Административно-правовая сущность служебного контракта в Российской Федерации. Учебное пособие

1.2. Значение служебного контракта в системе государственной службы в России

Период временной нетрудоспособности, наступившей во время испытательного срока, не подлежит зачету в испытательный срок.

При неудовлетворительных результатах испытательного срока

государственный орган по своему усмотрению: возвращает государственного служащего на должность, которую тот занимал ранее; расторгает служебный контракт до окончания испытательного срока с обязательным письменным уведомлением служащего за 3 дня с указанием причин такого расторжения.

Глава 6 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» посвящена основаниям и последствиям прекращения служебного контракта.

В частности, нормами ст. 35 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» определен порядок расторжения контракта. Для прекраще-

ния служебных отношений, возникших в соответствии со служебным контрактом, и увольнения служащего необходим должным образом оформленный приказ, изданный государственным органом. Расторжение служебного контракта по соглашению сторон возможно в любое время. Одновременно с этим служащий освобождается от занимаемой должности и увольняется с государственной службы.

При отсутствии согласия государственного служащего необходимо четкое соблюдение законодательно установленного порядка, т. к. в противном случае

такое расторжение будет признано незаконным.

Данное положение находит свое подтверждение в судебной практике. Так, согласно Определению Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ № 2-КГ19–1 1 истцом было предъявлено требование о признании незаконным приказа об увольнении, восстановлении на государственной службе, взыскании утраченного денежного довольствия за время вынужденного прогула, компенсации морального вреда.

Истец ссылался на то, что его увольнение ввиду достижения предельного возраста пребывания на службе в органах уголовно-­исполнительной системы было произведено ответчиком с нарушением установленного законом порядка.

Судом требование удовлетворено в связи с неуведомлением истца в установленном порядке о предстоящем увольнении со службы в органах уголовно- ­исполнительной системы, а также с учетом продления истцу, достигшему пре-

1 Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 08.07.2019 № 2-КГ19–1 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 07.07.2025).

31

Глава 1. Место служебного контракта в правовом регулировании и административно-­правовом составе института государственной службы

дельного возраста, срока пребывания на службе путем заключения соответ-

ствующего контракта.

Еще одним существенным условием служебного контракта является

совокупность прав и обязанностей служащего, а также его должностной регламент. Как справедливо отмечает Е. Е. Коломоец, «права и обязанности служащего — это​ производное условие. Представляется, что целей гарантий государственного служащего в служебный контракт следует включать те права и обязанности, которые обусловлены исполнением служебных обязанностей по данной должности и связаны с ее спецификой. Такие права, равно как и обязанности, должны предусматриваться должностным регламентом» 1.

При этом полагаем необходимым обратить внимание на не вполне обоснованное включение представителями нанимателя, кадровыми службами в служебный контракт должностного регламента как его существенного условия. Из смысла ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» со всей очевидностью следует, что документ, представленный должностным регламентом, составляет отдельный правовой документ, в котором указывается правовое положение служащего

иприлагается к служебному контракту в качестве его неотъемлемой части. Следовательно, целесообразным представляется исключение должностного регламента из перечня существенных условий такого контракта.

Однако необходимо помнить, что положения указанных документов (служебного контракта и должностного регламента) зачастую рассматриваются в совокупности. В частности, Определением Четвертого кассационного суда общей юрисдикции по делу № 88–11855/2021 2 требования работника о взыскании платы за вынужденный прогул

ио восстановлении на работе удовлетворены частично, несмотря на то, что истец полагал, что исполнял свои должностные обязанности согласно должностному регламенту в полном объеме.

Изучая обстоятельства дела, суд отметил, что истец в соответствии с п. 4 приказа Центральной акцизной таможне от 31.10.2019 № 1050-К А.А. в порядке перевода из Южного акцизного таможенного поста (со статусом юридического лица) Центральной акцизной таможни, назначен на должность старшего государственного таможенного инспектора отдела таможенного оформления

1КоломоецЕ.Е. Указ.соч. С. 93.

2Определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 13.07.2021 по делу № 88–11855/2021 // СПС « КонсультантПлюс» (дата обращения: 24.08.2025).

32

Глава 2

Административно-правовая природа служебного контракта

2.1. Служебный контракт как особый вид административного договора

Конституцией РФ каждому гражданину гарантировано право на свободное распоряжение своими трудовыми способностями, на выбор рода деятельности и профессии.

Правовым институтом государственной службой совместно с его подинститутом (правовая категория. — Авт​ .) прохождения государственной службы — ​служебным контрактом — ​регулируются правоотношения по вопросам прохождения государственной службы, в целом,

ипо вопросам заключения, изменения и расторжения служебного контракта, в частности.

Ранее действовавшее законодательство предполагало заключение именно трудового договора с государственным служащим 1. Однако

спринятием ФЗ № 79 «О государственной гражданской службе РФ» такой вид соглашения был замен служебным контрактом в силу специфики трудовой деятельности. Авторы названного закона отказались от использования устаревшей, по их мнению, категории и ввели ранее не использовавшееся понятие «служебный контракт».

Такая замена была осуществлена с целью максимального разграничения двух обозначенных понятий путем концентрации внимания на целом ряде отличий, имеющихся между ними. Например, с точки зрения Г. А. Пахомовой и Э. Ю. Пахомова, «само понятие «служебный контракт» более точно отражает природу государственно-­служебных отношений как отношений власти-­подчинения и, кроме того, дисциплинирует и в его звучании, поскольку есть что-то от словосочетания «служба по контракту», применяемого до сих пор в среде военных

ив правоохранительных органах» 2.

1См.: ст. 21,28. Федеральный закон от 31.07. 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 07.01.2026).

2ПахомоваГ.А., ПахомовЭ.Ю. Понятие и особенности служебного контракта // Молодой ученый. 2016. № 21 (125). С. 637.

34

2.1. Служебный контракт как особый вид административного договора

Указанных авторов поддерживает А. Ф. Ноздрачев, считая не вполне верным определение государственной службы с позиции обычной трудовой деятельности, которую выполняют государственные служащие, занятые в органах власти. Дело в то, что поступление гражданина на такую службу выражается в замещении должности государственной службы, в результате чего такой гражданин приобретает особый правовой статус 1.

Рассматривая служебный контракт с позиции его отнесения к определенной отрасли права (трудовому или административному), О. В. Меженина отмечает невозможность считать служебный контракт только трудовым договором. Обосновывает свою точку зрения автор гораздо большим набором элементов, входящим в состав служебного контракта, включая нормы административного права 2.

Именно на основании данной позиции и собственного толкования Пленум Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36, определяя служебные споры к сфере гражданского судопроизводства, учитывал дополнительно положения ст. 73 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», в которой предусмотрено субсидиарное применение норм трудового

законодательства к отношениям, связанным с государственной гражданской

службой.

Вместе с тем исследователи, работающие в сфере административного права, основным аспектом для определения характера служебного контракта считают качественную специфику государственно-­ служебных отношений, отличительная характеристика которой заключается в приоритете «не частно-­правовых, а административных начал регулирования профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих РФ» 3. При выполнении обязанностей на государственной службе гражданин реализует определенные функции государства через утвержденную должность и акта

одопуске на эту должность, что не присуще трудовой деятельности.

1Ноздрачев А.Ф. Институт ротации в системе государственной гражданской службы // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2019. № 5. С. 9.

2МеженинаО.В. Служебный контракт на государственной гражданской службе: разновидность трудового или административного договора // NovaInfo.Ru. 2016. № 52-2. С. 134–138.

3Кононов П.И. Дискуссионные вопросы теории административных правоотношений // Административное право и процесс. 2021. № 2. С. 78.

35

Глава 2. Административно-­правовая природа служебного контракта

Из этого однозначно следует, что служебный контракт является разновидностью административного договора.

Более того, в случае со служебным контрактом нанимателем (работодателем) является само государство, а не простой руководитель юридического лица, что как раз и указывает на специфику государственной службы. При этом функции нанимателя от лица нанимателя реализует руководитель соответствующего публичного органа, являющегося представителем работодателя.

Внимание К. Н. Пападопулоса вслед за Л. А. Чикановой при изучении правового регулирования служебнного контракта привлекает своего рода субъектная двойственность­ нанимателя, представленная одновременным участием в служебном правоотношении сразу двух субъектов — ​государства как нанимателя (работодателя) и руководителя государственного органа как его представителя. В результате такой двойственности­ государственный служащий как другая сторона служебного контракта приобретает правоотношениями одновременно и с нанимателем в лице государства, и с его представителем. Как отмечает К. Н. Пападопулос, «государство остается стороной служебного правоотношения на всем протяжении его существования, независимо от того, замещает ли государственный служащий в тот или иной промежуток времени должность в государственном органе» 1.

С учетом изложенных позиций служебный контракт, в силу специфики своей формы и законодательного регулирования, представляется возможным назвать определенного вида административным договором, с одной стороны, подпадающим под значительное влияние гражданско-­правовых (трудовых) норм, а, с другой — преследующе​ - го публичный интерес в результате обязательного участия властного субъекта.

Профессиональная служебная деятельность как «концепция служения государству» отражается также в самих понятиях «государственный служащий» и «государственная служба». Так определение последней дается в ст. 3 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», на основании которого становится понятно, что на государственных служащих возложена функция государства,

1ПападопулосК.Н. Проблемы правового регулирования служебного контракта

взаконодательстве о государственной гражданской службе // Вопросы российской юстиции. 2019. № 3. С. 575.

36

2.1. Служебный контракт как особый вид административного договора

предопределяющая их публично-­правовое положение. Поступая на государственную службу, они реализуют право иметь равный доступ к государственной службе и, соответственно, конституционное право гражданина Российской Федерации участвовать в управлении делами государства.

В определенных областях административного права, в частности при регулировании сферы оказания государственных услуг, современная доктрина административного права признает возможность существования диспозитивных административно-­правовых норм. В этом смысле административный договор, основываясь на императивных положениях административного законодательства, содержит диспозитивные административно-­правовые нормы. Отношения, регулируемые административным договором, находятся в публичной плоскости и складываются в сфере деятельности государственных органов в процессе управления, что опровергает аргумент о том, что нормы административного договора имеют исключительно гражданско-­правовую природу.

Ключевыми признаками административного договора Н. Г. Деркач считает такие, как: 1) обязательное участие в административном договоре государственного органа или субъекта, имеющего делегированные публичные полномочия; 2) предмет административного договора носит организационно-­управленческий характер и обеспечивает реализацию публичного интереса; 3) правовой основой для административного договора являются нормы административного права; 4) предусмотрены специальные механизмы, закрепляющие контроль- но-­надзорные полномочия публичного участника административного договора; 5) юридическая ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение административного договора может быть как гражданско-­правовой, так и административной 1.

Некоторые признаки административного договора действительно можно применить к служебному контракту. Так, в служебном контракте, несмотря на предусмотренное добровольное согласие сторон, отсутствует их юридическое равенство. В этом заключается основной аргумент, на который ссылаются ученые-­административисты. Тем не менее, полагаем необходимым отметить, что в трудовом договоре сто-

1 ДеркачН.Г. Природа и особенности административного договора // Административное право и процесс. 2020. № 9. С. 77.

37

Глава 2. Административно-­правовая природа служебного контракта

роны также не имеют полного равноправия, т. к. работник в нем является более слабой стороной по сравнению с работодателем.

При этом само по себе отсутствие полной автономии воли и свободы усмотрения сторон в административных правоотношениях не исключает допустимости ограниченного усмотрения субъектов административного права, если правоотношения сторон регулируются диспозитивной нормой и не нарушают публичный интерес. Следовательно, отдельные договорные механизмы могут применяться для регулирования по своей природе публичных правоотношений.

Однако правоприменительная практика в большинстве случаев стоит на позиции признания гражданско-­правового характера административных договоров и применения к ним норм Гражданского кодекса РФ.

В качестве примера можно привести Определение Верховного Суда РФ от 01.02.2016 № 306-КГ15–18562 по делу № А12–7236/2015 1. При этом необходимо обратить внимание на то, что такой подход не учитывает специфику применения договорных механизмов в административном праве и вызван в настоящее время отсутствием нормативного регулирования административных договоров.

Возможно, по этой причине до настоящего времени сохраняется необходимость включения в состав административных правоотношений института административного договора между публичными и частными субъектами, равно как и более широкого понимания самих административных правоотношений на законодательном уровне. В соответствии с п. 3 ст. 2 ГК РФ «к имущественным отношениям, осно-

ванным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным

отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством». Исходя из такой формулировки под административными отношениями понимаются только отношения власти-подчинения, что исключает возможность отнесения к ним административных договоров. Поскольку договорные отношения всеобъемлющим образом урегулированы Гражданским кодексом, постольку формулировка указанной нормы, во первых, предопределяет

вбольшинстве случаев квалификацию договорных отношений с уча-

1Определение Верховного Суда РФ от 01.02.2016 № 306-КГ15–18562 по делу

№А12–7236/2015 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 07.12.2025).

38

2.1. Служебный контракт как особый вид административного договора

стием государственных органов как отношений гражданско-­правовых. Во-вторых, даже при установлении публичной природы договорных правоотношений между государственными органами и частными лицами субсидиарно применяются положения ГК РФ, так как административным законодательством не урегулирован институт административных договоров.

При этом порядок заключения, изменения и расторжения служебного контракта, равно как и его понятие и стороны, регулируются положениями глав 5 и 6 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ». Кроме того, нормы ст. 73 Закона устанавливают приоритет федерального законодательства, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в которых отражены нормы трудового права, применимые к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной указанным федеральным законом. Так, ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», будучи частью федерального законодательства и административного права, обладает преимуществом перед нормами трудового права.

В результате применения к публичным по своей природе административным договорам исключительно норм гражданского права не позволяет учесть особенностей и потребностей публичного управления, а также должным образом обеспечить защиту публичного интереса, с одной стороны, и договорных прав частных лиц — ​с другой.

Другим принципиальным вопросом при рассмотрении природы служебного контракта как вида административного договора является проблема соотношения административного договора и административного акта. Само по себе закрепление административного договора в качестве альтернативной формы публичного управления неразрывно связано с сущностными признаками последнего. Методологически для изучения административного договора стоит выделить два значимых признака публичного управления: внешнюю направленность и функциональность.

Внешняя направленность публичного управления выражается в целенаправленном воздействии государства на управляемых субъектов. Следовательно, публичное управление всегда подразумевает участие в правоотношении невластного субъекта. Функциональная природа публичного управления опосредует его содержание, т. е. как, где и зачем оно должно осуществляться. В свою очередь, это предопределяет

39

Глава 2. Административно-­правовая природа служебного контракта

методы и субъектный состав публичного управления. Так, при определении тех или иных отношений как отношений публичного управления и, как следствие, административно-­правовых необходимо рассматривать их функциональную сущность, т. е. определять, складываются ли эти отношения по поводу обеспечения и достижения какого-либо публичного интереса.

Как отмечается в научной литературе по рассматриваемому вопросу, акт о назначении на должность, издаваемый уполномоченным публичным органом, относится к области административного права. Самостоятельно он составляет основу возникновения служебного правоотношения. Более того, служебный контракт является составной частью сложной юридической конструкции — целого​ правового института «государственная служба». Без служебного контракта служебные правоотношения не возникают. Из данного положения логично следует, что для возникновения служебного отношения требуется наличие сложного юридического состава, т. е. совокупности двух документов — ​ акта назначения на должность и подписанного обеими сторонами служебного контракта 1.

Служебный контракт действительно регулируется нормами административного, а не трудового права, несмотря на большое количество норм последнего (общие положения ТК РФ, например, в тексте федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ не дублируются, поскольку их общий характер применяется к любым видам трудовой (служебной) деятельности 2), что является устоявшимся положением, несмотря на достаточную дискуссионность данного вопроса, вызванную тем, что в некоторых случаях служебное право рассматривают как отдельную отрасль системы права 3.

1ПоповЛ.Л., МигачевЮ.И. Административное право Российской Федерации / Под ред. Л. Л. Попова. М., 2019. С. 117.

2См., напр.: Ст.ст.26, 29,44,51,53,70. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 28.12.2025) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 07.01.2026).

3См., например: Чаннов С.Е. Служебное право как формирующаяся отрасль российского права // Власть. 2011. № 1. С. 105–108; ГришковецА.А. Есть ли основания выделять служебное право в системе административного права Российской Федерации? // Обеспечение прав и свобод человека в современном мире: материалы конференции. В 4 ч. 2017. Т. 4. С. 15–194; КузьминыхМ.О. Служебное право в системе права Российской Федерации: проблемные аспекты // Виттевские чтения-2024: Материалы XXIV международного Конгресса молодой науки.М., 2024. С. 266–273.

40