые админи- стративно-­публичными полномочиями; органы исполнительной власти субъектов РФ, их структурные подразделения, территориальные органы и должностные лица (в том числе государственные служащие субъектов РФ), наделяемые административно-­публичными полномочиями; органы местного самоуправления, их структурные подразделения, территориальные органы и должностные лица (в том числе муниципальные служащие), наделяемые административно-­публичными полномочиями; органы и организации, наделенные административно-­ публичными полномочиями.

Для понимания особенностей составления служебного контракта для государственных должностных лиц рассмотрим более подробно содержание административно-­правового статуса управляющих и охраняющих должностных лиц.

Так, управляющие должностные лица, как субъекты административных правоотношений, характеризуются следующими основными особенностями. Управляющие должностные лица, как правило, состоят в штате государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных государственных и негосударственных организаций, действуют в административных правоотношениях от их имени и реализуют компетенцию этих органов и организаций и (или) собственную управленческую компетенцию. Они действуют, например, от имени таких органов, как Правитель-

1 См. подробнее: Глава Публичная администрация // Административное право: учебник и практикум / А.И.Стахов, Н.В.Ландерсон, Т.В.Федорова [и др.]. М., 2024. С. 101–148.

55

Глава 2. Административно-­правовая природа служебного контракта

ство РФ, федеральное министерство, правительство субъекта Российской

Федерации, администрация района, высшее учебное заведение и т. п. В некоторых случаях управляющие должностные лица не состоят в штате каких-либо организаций, действуют в административных правоотношениях от собственного имени и реализуют в этих отношениях только собственную управленческую компетенцию. К числу таковых можно от-

нести, в частности, Президента РФ, президентов республик, глав муниципаль-

ных образований.

Управляющие должностные лица выполняют в административных правоотношениях управленческие функции, к числу которых необходимо относить следующие направления административной деятельности: организация работы нижестоящих, подчиненных субъектов (работников, организаций); рассмотрение и разрешение в пределах имеющейся компетенции текущих вопросов, возникающих у физических и юридических лиц в экономической и социально-­культурной сферах; регулирование поведения как подчиненных, так и не подчиненных организационно субъектов; обеспечение взаимодействия с другими субъектами административных правоотношений. В целях реализации указанных выше управленческих функций управляющие должностные лица наделяются в административных правоотношениях управленческими (организационно-­распорядительными) полномочиями, к числу которых вполне можно отнести следующие права: на издание в отношении как подчиненных, так и не подчиненных организационно физических и юридических лиц организационно-­распорядительных административно-­правовых актов (приказов, распоряжений, решений, заключений и т. п.); на совершение в отношении как подчиненных, так и не подчиненных организационно физических и юридических лиц следующих властных административно-­правовых действий: орга- низационно-­распорядительных (дача устных руководящих указаний, проведение инструктажей, прием заявлений, выдача справок и т. п.); лицензионно-­разрешительных (выдача лицензий и иных специальных разрешений); согласовательных действий (согласование специальной документации, дача согласия на совершение определенных действий); регистрационных (регистрация физических и юридических лиц, иных объектов); экзаменационных (принятие квалификационных и иных экзаменов и испытаний, определение их результатов); удостоверительных (удостоверение и подтверждение определенных юридических фактов); на заключение с другими субъектами административных пра-

56

2.3. Служебные контракты с государственными должностными лицами: министрами

Правительства Российской Федерации, федеральными судьями, депутатами...

воотношений административных договоров (соглашений), регулирующих порядок разрешения различных вопросов, возникающих в сфере публичного управления.

Охраняющие должностные лица как субъекты административных правоотношений характеризуются следующими особенностями: как правило, состоят в штате соответствующих контрольно-­надзорных и (или) правоохранительных административных органов, действуют в административных правоотношениях от их имени и реализуют охранительную компетенцию этих органов и (или) собственную охранительную компетенцию. В частности, они действуют от имени таких органов,

как органы внутренних дел, таможенные и налоговые органы, органы Роспотребнадзора и т. п. В то же время в отдельных случаях охраняющие должностные лица не состоят в штате указанных выше органов и действуют непосредственно от имени государства (Российской Федерации или ее субъекта) и реализуют собственную компетенцию, установленную непосредственно для них соответствующими федеральными законами и законами субъектов РФ. К числу таких должностных лиц можно, в част-

ности, отнести Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, капитанов морских и речных портов, начальников железнодорожных станций, должностных лиц муниципальных организаций, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных

законами субъектов РФ.

Следует отметить, что общие нормы этического поведения для государственных должностных лиц устанавливаются Международным кодексом поведения государственных должностных лиц, принятым резолюцией 51/59 Генеральной Ассамблеи от 12.12.1996 г. В данного Кодексе понятие «государственная должность» определяется в национальном законодательстве как должность, облеченная доверием, предпо-

лагающая обязанность действовать в интересах государства. Поэтому государственные должностные лица проявляют абсолютную преданность государственным интересам своей страны, представляемым демократическими

институтами власти.

Согласно Международному кодексу поведения государственные должностные лица выполняют свои обязанности и функции компетентно и эффективно в соответствии с законами или административными положениями и со всей добросовестностью. Они постоянно стремятся к тому, чтобы обеспечить как можно более эффективное и умелое распоряжение государственными ресурсами, за которые они несут ответственность. Кроме того, государственные

57

Глава 2. Административно-­правовая природа служебного контракта

должностные лица внимательны, справедливы и беспристрастны при выполнении своих функций и, в частности, в своих отношениях с общественностью. Они никогда не оказывают какое бы то ни было неправомерное предпочтение какой-либо группе лиц или отдельному лицу, не допускают дискриминации по отношению к какой-либо группе лиц или отдельному лицу или не злоупотреб-

ляют иным образом предоставленными им полномочиями и властью.

Как представляется, данный нормативный правовой акт внес правовые и этические основы деятельности в сфере публичного управления не только для современных высших должностных лиц Российской Федерации, но и обозначил четкие перспективы для формирования механизма правового регулирования вопросов борьбы с коррупционными проявлениями.

Согласно закону ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» существенными условиями служебного контракта являются (ч. 3 ст. 24):

•наименование замещаемой должности гражданской службы с указанием подразделения государственного органа;

•дата начала исполнения должностных обязанностей;

•права и обязанности гражданского служащего, должностной регламент;

• виды и условия медицинского страхования гражданского служащего

ииные виды его страхования;

•права и обязанности представителя нанимателя;

•условия профессиональной служебной деятельности, компенсации и льготы, предусмотренные за профессиональную служебную деятельность в тяжелых, вредных и (или) опасных условиях;

•режим служебного времени и времени отдыха (в случае, если он для гражданского служащего отличается от служебного распорядка государственного органа);

•условия оплаты труда (размер должностного оклада гражданского служащего, надбавки и другие выплаты, в том числе связанные с результативностью его профессиональной служебной деятельности), установленные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами;

•виды и условия социального страхования, связанные с профессиональной служебной деятельностью.

Этот перечень является общим как для государственных служащих, так и для государственных должностных лиц.

58

2.3. Служебные контракты с государственными должностными лицами: министрами

Правительства Российской Федерации, федеральными судьями, депутатами...

Далее обратимся к конкретным условиям служебного контракта с конкретными физическими лицами, занимающими государственную должность в рамках обозначенного параграфа: министрами Правительства РФ, федеральными судьями, депутатами Государственной Думы РФ и главами субъектов РФ. Для целей формирования специальных условий, отличных от общих (как для государственных служащих, так и для государственных должностных лиц согласно закону ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), для выше обозначенных должностных лиц мы будем акцентировать свое внимание на следующих элементах: дата начала исполнения должностных обязанностей, специальные права и специальные обязанности, условия профессиональной служебной деятельности.

Как уже было отмечено, условия служебного контракта зависят от административно-правового статуса. Административно-правовой статус министра при Правительстве РФ раскрывается, в частности, в содержании ст. 29 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» 1.

Так, федеральные министры: 1) участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства РФ; 2) участвуют в подготовке актов Правительства Российской Федерации, обеспечивают их исполнение; 3) участвуют в выработке и реализации в рамках полномочий Правительства РФ государственной политики Российской Федерации; 4) осуществляют руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти, координируют и контролируют деятельность федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств. При осуществлении своих полномочий федеральные министры на основании Конституции РФ, настоящего Федерального конституционного закона, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ, а также принятых в соответствии с ними поста-

новлений Правительства РФ подотчетны Президенту РФ и Правительству РФ.

В ст. 10 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации обозначена

дата начала исполнения должностных обязанностей— смомента назначения на должность согласно установленному порядку. Например,

Президент РФ назначает на должность: 1) федеральных министров — ​руководителей федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных

1 Федеральный конституционный закон от 6 .09. 2020 г. N 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 07.01.2026).

59

Глава 2. Административно-­правовая природа служебного контракта

дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности, после консультаций с Советом Федерации Федерального Собрания РФ (далее — Совет​ Федерации); 2) иных федеральных министров после утверждения их кандидатур Государственной Думой. При этом Президент РФ вносит в Совет Федерации представление по кандидатуре федерального министра, назначаемого на должность в порядке, предусмотренном п. 1 ч. 1 настоящей статьи, и другие материалы, характеризующие представляемую кандидатуру. В свою очередь Совет Федерации не позднее недельного срока со дня получения представления и других материалов, указанных в ч. 2 настоящей статьи, информирует в письменной форме

Президента РФ о результатах рассмотрения представленной кандидатуры.

Согласно указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 1 федеральный министр осуществляет следующие функции: утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении; вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников; вносит в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств; вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства РФ; во исполнение поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ дает поручения федеральным

службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение; другое.

Несмотря на наличие служебного контракта, по которому оговаривается предельный срок исполнения служебных обязанностей — ​срок полномочий Президента (6 лет), перед вновь избранным Президентом РФ Правительство РФ (включая всех министров) слагает свои полномочия 2.

1Указ Президента РФ от 9.03. 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации от 15 марта 2004 г. № 11 ст. 945 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 07.01.2026).

2Ст. 116. Конституция РФ) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 07.01.2026).

60