Административно-правовая сущность служебного контракта в Российской Федерации. Учебное пособие

1.1. Понятие и сущность служебного контракта

РФ 1 (далее — ​ГК РФ). Учитывая содержание ст. 182 ГК РФ, в качестве работодателя государственного служащего выступает РФ или ее регион. С этим в определенной степени согласуется п. 3 ст. 10 Федерального закона от 27мая 2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее — ​ФЗ «О системе государственной службы РФ»). Согласно указанной законодательной норме, в качестве нанимателя федерального госслужащего выступает соответствующий субъект РФ.

Одной из отличительных сторон служебного контракта от трудового договора можно назвать и его стороны. При этом, как уже было отмечено, согласно ч. 3 ст. 10 ФЗ «О системе государственной службы РФ» первой стороной в служебном контракте следовало бы считать нанимателя, в роли которого могут выступать Россия или ее субъекты. Тем не менее подробное изучение ч. 1 ст. 23 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Ф» позволяет говорить о том, что стороной служебного контракта является не наниматель, а представитель нанимателя. И это не случайно. Согласитесь, трудно представить заключение служебного контракта с целым государством или субъектом Российской Федерации. Для этой цели существуют государственные должностные лица — ​Президент РФ, министры Правительства РФ, главы субъектов РФ и др. Они-то и являются представителями нанимателя.

Исследователи, посвятившие свои труды обозначенной проблеме, за основу берут норму ФЗ «О государственной гражданской службе РФ». Вместе с тем научная дискуссия разгорается вокруг вопроса определения понятия «представитель нанимателя».

Согласно п. 2 ст. 1 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» представители нанимателя — ​это руководители государственных органов. А. Н. Дементьев и С. В. Качушкин усматривают практическое подтверждение данного положения 2. По мнению С. Е. Чаннова, «представитель нанимателя — ​это обычно руководитель государственного органа или его структурного подразделения» 3. Приведенные положения

1Гражданский кодекс Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 13.01.2026).

2ДементьевА.Н., КачушкинС.В. Институт конфликта интересов и предотвращение коррупции на государственной гражданской службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 2. С. 19–25.

3Чаннов С.Е. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе: новеллы антикоррупционного законодательства // Трудовое право. 2009. № 4. С. 70.

11

Глава 1. Место служебного контракта в правовом регулировании и административно-­правовом составе института государственной службы

наглядно демонстрируют, что, следуя логике, конкретное должностное лицо, а не сама Российская Федерация является действительным нанимателем. Поскольку именно такое лицо подписывает служебный контракт с гражданским служащим. Немалое число исследователей считают подобную ситуацию абсурдной 1. Однако существует и иная авторская позиция, согласно которой рассматриваемая ситуация характеризуется смешением понятий «наниматель» и «представитель нанимателя» 2.

Так, видим отсутствие единого подхода в вопросе о действительном нанимателе гражданского служащего. В литературе можно встретить как полярные точки зрения, так и мнения, не отличающиеся крайностями. Одной из наиболее дискуссионных видится авторская позиция, в соответствии с которой наниматель представлен государством 3. Обоснование такого мнения заключается в том, что именно государству принадлежит имущество и организация благодаря наличию у него имущества и организации 4.

При анализе п. 1 ч. 2 ст. 9 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» обращает на себя внимание союз «или», который в определенной мере конкретизирует п. 1 ч. 4 ст. 25 того же закона. Из данных норм следует, что как бессрочный, так и срочный служебный контракт может быть подписан не с некоторыми, а со всеми руководителями.

Служебный контракт, как и трудовой договор, представляет собой соглашение между двумя сторонами формально юридически равными, имеет характер, за нарушение его условий наступает юридическая ответственность. При этом два названных соглашения нельзя назвать полностью идентичными, т. к. они имеют ряд отличий:

1Гарячук И.Н. Административно-­правовое регулирование служебного контракта на государственной гражданской службе Российской Федерации: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2011. С. 14.

2Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права.2005. № 4. С. 61–73.

3Башуров В.Б., Дитятковский М.Ю. Назначение на должность государственной гражданской службы Российской Федерации: проблемы правового регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 7. С. 55–59.

4Современные кадровые технологии в органах власти / Под ред. С. Е. Прокофьева, А. М. Беляева, С. Г. Еремина. М., 2015. С. 157.

12

С момента появления такого правового института, как «государственная служба», началась эпоха становления самостоятельного правового института «административный договор». Ключевыми признаками административного договора принято считать следующие:

1)обязательное участие в административном договоре государственного органа или субъекта, имеющего делегированные публичные полномочия;

2)предмет административного договора носит организационно-­ управленческий характер и обеспечивает реализацию публичного интереса;

3)правовой основой для административного договора являются нормы административного права;

4)предусмотрены специальные механизмы, закрепляющие кон- трольно-­надзорные полномочия публичного участника административного договора;

5)юридическая ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение административного договора может быть как гра- жданско-­правовой, так и административной 1.

1 ДеркачН.Г. Природа и особенности административного договора // Административное право и процесс. 2020. № 9. С. 77.

13

Глава 1. Место служебного контракта в правовом регулировании и административно-­правовом составе института государственной службы

Логика подсказывает, что некоторые признаки административного договора вполне применимы к служебному контракту. Так, в служебном контракте, несмотря на предусмотренное добровольное согласие сторон, отсутствует их юридическое равенство. В этом заключается основной аргумент, на который ссылаются ученые-­административисты 1.

Рассмотрим критерии, говорящие как в пользу отнесения служебного контракта скорее к разновидности административного договора, так и против этого.

Во-первых, его обязательной стороной является орган государственной исполнительной власти либо его представитель 2. Однако такой признак административного договора, как его связь с админи- стративно-­правовыми отношениями (т. е. внеорганизационными), не отражается в служебном контракте. Следовательно, можно предположить, что служебным контрактом регулируются все же трудовые правоотношения на государственной гражданской службе, т. е. внутриорганизационные.

Во-вторых, родовой признак как в определении административного договора, служебного контракта, так и трудового договора одинаковый — ​оба документа являются соглашениями, поэтому данный факт не может служить основанием для отнесения служебного контракта к административному договору.

В-третьих, основным аргументом того, что служебный контракт является разновидностью административного, ученые — ​административисты называют неравноправие сторон в нем 3. Тем не менее полагаем необходимым отметить, что в трудовом договоре стороны также не равны в полной степени, т. к. работник является в нем более уязвимой стороной по сравнению с работодателем, да и законодательно неравноправие сторон служебного контракта нигде не прописано.

В-четвертых, регулирование служебного контракта действительно осуществляется посредством норм административного, а не трудового

1См. подробнее: параграф 5.3, а также:.Специфика источников доказательств

вадминистративно-­процессуальном доказывании// Новые подходы современной теории административного процесса в России / А.И.Стахов, В.А.Зюзин, Н.В.Ландерсон [и др.]. М.: РГУП им.В.М.Лебедева, 2023. С. 341–401.

2УльяноваА.В. Служебный контракт и трудовой договор: общие черты и отличия (сравнительно-­правовой анализ): Дисс… канд. юрид. наук. М., 2013. С. 31.

3ПрибыткоЮ.А. Правовая природа служебного контракта // Гражданское общество и правовое государство. 2015. Т. 1. С. 85.

14

1.1. Понятие и сущность служебного контракта

права, несмотря на всю дискуссионность данного вопроса по причине отдельных исследовательских позиций, в соответствии с которыми служебное право воспринимается как отдельная отрасль системы права.

Так, отнесение служебного контракта к одному из видов административного договора возможно лишь с формальной точки зрения, т. к. нельзя не признать, что ведущим предметным полем в рассматриваемых соглашениях все же является труд. Поэтому не представляется возможным говорить о полной неправоте тех исследователей, которые рассматривает служебный контракт в качестве особого вида договора о труде 1.

Важность указанного положения видится в определении существенности вопроса о правовой природе служебного контракта. Ведь, как отмечает Е. Е. Коломоец, «если он является разновидностью трудового договора, то в отношении его должны (пусть с исключениями) применяться общие правила о заключении, изменении и расторжении трудовых договоров. Если же признать служебный контракт разновидностью административного договора или особым видом соглашения, это требует применения особых методов и приемов его законодательного регулирования» 2.

По рассматриваемому вопросу существует достаточно большое число различных точек зрения на юридическую сущность служебного контракта. Так, многие исследователи отстаивают специфику государ- ственно-­служебных правоотношений, которая диктует принципиально иной подход к их законодательному регулированию, которое во многом разнится с регулированием трудовых отношений. Обозначенной точки зрения придерживаются А. А. Гришковец 3, М.В.Пресняков 4 и др.

Приверженцы данной позиции указывают на то, что, при значительном сходстве, служебный контракт характеризуется принципиальны-

1 ВерхотуроваВ.Е. Служебный контракт // Перспективы развития науки в современном мире: Сб. статей по материалам V международной научно-­практической конференции, 2018. С. 29.

2 Коломоец Е.Е. Трудовой договор и служебный контракт: проблемы теории и правоприменения. М., 2019. С. 58.

3ГришковецА.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003. С. 7–19.

4ПресняковМ.В. Юридическая природа служебного контракта на государственной службе: проблемы правовой определенности // Трудовое право. 2008. № 9.

С.52–57.

15

Глава 1. Место служебного контракта в правовом регулировании и административно-­правовом составе института государственной службы

ми особенностями, существенно отличающими его от договора трудового. Так, оба документа объединяет личный характер, их заключение характеризуется автономией воли обеих сторон.

Однако наряду с этим имеются и существенные отличия служебного контракта, которые заключаются в том, что: положениями служебного контракта описывается не трудовая функция, он содержит перечень служебных обязанностей, которые несет гражданин; служебный контракт как документ не составляет самостоятельного основания, на базе которого возникают соответствующие отношения, его роль в данном случае второстепенна, т. к. служебные отношения возникают на основе акта назначения гражданина на должность; условия служебного контракта в большинстве своем обусловлены требованиями нормативных актов и не носят договорного характера, как это происходит в трудовом договоре. Волеизъявление сторон при таких обстоятельствах находится под значительными ограничениями 1.

Изложенное подтверждает, что главный смысл служебного контракта составляет не урегулирование конкретных условий прохождения государственной службы, а фиксация факта добровольного намерения сторон ее проходить. Идея служебного контракта, таким образом, заключается в том, чтобы в ходе такой службы были обеспечены общие принципы, на которых строится свобода труда, соблюден добровольный характер возникающих правоотношений, а также в некоторой степени конкретизировать условия процесса прохождения службы.

Весьма показательными, на наш взгляд, с точки зрения различий между служебным контрактом и трудовым договором являются их функции. Так, суть правоустанавливающей функции трудового договора заключается в том, что он составляет основу возникновения данного трудового правоотношения. Служебным контрактом, как уже было отмечено ранее в работе, такое правоотношение лишь фиксируется, а не устанавливается.

Регламентирующая функция трудового договора усматривается в том, что для сотрудника устанавливаются конкретные условия труда.

Вслучае же со служебным контрактом такие условия уже содержатся

1ГапоненкоЕ.С. Служебный контракт как основание возникновения служебно-­ трудовых отношений // Форум молодых ученых. 2018. № 6–1 (22). С. 763–768.

16

1.1.Понятие и сущность служебного контракта

вруководящих нормативных актах, а, следовательно, дублировать их

веще одном документе не целесообразно. В этой связи положения служебного контракта носят лишь информационный характер.

Служебный контракт выполняет фиксирующую и информационную функции.

К тому же в случае возникновения у сторон конфликта трудовой договор используется в качестве доказательства существующих между сторонами договоренностей при разрешении споров в судебном порядке, поскольку иных доказательств, таких как, например, свидетельские показания или трудовая книжка, не достаточно для достоверного определения наличия между сотрудником и работодателем тех или иных договоренностей (например, размер оплаты труда). На государственной службе подобных ситуаций практически не возникает, т. к. в данной среде доказательством факта существующих правоотношений между нанимателем и служащим является акт назначения последнего на должность, а доказать условия прохождения службы можно при помощи штатного расписания, приказов и иных документов распорядительного характера.

Существуют основания для отделения служебного контракта от трудового договора ввиду сложности отнесения первого к одному из видов второго: на государственной службе применение договорных отношений практически невозможно. Тем не менее полностью отрицать регулирование служебным контрактом деятельности по применению труда также не целесообразно.

Влитературе по рассматриваемому вопросу встречается еще одна интересная, на наш взгляд, точка зрения, согласно которой служебный контракт рассматривается как договор присоединения, условия которого, как правило, определяются нормативными актами 1.

Вэтой связи Е. Б. Хохлов отмечает, что «трудовой договор с государственным служащим ранее играл роль только юридического факта, лежащего в основе возникновения трудового (служебного) правоотношения, содержание которого определено заранее в нормативном порядке. Иными словами, трудовой договор (служебный контракт) с го-

1 ТарусинаН.Н., ЛушниковА.М., ЛушниковаМ.В. Социальные договоры в праве. М., 2017. С. 89.

17

Глава 1. Место служебного контракта в правовом регулировании и административно-­правовом составе института государственной службы

сударственным служащим — ​это соглашение о приеме-­поступлении на службу на условиях, заранее определенных в законодательстве» 1.

Г. А. Пахомова и Э. Ю. Пахомов соглашаются с мнением А. А. Осина в том, что «словосочетание «служебный контракт более точно отражает природу государственно-­служебных отношений как отношений власти-­подчинения» и, кроме того, «как-то дисциплинирует, и в его звучании есть что-то от словосочетания «служба по контракту», применяемого до сих пор в среде военных и в правоохранительных органах». Именно вследствие заключения служебного контракта совершеннолетний гражданин РФ, владеющий государственным языком

иполучивший высшее профессиональное образование, приобретает статус государственного гражданского служащего 2.

Внауке имеется еще один интересный подход к дефиниции «служебный контракт». В частности, некоторые ученые предлагают его рассматривать как особую разновидность договора о труде, который занимает промежуточное положение между административным и трудовым договором 3. Они утверждают, что анализ служебного контракта демонстрирует наличие в нем двух сторон, одна из которых представлена гражданским служащим, а другая — ​нанимателем в лице руководителя государственного органа, действующего от имени государства в целом.

Данное представление о служебном контракте основывается, например, на исследовательской позиции, выраженной, в частности, А. В. Гусевым, по мнению которого, «служебный контракт и трудовой договор обладают общей социально-­юридической природой, заключающейся в том, что и тот и другой в широком смысле являются индивидуально заключенными соглашениями о труде. Трудовой договор

ислужебный контракт не выступают по отношению друг к другу как целое и часть, а являются составными элементами в сфере регулирова-

1Хохлов Е.Б. Экономические методы управления и трудовое право. Л., 1991.

С.124.

2ПахомоваГ.А., ПахомовЭ.Ю. Понятие и особенности служебного контракта // Молодой ученый. 2016. № 21 (125). С. 639.

3См., например: Гусев А.В. Должностная организация государственной гражданской службы //Право и государство: теория и практика. 2008. № 7. С. 76–79; СкачковаГ.С. Трудовые договоры в различных сферах деятельности. М., 2001. С. 5; ГусевА.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования: Монография. Екатеринбург, 2005; ЧикановаЛ.А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе. М., 2005. С. 136–137.

18

1.2. Значение служебного контракта в системе государственной службы в России

ния труда, а не в сфере административно-­правового регулирования» 1,

атакже А. В. Ульяновой, указавшей, что «различия и характерные черты трудового договора и контракта указывают на различную юридическую природу и подтверждают осуществляемую ими роль: трудового договора в трудовой сфере, а служебного контракта — ​в сфере государственной службы. Это в силу наличия общих признаков не исключает применения в отдельных случаях трудовых норм в правовом регулировании служебных отношений» 2.

Таким образом, служебный контракт представляет собой один из наиболее значимых документов, регламентирующих деятельность государственного служащего.

Всвязи с тем, что служебный контракт заключается между двумя сторонами, одна из которых представлена гражданским служащим,

адругая — ​нанимателем в лице руководителя государственного органа, действующего от имени государства в целом, также представляется возможным говорить о его особом статусе, как соглашения обладающего как признаками трудового, так и административного договоров. Однако административно-­правовой характер служебного контракта однозначно подтверждается тем, что регулирование служебного контракта осуществляется посредством норм административного, а не трудового права; доказательством факта существующих правоотношений между нанимателем и служащим является акт назначения последнего на должность; главный смысл служебного контракта составляет не урегулирование конкретных условий прохождения государственной службы, а фиксация факта добровольного намерения сторон ее проходить.

1.2. Значение служебного контракта в системе государственной службы в России

Государственная служба на контрактной основе, по своей сущности, является профессиональной трудовой деятельностью по найму, которая имеет свои специфические особенности. В частности, к таким характеристикам относится тот факт, что ее реализация основана на

1ГусевА.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы регулирования: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук.Екатеринбург, 2009. С. 22.

2УльяноваА.В. Указ.соч. С. 16.

19

Глава 1. Место служебного контракта в правовом регулировании и административно-­правовом составе института государственной службы

правовой форме использования наемного труда, имеющей ряд специфических отличий от трудового договора. Кроме того, сущность, предмет и субъекты служебного контракта также специфичны: основу их регулирования составляет законодательство о государственной службе, а не нормы трудового права. Указанные признаки, как уже отмечалось, обосновывают вполне логичный вывод, что отнесение служебного контракта к трудовому договору или к смешанному представляется не бесспорным фактом, поскольку повторяющиеся признаки, такие как неравноправие, наличие норм административного права и профессиональная деятельность на должности, имеют превалирующее значение.

Принимая во внимание форму реализации наемного труда государственного служащего, более логичным видится понимание служебного контракта как самостоятельного вида (класса) индивидуальных соглашений, касающихся трудовых вопросов (профессиональной служебной деятельности), который законодатель целенаправленно дифференцировал как правовую форму привлечения к труду и его использования в системе государственной службы.

В ходе анализа ФЗ «О системе государственной службы РФ» А. В. Куянова обращает внимание на следующее: несмотря на использование в данном нормативном правовом акте понятия «государственный служащий», его легального определения указанный закон не содержит 1. Однако отсутствие законодательного определения данного понятия, по мнению Ю. Н. Старилова, «само по себе не создает большой правовой проблемы». Как отмечает названный автор, существует ряд государств, обладающих «стабильной системой служебного законодательства, в которых также не имеется нормативного определения этого понятия (Франция, Германия, Великобритания и т. д.). Однако в этих случаях указываются специфические признаки государственного служащего, отличающие его от других категорий работников и раскрывающие основное содержание данного понятия» 2.

Один из таких признаков гражданского служащего предусматривает одновременное наличие акта о назначении на должность гражданской

1КуяноваА.В. Правовые признаки государственного гражданского служащего Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2016. № 12.

С.971.

2СтариловЮ.Н. Курс общего административного права: В 3 х т. М., 2002.Т 2.

С.30.

20