Агентство по страхованию вкладов как субъект банковского права. Монография

чий, предоставленных Агентству государством. Для ГК АСВ характерна направленность на перспективу и развитие через дальнейшее расширение функционального перечня. Кроме того, происходит работа и по совершенствованию в настоящее время имеющихся в распоряжении у ГК АСВ функций. Об этом свидетельствует значительное число научно-исследовательских разработок по данной тематике, внесение законопроектов на рассмотрение, принятие локальных актов. Иными словами, в настоящее время ГК АСВ рассматривается как системное многофункциональное образование публичного характера, занимающее одно из основополагающих мест в банковской системе России.

§3. Полномочия Агентства по страхованию вкладов

Врамках теории права существует доктринальное разделение понятий «функции» и «полномочия». На практике данные термины зачастую несправедливо отождествляются, и в контексте данного научного исследования необходимо вкратце охарактеризовать каждое из них с целью выделения различий в рассматриваемых юридических терминах. В традиционном понимании функции — это исчерпывающий перечень видов деятельности конкретного субъекта, своего рода обязанности, которые ему надлежит исполнять для достижения

поставленных целей. Функции отражают содержание деятельности, т.е. то, что делает данный субъект198. К. Шалкыбаев под функцией понимает внешнее про-

явление свойств какого-либо объекта, при этом подчеркивая непосредственную связь функций с целями и задачами, которые поставлены перед объектом199. Полномочия же подчеркивают несколько иную форму деятельности лица. Свои полномочия субъект осуществляет в рамках предоставленных ему законом или локальным актом функций200. Таким образом, полномочия дополнительно выражают не только обязанности субъекта, но также и его права201. Полномочие определяется как составной элемент термина «компетенция» и не отождествляется с ним, равно как и с термином «функция», который выступает в более широком смысле202.

198 Бачило И. Л. Функции органов управления. Правовые проблемы оформления и реализации. М., 1976.

200 с.

199 Шалкыбаев К. Орган исполнительной власти: понятие, признаки и основные функции //Вестник КНУ. Бишкек: КНУ, 2013.

200Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001. 335 с.

201Балтабаев С. А. Понятие «компетенция», «функция» и «полномочия»: к анализу теоретических разработок ученых // Проблемы современной науки и образования. 2016. № 3 (45). С. 125—128.

202Ковачев Д. А. Функция, задача, компетенция и правоспособность государственного органа // Правоведение. 1985. №. 4. С. 43.

61

Отличительной особенностью Агентства по страхованию вкладов, ввиду его принадлежности к организационно-правовой форме государственной корпорации, является законодательное установление функций и полномочий данного юридического лица. Так, основанием для его деятельности является Федеральный закон, который перечисляет список функций ГК АСВ:

1)обеспечение функционирования системы страхования вкладов;

2)участие в процедуре банкротства кредитных организаций (также — страховых компаний и негосударственных пенсионных фондов) в качестве конкурсного управляющего (ликвидатора);

3)проведение мероприятий по предупреждению банкротства банков;

4)участие в системе гарантирования пенсионных накоплений203. Перечень функций закрытый, и каждая из них была подробно рассмотре-

на выше. Полномочия ГК АСВ в рамках выполнения обозначенных функций также установлены Федеральным законом. Как отмечают специалисты, данный перечень можно классифицировать по следующим группам.

Во-первых, по своему содержанию полномочия Агентства делятся на финансовые, организационные и «квазинадзорные». К финансовым полномочиям относятся, например, осуществление сбора страховых взносов и контрольнад их поступлением в фонд обязательного страхования вкладов, размещение и инвестирование свободных денежных средств фонда обязательного страхования вкладов, определение порядка расчета страховых взносов, иные. Организационные полномочия составляют организация учета банков путем ведения реестра банков и осуществление мероприятий по учету требований вкладчиков к банку и выплате им возмещения по вкладам. В группу «квазинадзорных» полномочий специалисты относят, например, участие в проведении Банком России проверок банка и в рассмотрении вопроса о применении мер ответственности к банкам — участникам системы страхования вкладов за нарушения требований Федерального закона «О страховании вкладов»; право на предъявление требования к банкам о размещении информации о системе страхования вкладов и об участии в ней банка в доступных для вкладчиков помещениях банка, в которых осуществляется обслуживание вкладчиков, и т.д204.

Вторая классификация производится по составу участников правоотношений205. Так, это могут быть правоотношения ГК АСВ с банками — участниками системы страхования вкладов, с вкладчиками, участниками системы га-

203Федеральный закон от 23.12.2003 № 177–ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». Российская газета. 27.12.2003. № 261.

204Голубев С. А. Правовой статус Агентства по страхованию вкладов, его полномочия / С. А. Голубев,

А. Г. Гузнов, М. В. Комиссарова, А. В. Паламарчук / Деньги и кредит. 2005. № 5. С. 27–35. 205 Там же.

62

рантирования пенсионных накоплений — физическими лицами, с Банком России, с Правительством Российской Федерации, с иными органами. В рамках данной классификации возможно и последующее деление правоотношений на вертикальные, под которыми подразумеваются отношения власти и подчинения (например, ГК АСВ и Банк России), и горизонтальные, под которыми понимаются, к примеру, отношения с кредитными организациями и вкладчиками, основанные, прежде всего, на равной позиции участников правоотношений.

Третья классификация логично следует из представленных в законе функций ГК АСВ. Так, каждой из прописанных функций соответствуют свои полномочия. Некоторые из них одновременно подходят для осуществления нескольких функций. Таким образом, происходит деление полномочий на четыре группы: в сфере деятельности системы страхования вкладов, в рамках функционирования системы гарантирования пенсионных накоплений, а также при выполнении ГК АСВ функций конкурсного управляющего и санатора кредитных организаций.

Следует выделить такую группу полномочий, как нормотворческие, в которые входят полномочия ГК АСВ по изданию локальных актов и документов, исполнение которых является обязательным для банков — участников системы страхования вкладов. Стоит отметить, что данные полномочия считаются важными, о них нельзя не упомянуть, поскольку спектр принимаемых ГК АСВ нормоустанавливающих, нормоизменяющих или нормопрекращающих актов достаточно серьезный.

Также при анализе функционирования организации традиционно выделяются ее полномочия по осуществлению внутреннего структурирования и ведения распорядка непосредственно в рамках данного юридического лица. ГК АСВ ввиду особенностей организационно-правовой формы осуществляет данное полномочие в ограниченном спектре. Значительную роль в формировании органов управления Агентства играют Банк России и Правительство Российской Федерации. Таким образом, самостоятельно данное полномочие ГК АСВ практически не осуществляет.

Кроме того, выделяются и иные полномочия ГК АСВ, не поименованные в законе, — нормы права устанавливают возможность их дополнения и расширительного толкования. Так, с появлением новых функций аналогично расширяется и список полномочий Агентства. В настоящее время к нему добавляется ряд полномочий в рамках действия системы гарантирования пенсионных накоплений. Логично, что с внедрением ГК АСВ, например, на рынок ценных

63

бумаг перечень осуществляемых ею полномочий будет дополнительно расширен для обеспечения деятельности Агентства.

Таким образом, при дальнейшем анализе полномочий ГК АСВ наиболее логично и разумно будет рассмотреть их через их привязку к группе законодательно установленных функций.

Итак, первый набор полномочий связан с деятельностью ГК АСВ по обеспечению функционирования системы страхования банковских вкладов. Согласно закону, к данным полномочиям Агентства относятся:

1)организация учета банков — ведение реестра банков;

2)осуществление сбора страховых взносов и контроля их поступления в фонд обязательного страхования вкладов;

3)осуществление мероприятий по учету требований вкладчиков к банку и выплате им возмещения по вкладам;

4)право обращения в Банк России с предложением о применении к банкам мер ответственности за нарушение требований законодательства;

5)инвестирование временно свободных средств фонда обязательного страхования вкладов в депозиты Банка России и (или) в иные активы;

6)совершение с Банком России сделок РЕПО;

7)право требования от банков размещения информации о системе страхования вкладов и об участии в ней банка в доступных для вкладчиков помещениях банка, в которых осуществляется обслуживание вкладчиков;

8)определение порядка расчета страховых взносов;

9)осуществление иных, не запрещенных законом, полномочий в сфере своей компетенции206.

Так, к иным полномочиям ГК АСВ можно отнести, например, право осуществления операций по реализации имущества (предмета залога), являющегося обеспечением исполнения обязательств кредитных организаций — контрагентов Банка России по кредитам, а также, например, право приобретения акций (долей) банков — участников системы страхования вкладов. Кроме того, в рамках деятельности данной системы идет активное взаимодействие ГК АСВ и других органов государственной власти и структур, например, Банка России. Так, именно Банк России принимает решение о проверке банка, о назначении временной администрации по управлению кредитной организации и т.д. Неко-

торые из своих полномочий Банк России осуществляет по предложению ГК АСВ, некоторые — совместно с Агентством, о части лишь информирует

206 Федеральный закон от 30.11.2011 № 360–ФЗ «О порядке финансирования выплат за счет средств пенсионных накоплений». Российская газета. 2011. № 275.

64

ГК АСВ в конечном итоге. Аналогично ГК АСВ обязана своевременно предоставлять в Банк России сведения о новых участниках системы страхования вкладов, об изменении ставки страховых взносов, о фактах неуплаты страховых взносов банками и т.д. Иными словами, обмен информацией между Банком России и Агентством достигает высокого уровня, как и с некоторыми другими субъектами, например, Правительством Российской Федерации, которое осуществляет контроль над функционированием системы страхования вкладов.

Таким образом, в системе страхования вкладов свою деятельность ГК АСВ осуществляет монопольно, полностью обеспечивая ее функционирование. Его работа начинается от вступления банка в число участников системы страхования вкладов и вплоть до его ликвидации. ГК АСВ тенью следует за банком весь период его существования и даже после отзыва лицензии у кредитной организации продолжает свою деятельность в отношении того, что от нее осталось. Особенностью функционирования ГК АСВ в данном случае является то, что на осуществление своей деятельности в сфере страхования банковских вкладов ей не требуется получение лицензии, которую в традиционном процессе страхования обязаны получать все страховщики. Тем не менее существование и деятельность ГК АСВ не вызывает недоверие со стороны населения, как это случается в отношении обыкновенных страховых компаний. Организация ГК АСВ как государственной корпорации со значительным влиянием и контролем со стороны Российской Федерации позволяет Агентству даже без наличия лицензии сохранять определенный престиж и уровень доверия перед вкладчиками.

Таким образом, в рамках деятельности по обеспечению функционирования системы страхования вкладов выделяются следующие группы полномочий ГК АСВ: организационные, нормотворческие, контрольные, информационные, финансовые, иные. Широкий спектр предоставленных Агентству полномочий позволяет максимально эффективно и действенно обеспечивать стабильность и устойчивость банковской системы через деятельность института страхования банковских вкладов.

Вторая функция ГК АСВ, установленная Федеральным законом «О страховании вкладов», — участие Агентства в предупреждении банкротства банков (финансовое оздоровление, санация)207.

Специалистами отмечается, что полномочия ГК АСВ в данной сфере носят ограниченный характер, поскольку Агентство с самого начала рассматрива-

207 Федеральный закон от 30.11.2011 № 360–ФЗ «О порядке финансирования выплат за счет средств пенсионных накоплений». Российская газета. 2011. № 275.

65

лось как временный носитель таких полномочий. Поэтому ученые-правоведы указывали на необходимость внедрения функций и полномочий по предупреждению банкротства кредитных организаций в качестве постоянных для ГК АСВ. В настоящее время их значение для российской банковской системы только увеличилось, поскольку значительными остаются возросшие кредитные риски, по-прежнему остающиеся определяющим фактором кризисного состояния банковской системы страны208. Роль санации нельзя преуменьшать, особенно если учитывать статистику по отзыву лицензий у кредитных организаций

ипрогнозам специалистов по грядущим аннулированиям. Поэтому наделение именно ГК АСВ функциями и полномочиями в данной сфере наиболее логично

иразумно и служит своеобразной гарантией того, что работа по предупреждению банкротства банков будет выполнена качественно и максимально эффективно.

Так, выделяются следующие полномочия, предоставленные ГК АСВ в рамках выполнения функций по финансовому оздоровлению банков:

1)право обращения в арбитражный суд с требованием о возмещении убытков, причиненных виновными действиями (бездействиями) лиц, контролирующих кредитную организацию, в отношении которой осуществляются меры по предупреждению банкротства;

2)выполнение функций и полномочий временной администрации по управлению банком в случае возложения данных обязанностей на ГК АСВ;

3)осуществление продажи имущества, согласно плану участия Агентства в осуществлении мер по предупреждению банкротства банка;

4)право подачи заявления в арбитражный суд о признании сделки кредитной организации недействительной;

5)право возбуждения дела о банкротстве кредитной организации — право инициирования открытия процедуры конкурсного производства;

6)проведение мероприятий по анализу финансового положения кредитной организации, например, оценка достаточности имущества банка для осуществления урегулирования обязательств банка и т.д.;

7)ведение переговоров с органами управления банка и иными лицами, состоящими в договорных отношениях с банком, об урегулировании обязательств банка или осуществлении мер по предупреждению банкротства;

8)право запроса дополнительной информации у Банка России о финансовом положении и иных показателях кредитной организации;

208 Подмаркова А. С. Частноправовые и публично-правовые особенности статуса Агентства по страхованию вкладов как юридического лица публичного права // Юридические науки. 2012. № 4 (56). С. 75–80.

66

9) право применения иных мер по предупреждению банкротства: оказание финансовой помощи; организация торгов по продаже имущества, являющегося обеспечением исполнения обязательств банка; осуществление иных, прописанных в законе способов.

Иными словами, осуществление ГК АСВ функций по финансовому оздоровлению кредитных организаций через предоставленные законом полномочия позволяет Агентству проводить широкий спектр мероприятий, направленных на «спасение» кредитной организации от банкротства, улучшение ее качественных и количественных показателей, повышение имиджа и адекватное участие в конкурентной банковской среде. Разноплановый характер представленных мероприятий дает возможность действовать с учетом показателей конкретной кредитной организации и выбирать дальнейшую стратегию действий в соответствии с имеющимися в распоряжении ГК АСВ административными, финансовыми и иными ресурсами. В конечном итоге финансовое оздоровление, которым занимается Агентство, должно привести к уменьшению показателей банкротства кредитных организаций, увеличению числа заключаемых и исполняемых банковских договоров и, как следствие, улучшению качества жизни населения и повышению уровня доверия граждан к банкам и банковской системе в целом.

Полномочия Агентства как конкурсного управляющего в деле о банкротстве кредитной организации детально прописаны в Федеральном законе «О несостоятельности (банкротстве)». В частности, к таковым относятся некоторые обязанности:

1)действовать добросовестно, разумно, с учетом прав и законных интересов кредиторов, кредитной организации, общества и государства;

2)информировать Банк России о наступлении обстоятельств, при которых исполнение своих обязанностей представителем ГК АСВ как конкурсного управляющего является невозможным;

3)принять в ведение имущество кредитной организации, провести его инвентаризацию;

4)уведомить работников кредитной организации о предстоящем увольнении не позднее месяца со дня введения конкурсного производства;

5)принять меры по обеспечению сохранности имущества кредитной организации;

6)предъявить к третьим лицам, имеющим задолженность перед кредитной организацией, требования о ее взыскании;

7)установить требования кредиторов и вести реестр этих требований;

67

8)принять меры, направленные на поиск, выявление и возврат имущества кредитной организации, находящегося у третьих лиц;

9)выявлять признаки преднамеренного и фиктивного банкротства, а так-

же признаки банкротства, наступившего вследствие действия и (или) бездействия лиц, контролирующих кредитную организацию и т.д209.

В целом данные полномочия, перечисленные в законе, можно разделить на группы. Так, выделяются управленческие полномочия. При введении конкурсного производства органы управления кредитной организации лишаются возможности выполнения своих функций, а их полномочия, соответственно, передаются представителю ГК АСВ, осуществляющему от имени Агентства процедуру конкурсного производства. Так, конкурсный управляющий вправе распоряжаться имуществом кредитной организации, увольнять работников, привлекать сторонние материальные и кадровые ресурсы для осуществления процедуры и т.д. В отношении имущества кредитной организации стоит отметить отдельную группу полномочий. Так, ГК АСВ необходимо не только принять в ведение имущество, но и провести его инвентаризацию, а также осуществить продажу через аукцион для удовлетворения требований кредиторов. При всем этом Агентство отвечает за сохранность имущества в тех характеристиках,

вкоторых оно было предоставлено ему в ведение при открытии конкурсного производства, а также за оформление соответствующей документации по всем операциям, осуществляемым в отношении данного имущества. Далее выделяется группа полномочий, связанных с участием кредитной организации в имущественных отношениях — договорах и сделках, стороной в которых была кредитная организация до введения в ее отношении процедуры банкротства. Например, это право инициировать признание недействительными или применение последствий недействительности ничтожных сделок, совершенных кредитной организацией, заявлять отказ от исполнения некоторых договоров и сделок, одним из участников которых является кредитная организация и т.д. Дополнительно стоит выделить удовлетворение текущих требований кредитной организации — обязанностей по уплате той задолженности, которая возникла уже после введения процедуры конкурсного производства, в том числе выплата вознаграждения конкурсному управляющему, судебные расходы, связанные с проведением конкурсного производства кредитной организации, и т.д. Выделяются контрольно-отчетные полномочия ГК АСВ. В частности, Агентство обязано предоставлять необходимые сведения об осуществлении процедуры

209 Федеральный закон от 26.10.2002 N 127–ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». Российская газета. 2002. № 209–210.

68

конкурсного производства по требованию Банка России или арбитражного суда. Дополнительно конкурсный управляющий предоставляет отчет о своей деятельности собранию кредиторов. Кроме того, под контролем Банка России находятся статистическая и бухгалтерская отчетность, предоставление которой также является обязанностью Агентства.

После рассмотрения арбитражным судом отчета конкурсного управляющего о результатах проведения конкурсного производства арбитражный суд выносит определение о завершении конкурсного производства или в случае погашения требований кредиторов определение о прекращении производства по делу о банкротстве, которые направляются конкурсному управляющему и в Банк России.

Таким образом, функции Агентства в сфере ликвидации кредитных организаций имеют достаточно обширный характер и сопровождают их в течение всей процедуры банкротства. Наделение данными полномочиями ГК АСВ монопольно позволяет Агентству выполнять свои функции более быстро и качественно, соблюдать принципы транспарентности и доступности, а также избежать коррупциогенных факторов, сосредоточив властные полномочия в одних руках и убрав лишние звенья цепи.

Полномочия ГК АСВ в рамках осуществления функций в системе гарантирования пенсионных накоплений закреплены в Федеральном законе, посвященном гарантированию прав застрахованных лиц210. Согласно положениям данного нормативно-правового акта, участие ГК АСВ в процедуре гарантирования пенсионных накоплений является обязательным. Закон наделяет Агентство рядом полномочий в данной сфере:

1)постановка страховщиков на учет и снятие их с учета в системе гарантирования прав застрахованных лиц;

2)ведение реестра НПФ — участников системы;

3)формирование фонда гарантирования пенсионных накоплений;

4)сбор гарантийных взносов, а также контроль над полнотой и своевременностью поступления таких взносов в фонд;

5)выплата гарантийного возмещения при наступлении страхового случая;

6)инвестирование средств фонда;

7)ликвидация и осуществление процедуры конкурсного производства в отношении НПФ;

210 Федеральный закон от 28.12.2013 № 422–ФЗ «О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений». Российская газета. 2013. № 295.

69

8)координация деятельности и обоюдное информирование по вопросам осуществления мероприятий по гарантированию прав застрахованных лиц ГК АСВ, Банка России и Пенсионного фонда Российской Федерации;

9)право запроса у Банка России документов и информации, необходимых Агентству для выполнения своих функций в данной сфере;

10)право инициирования проведения Банком России проверки в отношении НПФ и применения к нему мер юридической ответственности и т.д211.

Кроме того, следует выделить такие полномочия ГК АСВ, как полномочия в сфере информационного обеспечения — необходимость опубликования данных о внесении в реестр и исключении из реестра НПФ в «Вестнике Банка России», а также на официальном сайте ГК АСВ в сети Интернет. Агентство обязано своевременно предоставлять данную информацию страховщику и уведомлять его о порядке расчета и уплаты гарантийных взносов, отвечать на запросы страховщика о необходимости предоставления той или иной информации об участии в системе.

Особый статус фонда гарантирования пенсионных накоплений предполагает солидные полномочия Агентства в отношении данного образования. Как уже отмечалось выше, значительные сходства наблюдаются в функционировании системы страхования вкладов и системы гарантирования пенсионных накоплений застрахованных лиц. Аналогично сходный правовой статус имеют фонд обязательного страхования вкладов и фонд гарантирования пенсионных накоплений. Соответственно, и полномочия в отношении фондов у ГК АСВ схожие. Так, Агентство формирует фонд, в том числе путем сбора гарантийных взносов, уплачиваемых страховщиками. ГК АСВ имеет полномочия по начислению пени за неуплату взносов, а также по обязательному информированию Банка России о фактах неуплаты. Вместе с тем, Агентство не определяет самостоятельно сумму, необходимую для уплаты в качестве гарантийного взноса, как это происходит в рамках действия системы страхования вкладов. В данном случае расчетная база для исчисления гарантийного взноса зависит от суммы средней стоимости чистых активов, находящихся в доверительном управлении, среднего размера остатка денежных средств на счете (счетах), предназначенных для операций со средствами пенсионных накоплений, а также иных показателей, которые различны у каждого НПФ. Соответственно, и сумма подлежащего уплате гарантийного взноса определяется в каждом случае индивидуально.

211 Федеральный закон от 28.12.2013 № 422–ФЗ «О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений». Российская газета. 2013. № 295.

70