Административно-правовая сущность служебного контракта в Российской Федерации. Учебное пособие

2.1. Служебный контракт как особый вид административного договора

Важным основанием, благодаря которому служебный контракт определяется в качестве вида административного договора, является и тот факт, что в рассматриваемом соглашении, с одной стороны, обязательная сторона представлена государством (нанимателем), от имени которого выступает его представитель (лицо, замещающее государственную должность, либо должностное лицо государственной службы). При этом, с другой стороны, такой признак административного договора как его связь с административными отношениями, возникающими в сфере публичного управления, в служебном контракте представлен не в полной мере.

Цель договоров административного характера заключается в регулировании управленческих отношений. Путем подписания такого рода соглашения стороны договариваются о выполнении определенных действий для реализации публичного управления в публичных интересах, а также в связи с необходимостью достижения некоего общего блага, социально значимых результатов. Служебный контракт заключается с целью установления служебных отношений, в результате которых государственный служащий сможет выполнять должностные обязанности по реализации функций и полномочий того или иного государственного органа. Из этого следует, что служебный контракт, безусловно, определенным образом нацелен на достижение публично-­ правовых интересов.

Вто же время А. А. Айыжы отмечает ряд отличий, присущих служебному контракту с государственным служащим, в котором определяются его должностные обязанности. Содержание (условия) этого документа не вырабатывается самими сторонами, а определено в ФЗ «О государственной гражданской службе РФ». При анализе норм указанного закона, связанных со служебным контрактом, указанный автор приходит

кзаключению об эфемерности служебного контракта как соглашения, если под данным понятием подразумевать согласие сторон на те или иные условия и свободное волеизъявление при их формулировке 1.

Восновном Федеральном законе, регулирующем правоотношения, возникающие в связи с поступлением лица на государственную службу, законодатель весьма детально предусмотрел содержание служеб-

1 Айыжы А.А. Правовые аспекты заключения служебных контрактов при поступлении на государственную гражданскую службу Российской Федерации // Вестник науки. 2019. № 3 (12) Т. 3. С. 24.

41

Глава 2. Административно-­правовая природа служебного контракта

ного контракта. Как следствие, государственному служащему остается лишь выразить свое согласие с теми условиями, которые ему предлагаются, или отказаться от них, что означает отказ от поступления на государственную службу.

В то же время законодательством, например, о государственной гражданской службе не запрещено предусматривать в служебном контракте дополнительные условия, не ухудшающие положение служащего, поэтому стороны могут определить в контракте отдельные положения. Однако на практике данное положение практически не применяется, что фактически является фикцией свободы сторон в установлении дополнительных условий служебного контракта.

Таким образом, служебный контракт в силу специфики своей формы и законодательного регулирования можно назвать определенного вида административным договором, с одной стороны, подпадающим под значительное влияние гражданско-­правовых норм, а, с другой — ​ преследующего публичный интерес в результате обязательного участия властного субъекта.

Специфика рассматриваемого вида соглашений связана и с предоставлением сторонам административных правоотношений возможности усмотрения, которое по своей природе имеет определенные отличия от свободы воли в гражданско-­правовом смысле ввиду наличия существенных публичных ограничений. Служебному контракту, как виду административного договора, присущи публично-­правовые нормы.

При изучении особенностей служебного контракта как определенного вида административного договора обнаруживаются такие признаки административного договора, как:

– закрепление в служебном контракте факта добровольного двухстороннего волеизъявления о прохождении государственной гражданской службы:

– приоритетность норм федерального законодательства о государственной гражданской службе, которые относятся к сфере административного права над нормами трудового законодательства применительно к служебному контракту;

– необходимость существования сложного юридического состава как акта назначения на должность, так и служебного контракта, которому присущи публично-­правовые цели для возникновения служебного отношения.

42

2.2.Проблемы правового регулирования служебного контракта

взаконодательстве о государственной гражданской службе

Кроме того, в качестве конституирующих признаков административного договора можно назвать его предмет и субъектный состав, которые всегда находятся в рамках публичного интереса.

С учетом указных/рассмотренных признаков приходим к следующему определению понятия «служебный контракт как особый вид административного договора».

Служебный контракт как особый вид административного договора — совокупность​ необходимых и обязательных элементов профессиональной деятельности, поскольку условия контракта в целом определены на законодательном уровне, при этом предметом соглашения является не трудовая функция, а должностные обязанности служащего.

2.2. Проблемы правового регулирования служебного контракта в законодательстве о государственной гражданской службе

Современное правовое регулирование как государственной гражданской службы, так и отдельных ее аспектов, является комплексным правовым институтом, состоящим из различных отраслей права — ​ конституционного, гражданского. трудового, административного, финансового, информационного и т. д.

Как уже было сказано ранее, основополагающими законами, нормами которого регулируется государственная гражданская служба, являются два федеральных закона — ​№ 58-ФЗ «О системе государственной службы РФ», в котором содержатся общие положения государственной службы, и № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», который регулирует содержание и структуру правового статуса (положения) государственных гражданских служащих.

Согласно ст. 73 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»

к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной названным Федеральным законом, применяются нормы федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы трудового (служебного) права.

43

Глава 2. Административно-­правовая природа служебного контракта

Возможно, именно по причине отсутствия единого нормативного правового акта, охватывающего все аспекты деятельности государственного гражданского служащего, включая вопросы, связанные с условиями его труда, а также документальным оформлением данного процесса, связано некоторое несовершенство правового регулирования отдельных аспектов гражданской службы. Имеются сторонники принятия Служебного кодекса, в котором все эти условия были бы детально прописаны 1.

До сих пор остается не до конца урегулированным процесс изменения служебного контракта (в том числе по инициативе представителя нанимателя). При проведении сравнительного анализа норм трудового и административного права на предмет возможности изменить согласованные сторонами условия служебного контракта обнаруживаются некоторые законодательные недоработки.

Например, согласно ст. 74 ТК РФ при изменении организационных или технологических условий труда без возможности сохранения ранее согласованных условий трудового договора допускается их изменение по инициативе

работодателя, за исключением изменения непосредственной трудовой функции сотрудника. В соответствии со ст. 29 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» отказ гражданского служащего от предложенной для

замещения иной должности гражданской службы по причине изменения существенных условий служебного контракта является основанием для прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности граждан-

ской службы и увольнения с гражданской службы.

Административным законодательством не охвачены причины изменения существенных условий служебного контракта. Данное обстоятельство, по справедливому мнению К. Н. Пападопулоса, «развязывает представителю нанимателя, т. е. руководителю органа государственной власти, руки в этой ситуации, и с его широкими полномочиями

1 См., например: КузьминыхМ.О. Служебное право в системе права Российской Федерации: проблемные аспекты / М. О. Кузьминых // Виттевские чтения — 2024:​ Материалы XXIV международного Конгресса молодой науки (26.04. 2024). М., 2024. С. 266–273; ШвенкоА.М. Служебное право в системе права РФ // Молодежь — Бар​ - наулу: материалы XVI научно-­практической конференции молодых ученых. Барнаул, 2014. С. 1227–1229; ГришковецА.А. Есть ли основания выделять служебное право в системе административного права Российской Федерации? // Обеспечение прав и свобод человека в современном мире: Материалы конференции: в 4 –х ч. М., 2017. С. 15–19.

44

2.2.Проблемы правового регулирования служебного контракта

взаконодательстве о государственной гражданской службе

это может привести к произволу и ущемлению прав гражданского служащего»1.

Проведенный анализ судебной практики демонстрирует отсутствие единого правоприменительного подхода к существующей проблеме.

Так, Определением Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 13.05.2021 по делу № 88-9057/2021, 2-2434/2020 2, в рамках которого истец требовал взыскать плату с Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области за вынужденный прогул, компенсировать моральный вред, восстановить государственного гражданского служащего на работе и признать увольнение незаконным, поскольку считал увольнение незаконным в связи с отсутствием сокращения штата или числен-

ности работников, исковые требования удовлетворены частично.

В данном случае суд, помимо законодательной базы, руководствовался разъяснениями постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» 3, согласно которым прекра-

щение служебного контракта на основании п. 8.2 ч. 1 ст. 37 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» можно считать правомерным при условии, что сокращение должности гражданской службы в действительности имело место, представителем нанимателя предложены гражданскому служащему все имеющиеся в государственном органе вакантные должности в рамках той категории и группы, в которую включалась замещаемая им должность, с учетом уровня его квалификации, профессионального образования, стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности, направлению подготовки. В случае отказа гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы, в том числе в другом государственном органе, при сокращении должностей гражданской службы гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы в соответствии с указанной нормой закона.

1ПападопулосК.Н. Проблемы правового регулирования служебного контракта

взаконодательстве о государственной гражданской службе // Вопросы российской юстиции. 2019. № 3. С. 575.

2Определение Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 13.05.2021 по делу № 88-9057/2021, 2-2434/2020 // СПС « КонсультантПлюс» (дата обращения: 12.12.2025).

3Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». (дата обращения: 07.01.2026).

45

Глава 2. Административно-­правовая природа служебного контракта

При рассмотрении указанного дела достоверно установлено, что на основании Указа Губернатора Оренбургской области от 5 ноября 2019 г. № 495 у «О структуре исполнительных органов государственной власти Оренбургской области» Министерство лесного и охотничьего хозяйства Оренбургской области было реорганизовано в форме присоединения к Министерству природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области.

Исходя из положений ч. 5 ст. 7 ТК РФ, изменение подведомственности (подчиненности) организации или ее реорганизация (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование) либо изменение типа государственного или муниципального учреждения не может являться основанием для расторжения трудовых договоров с работниками организации или учреждения. Следовательно, при реорганизации сохраняет силу и служебный контракт с обусловленным замещением должности гражданской службы и исполнением должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом и соблюдением служебного распорядка государственного органа.

Определением Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 29.03.2021 № 88-3894/2021 1 по делу о защите прав и интересов дело направлено на новое апелляционное рассмотрение работника. В данном случае расторжение служебного контракта в связи сокращением должностей гражданской службы в государственном органе произведено с нарушением порядка, установленного ст. 31 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», поскольку ответчиком не были предложены все вакантные

должности.

К противоположному выводу пришел суд при рассмотрении гражданского дела № 2-385/2021 (УИД 38RS0035-01-2020-004526-76) по

иску С. к Управлению Федеральной службы судебных приставов Иркутской области о восстановлении на службе, взыскании среднего заработка за время вынужденного прогула, компенсации морального вреда (Определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 09.11.2021 № 88-18055/2021 2), отказав в удовлетворении исковых требований.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении исковых требований, суды руководствовались положениями ч. 7 ст. 11 ТК РФ, ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», ФЗ «О службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законода-

1Определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 29.03.2021

№88-3894/2021 // СПС «КонстультантПлюс» (дата обращения: 12.12.2025).

2Определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 09.11.2021

№88-18055/2021 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 12.12.2025).

46

2.2.Проблемы правового регулирования служебного контракта

взаконодательстве о государственной гражданской службе

тельные акты» 1, п. 5, 27, 63 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации», оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам ст. 67 ГПК РФ, исходил из того, что с момента вступления в действие нового штатного расписания УФССП России по Иркутской области с 1 мая 2020 г. у ответчика не имелось законных оснований для оставления С. на занимаемой ею должности; порядок увольнения истца по сокращению штата, установленный ст. 31 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» соблюден: истцу вручено 12 февраля 2020 г. уведомление о сокращении должностей, увольнение произведено по истечение более двух месяцев с даты уведомления о сокращении с 30 апреля 2020 г., все имеющиеся у работодателя вакантные должности, которые истец могла занимать с учетом ее квалификации, образования, стажа работы, ей были предложены, однако истец не выразила согласия на их замещение, процедура сокращения должности истца завершена 30 апреля 2020 г.; действия истца по предоставлению листов нетрудоспособности после увольнения свидетельствуют о злоупотреблении правом, в связи с чем у ответчика имелись правовые основания для увольнения истца по п. 8.2. ч. 1 ст. 37 ФЗ «О государственной гражданской

службе РФ».

Подобный подход судов к трактовке положений законодательной базы, регулирующей случаи изменения существенных условий служебного контракта, приводит к мысли о необходимости дополнения ст. 29 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» конкретными причинами, по которым представитель нанимателя инициирует такие изменения. В свою очередь и теория подстроилась под потребности правоприменителя, выдвинув научное обоснование изменений, раскрыв основные термины подинститута «служебный контракт», предложив свое видение содержания нормативно-­правовой нормы.

Масса вопросов возникает и в случае аннулирования служебного контракта. Представляется, что это связано с невозможностью применения к данному виду соглашения положения п. 4 ст. 61 ТК РФ по причине особого порядка вступления в силу служебного контракта, тогда как аннулирование возможно только в отношении трудовых

1 Федеральный закон от 01.10.2019 № 328-ФЗ «О службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 12.12.2025).

47

Глава 2. Административно-­правовая природа служебного контракта

договоров, вступивших в силу в порядке, предусмотренном ч. 2 и ч. 3 ст. 61 ТК РФ.

При таких обстоятельствах у кадровых служб органов государственной власти и местного самоуправления отсутствует единый подход к применению или неприменению возможности аннулировать служебный контракт. Это в свою очередь приводит к отказу от предварительного заключения служебных контрактов и издания распорядительных актов о назначении на должность. Фактически все эти действия совершаются после того, как служащий приступил к работе. Сложившаяся ситуация, по мнению С. В. Кичигина, «снижает уровень гарантий работника (служащего) при приеме на работу и требует, чтобы работник приступал к исполнению должностных обязанностей в условиях, когда его прием на работу еще не был оформлен надлежащим образом (в особенности это относится к ситуации приема на государственную или муниципальную службу без проведения конкурса)» 1.

Можно по-разному относиться к обозначенной проблеме, но при фундаментальном подходе принципы государственной службы — ста​ - бильность, законность, равенство, доступность и др. — заставляют​ не только представителя нанимателя отыскивать баланс между наиболее значимыми правами и законными интересами, но и правоприменителей в судебной власти выносить решения, исходя из результата поиска этого пресловутого баланса.

Кроме того, актуальной представляется проблема совершенствования правового регулирования труда государственных служащих,

вчастности, вопрос предотвращения дефицита квалифицированных кадров. По справедливому мнению К. А. Симонян, основная причина кадрового дефицита в рассматриваемой сфере заключается

вустановлении формального требования к кандидату на должность государственного служащего — ​«наличие высшего профессионального образования для замещения должностей государственной службы без указания специализации» 2. В этой связи целесообразным видится правоприменительный подход некоторых представителей нанимателя, которые по своему усмотрению указывают в служебном контракте

1КичигинС.В. Проблемы аннулирования служебного контракта // Вестник Кемеровского государственного университета. Серия: Гуманитарные и общественные науки. 2020. Т. 4. № 3. С. 274.

2СимонянК.А. Некоторые проблемы правового регулирования видов государственной службы в Российской Федерации // Эпомен. 2020. № 38. С. 148.

48

2.2.Проблемы правового регулирования служебного контракта

взаконодательстве о государственной гражданской службе

вкачестве существенного условия такого контракта специализацию будущего государственного гражданского служащего в соответствии с должностью, необходимой представителю нанимателя с последующим закрепление данной специализации. Это также имеет большое значение при формировании кадрового резерва.

Тем более, что к факторам стимулирования, как представляется, можно отнести включение в кадровый резерв в соответствии с № 79ФЗ. Опросы в 2017 г. действующих государственных служащих показали, что каждый сотрудник под стимулированием понимает что-то, но, как правило, материальное благо 1. Таким образом, государственный служащий сам делает вывод о том, что делает государственную службу привлекательной для него самого.

Понятие «стимулирование» происходит от лат. «stimulus» и означает палку, которая подгоняет животных. То есть стимул — ​это те действия, который призывают к какому-либо активному позитивному поведению. Стимулами могут быть различные желания каждого человека для удовлетворения своих потребностей 2. В отличие от гарантий различные меры стимулирования порой не указаны в нормативных правовых актах. О них говорится во внутренней документации того или иного органа публичной власти (служебные записки, письма о приглашении на учебу, о возможности проведения конкурса на звание лучший по профессии). Данные меры стимулирования говорят сотруднику о заинтересованности представителя нанимателя (работодателя) в качестве его работы, о необходимости работы сотрудника в данном органе, о внимании к его персоне. В отличие от гарантий, которые предоставляются всем (или при определенных условиях, например, дополнительный отпуск по учебе) вне зависимости от качества работы, меры стимулирования направлены на заинтересованность сотрудников в повышении своих знаний, умений для применении их в работе, в заинтересованности в своей работе, в возможном привлечении дополнительных кадров.

Меры стимулирования можно классифицировать по видам: материальные (льготы, вознаграждение); нематериальные (карьерный рост, профессиональный конкурс).

1См.: Коржавина Е.Л. Современное состояние социальной защиты государственных служащих // Сб. статей Международной научно-­практической конференции / Под ред. Г. Ю. Гуляева. М.,2017. С. 251–259.

2АхметзяноваГ.Ф. Стимулирование государственных гражданских служащих: теоретический аспект // Научный альманах.2018. № 12–2(50). С. 178.

49

Глава 2. Административно-­правовая природа служебного контракта

Как видим, виды стимулирования похожи на виды гарантий: также могут быть материальными и нематериальными 1.

Так, предметом исследования В. И. Шарина стала тема привлечения к работе государственных служащих в Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Результаты изучения были следующие: большинство выбрали стабильность положения; карьеру также посчитали одним из необходимых условий; на третьем месте оказались социальные гарантии; получение опыта выбрали меньшее количество сотрудников; на последнем месте оказался характер труда 2.

По мнению ученого В. И. Шарина у государственного служащего должны быть иные меры (под ними как раз подразумеваются стимулы — ​ примечание. — Авт.), такие как: повышение денежного содержания; разумный механизм карьерного роста; интерес в работе; повышение уровня профессионализма; увеличение социального пакета; моральные поощрения; включение в кадровый резерв.

Еще одним аспектом недостаточности правового регулирования служебного контракта можно отметить вопрос судебной защиты

государственного служащего после оформления его статуса посредством заключения служебного контракта. В начале рассмотрим существующий порядок. Как было уже отмечено, служебный контракт имеет все основные признаки административно-­правового договора. Более того, выносится административный акт о допуске к государственной службе (акт назначения на должность. — Авт​ .). Следовательно, все возникающие споры в данной сфере должны быть предметом административного судопроизводства. Однако правоприменительная практика в большинстве случаев стоит на позиции признания гра- жданско-­правового характера административных договоров и применения к ним норм ГК РФ. В качестве примера здесь можно привести Определение Верховного Суда РФ от 01.02.2016 № 306-КГ15-18562 по делу № А12-7236/2015 3.

1Трофимова И.А. Понятие и система государственных гарантий на государственной гражданской службе // Закон и право.2022. № 7. С. 64.

2См. подробнее: Шарин В.И. Система мотивации профессиональной деятельности государственных гражданских служащих Российской Федерации // Human progress. 2017. Т. 3. № 4. С. 43; Он же. Престижность профессии государственного служащего // e-­FORUM. 2019. № 1(6). С. 7.

3Определение Верховного Суда РФ от 01.02.2016 № 306-КГ15-18562 по делу

№А12-7236/2015 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 07.12.2025).

50