Агентство по страхованию вкладов как субъект банковского права. Монография

ганизаций с нестабильным финансовым положением. Данное предложение вынесли совместно Российский фонд федерального имущества и Банк России, по рекомендации которых Правительство Российской Федерации своим Постановлением от 20.11.1998 № 1642–р согласилось с созданием такой небанковской кредитной организации18. Банковская система того периода требовала значительных усилий для восстановления и эффективного развития, и именно ГК АРКО могла в полной мере обеспечить достижение таких результатов. Впоследствии закрытое акционерное общество было изменено на открытое акционерное общество, а позднее оказалось и вовсе преобразовано в государственную корпорацию. Однако в конечной своей форме ГК АРКО просуществовала недолго. В 2004 году государственная корпорация была упразднена19, но примерно в этот же период появилось новое юридическое лицо в такой организа- ционно-правовой форме — действующая и по сей день государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» (далее — ГК АСВ)20.

Необходимость перехода к новой организационно-правовой форме юридических лиц, как отмечают специалисты, обосновывалась несколькими причинами. Во-первых, это важность присутствия государства в некоторых секторах деятельности, например, связанных с национальной безопасностью. С помощью государственных корпораций предполагается определить степень такого участия, его рамки, за пределами которых государству делать нечего21. Во-вторых, разительно отличаются функции государственных корпораций от аналогичных структур коммерческого характера — некоторые из них обыкновенным юридическим лицам попросту не под силу. Невозможность выполнения ряда функций может быть связана, например, с недостаточным объемом финансирования, отсутствием инвестиций, которые так необходимы для развития ключевых направлений промышленности. Или же проблемой может стать нежелание бизнеса ввиду большого числа рисков экономического, производственного, экологического, юридического характера вкладывать свои денежные средства в подобные проекты. Отсюда — вновь недостаток финансирования, где снова значительную роль приходится играть государству22. То есть для раз-

18Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20.11.1998 № 1642-р «О создании Агентства по реструктуризации кредитных организаций». Российская газета. 25.11.1998. (утратил силу).

19Федеральный закон от 28.07.2004 № 87–ФЗ «О признании утратившими силу Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций» и отдельных положений законодательных актов Российской Федерации, а также о порядке ликвидации государственной корпорации «Агентство по реструктуризации кредитных организаций». Российская газета. 31.07.2004. № 162.

20Федеральный закон от 23.12.2003 № 177–ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». Российская газета. 27.12.2003. № 261.

21Цимерман Ю. С. Государственная корпорация — специфика правового регулирования // Право и

экономика. 2008. № 10. С. 4–12. 22 Там же.

11

вития и дальнейшего успешного существования некоторых отраслей присутствие государства является максимально важным. Вместе с тем существуют же унитарные предприятия, через которые государство как раз и реализует некоторые направления своей деятельности. Кроме того, никто не запрещает создание для этих целей юридических лиц в форме акционерных обществ. Зачем же тогда создавать новую организационно-правовую форму, по своим признакам сходную с некоторыми иными, уже используемыми государством в своей деятельности, тем самым только увеличивая объем работы законодателя, органов исполнительной власти, иных структур? Отмечается, что данный вопрос действительно поднимался в юридической литературе и в период становления государственных корпораций вызывал достаточно серьезные дискуссии среди теоретиков и практиков юриспруденции23.

Одной из главных причин возникновения государственных корпораций считается необходимость решения проблем глобального характера, имеющих важное значение для общества и государства, требующих солидную финансовую и организационную поддержку со стороны властных структур. Имея некоторые серьезные недостатки, акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью и унитарные предприятия не могли справиться с такой нагрузкой (более подробно данные проблемы будут рассмотрены далее). Соответственно, требовалось создание новой организационно-правовой формы, удачно сочетающей в себе как черты государственных предприятий, так и признаки частноправовых структур, к коим, например, относится возможность осуществления предпринимательской деятельности24. Стоит учитывать, что перемены происходили в непростой экономической и социальной ситуации, в которой на рубеже веков оказалась наша страна. Поэтому создание государственных корпораций является обоснованным и логичным для той обстановки, которая царила на тот момент в российском государстве, для необходимости решения глобальных и серьезных задач, стоявших перед властями в рассматриваемый промежуток времени25. Дополнительно отмечают такое предназначение государственных корпораций, как эффективная реализация бюджета, его рациональное и своевременное использование, формирование действенных механизмов управления вверенным имуществом26.

23Меняев А. В. Некоторые проблемы отечественного законодательства о государственных корпорациях // Журнал «Закон». 2010. № 3. С. 46–50.

24Цимерман Ю. С. Государственная корпорация — специфика правового регулирования // Право и экономика. 2008. № 10. С. 4–12.

25Мозолин В. П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал российского права. 2009. № 1. С. 20–26.

26Семенов А. В. Особенности правового положения государственной корпорации / А. В. Семенов, Т. А. Серегина / Право и экономика. 2008. № 2. С. 4–9.

12

Первоначально всерьез новую организационно-правовую форму никто не воспринимал. Ее представляло только преобразованное из акционерного общества ГК АРКО, и поэтому некоторые специалисты сомневались в необходимости создания и последующей востребованности такого юридического лица. Е. А. Суханов, например, задавался вопросом, стоило ли для однойединственной организации создавать новую форму и вносить изменения в законодательство27. По его мнению, данное образование на тот период считалось бесперспективным, а его создание — удачный ход некоторых лоббистов, которые воспользовались открытостью перечня видов некоммерческих организаций, установленного разработчиками нового Гражданского кодекса. Как отмечает Е. А. Суханов, это было сделано целенаправленно, поскольку авторы опасались, что незаслуженно упустят какую-либо из форм некоммерческих организаций, поэтому их перечень, в отличие от тех же коммерческих юридических лиц, оставили открытым и доступным для изменения28. Однако вскоре, с активным развитием государственных корпораций, некоторая несостоятельность выводов ученого была доказана.

В 2007 году наступил своеобразный пик развития новой организационноправовой формы. В сжатые сроки были приняты сразу шесть Федеральных законов, учреждавших появление в стране государственных корпораций. Именно в этот период оказались созданы «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»29, «Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» (Олимпстрой)30, «Российская корпорация нанотехнологии» (Роснанотех)31; 32, «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (ФСР ЖКХ)33, «Росатом» (Росатом)34, «Ростехнологии» (Ростехноло-

27 Суханов Е. А. Перспективы корпоративного законодательства и другие проблемы отечественного права // Закон. 2006. № 9.

28Там же.

29Федеральный закон от 17.05.2007 № 82–ФЗ «О банке развития». Российская газета. 24.05.2007.

№ 108.

30 Федеральный закон от 30.10.2007 № 238–ФЗ «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта». Российская газета. 03.11.2007. № 247. (утратил силу).

31Федеральный закон от 19.07.2007 № 139–ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий». Российская газета. 25.07.2007. № 159.

32Федеральный закон от 27.07.2010 № 211–ФЗ «О реорганизации Российской корпорации нанотехнологий». Российская газета. 30.07.2010. № 168.

33Федеральный закон от 21.07.2007 № 185–ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищнокоммунального хозяйства». Российская газета. 27.07.2007. № 162.

34Федеральный закон от 01.12.2007 № 317–ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». Российская газета. 05.12.2007 № 272.

13

гии)35. Отмечается, что и в настоящее время идут работы по созданию подобной формы юридического лица для выполнения соответствующих целей в сфере дорожного строительства, лекарственного обеспечения, машиностроения, судостроения, а также в некоторых иных сферах деятельности. Кроме того, попрежнему неясен правовой статус Банка России, и многие авторы склоняются к тому, что рано или поздно данный вопрос может быть решен в том числе и в пользу создания государственной корпорации36. Подобные изменения и нововведения повышают интерес теоретиков и практиков к рассматриваемой органи- зационно-правовой форме юридического лица и одновременно обостряют ряд дискуссионных вопросов, посвященных особенностям и проблемам правового статуса государственных корпораций в России. В частности, вопрос о целесообразности их существования считается актуальным с момента создания первой государственной корпорации и по настоящее время.

Очередной виток развитию государственных корпораций дал 2009 год. В этот период дискуссии о необходимости внедрения в российскую практику такой организационно-правовой формы достигли своего апогея37. Тем более что комплексные проверки Генеральной прокуратуры и Контрольного управления Президента показали, что многочисленные привилегии и фактическая защищенность и поддержка со стороны государства дают излишнюю свободу для деятельности государственных корпораций. Так, были выявлены нарушения в выполнении установленных законодательством целей и задач, несоответствия деятельности де-факто деятельности де-юре, а также неэффективное использование имущества и финансовых средств, переданных государством38. Иными словами, опасения противников внедрения государственных корпораций в российскую экономику подтвердились, хотя в целом, по замечанию генерального прокурора Российской Федерации Ю. Чайки, деятельность государственных корпораций, выполнение задач и использование имущества соответствуют установленным в Федеральных законах нормах. Впоследствии Президент Российской Федерации Д. А. Медведев отметил, что функционирование государственных корпораций действительно заслуживает внесения некоторых изменений, после чего Правительству Российской Федерации были даны соответству-

35 Федеральный закон от 23.11.2007 № 270–ФЗ «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции “Ростех”». Российская газета. 26.11.2007. № 163.

36 Семенов А. Особенности правового положения государственной корпорации / А. Семенов, Т. Серегина / Право и экономика. 2008. № 2. С. 4–9.

37Курбатов А. Государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

38Пепеляева Л. В. К вопросу о развитии законодательства о государственных корпорациях // Юридический мир. 2011. № 5. С. 43–46.

14

ющие поручения по реформированию деятельности новой организационноправовой формы с учетом замечаний, вынесенных контрольно-надзорными органами39. Некоторые результаты (повышение эффективности деятельности, реорганизация государственных корпораций) достигнуты уже в настоящее время, некоторые — лишь предполагаются в перспективе. Однако если учитывать недавнее создание новой государственной корпорации — «Роскосмос»40 — и, например, значительное увеличение полномочий ГК АСВ (в частности, их контроль над негосударственными пенсионными фондами, выход на рынок ценных бумаг, иные), то можно сделать вывод, что государство считает деятельность государственных корпораций в целом успешной и эффективной и предполагает дальнейшее их активное использование.

Таким образом, рассматривая историческое развитие такой организаци- онно-правовой формы, как государственная корпорация, стоит отметить, что такое юридическое лицо является новым для российской теории и практики гражданского и предпринимательского права. Его история берет начало лишь в конце прошлого века, хотя отдельные предпосылки возникновения имелись и ранее. Прежде всего, факт появления государственных корпораций логично рассматривать через исторический путь корпоративных образований в целом. В отличие от государственных, непосредственно корпорации в традиционной форме имеют достаточно длительную историю, которая характеризуется как значительным ростом и ускоренным совершенствованием данной организаци- онно-правовой формы (времена промышленного переворота, современный этап), так и упадком, и даже стагнацией в развитии (послереволюционный этап и советское время). Однако в настоящее время активно развиваются обе формы юридического лица, совершенствуется корпоративное законодательство, происходит накопление и обобщение судебной практики по рассматриваемому вопросу.

Стоит отметить, что причиной появления в России новой организацион- но-правовой формы юридического лица стала необходимость глобальных и серьезных поступательных движений в наиболее важных для общества и государства секторах — промышленности, торговле, банковской сфере. Существовавшие до этого формы юридических лиц с подобной функцией справиться не могли, в том числе из-за отсутствия государственной финансовой поддержки, которая была жизненно необходима в условиях высокорискованной деятельно-

39 Сильвестров С.Н. Государственные корпорации: проблемы и перспективы / С. Н. Сильвестров, А. Г. Зельднер, Р. И. Ширяева / Экономические науки. 2010. № 8 (69). С. 7–10.

40 Федеральный закон от 13.07.2015 № 215–ФЗ «О Государственной корпорации по космической деятельности “Роскосмос”». Российская газета. 16.07.2015. № 154.

15

сти. В целом же вопрос о целесообразности возникновения такой организаци- онно-правовой формы актуален и в настоящее время. Хотя некоторые авторы считают введение подобной разновидности юридического лица бесперспективным, стоит отметить, что российская практика идет в направлении создания новых государственных корпораций и увеличения числа полномочий у тех, которые существуют сейчас. Поэтому с некоторой долей аванса можно предположить, что государственные корпорации и в дальнейшем будут активно использоваться государством для выполнения наиболее важных и серьезных функций.

§2. Правовое положение государственных корпораций

вРоссийской Федерации

Как уже было отмечено выше, стартовой точкой образования государственных корпораций считается рубеж XX–XXI веков, когда в 1999 году в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» была добавлена ст. 7.1 «Государственная корпорация». В данной статье законодательно определено, какое именно юридическое лицо будет именоваться государственной корпорацией. В частности, согласно положениям ст. 7.1, государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Далее определяются иные признаки такой организационно-правовой формы. Так, законодатель устанавливает, что государственная корпорация создается на основании Федерального закона, имеет в собственности переданное от Российской Федерации имущество, которое использует для целей, определенных соответствующим нормативно-правовым актом. Определяется, что ни Российская Федерация, ни государственная корпорация по обязательствам друг друга не отвечают, если законом не будет предусмотрено иное. Кроме того, подробно прописано, каким образом и кому государственная корпорация предоставляет отчетность, в каком порядке размещает информацию в широком доступе. Также определены особенности инвестирования временно свободных средств, установлены рамки, в пределах которых в отношении конкретной государственной корпорации могут быть прописаны отдельные, характерные только для нее, признаки и черты. Контроль над деятельностью государственных корпораций, согласно закону, осуществляет Счетная палата Российской Федерации, а также иные государственные органы. Рассмотрим более подробно

16

особенности, отличающие государственные корпорации от иных организаци- онно-правовых форм41.

Прежде всего, государственная корпорация — это некоммерческое юридическое лицо. Следовательно, извлечение прибыли не является основной целью ее функционирования, а, если организация все-таки осуществляет предпринимательскую деятельность, то ее прибыль не распределяется между участниками, а расходуется на строго определенные Федеральным законом цели и задачи. Данные цели, согласно закону, должны быть социального, благотворительного, культурного, образовательного, научного или управленческого характера, а также иного, закрепленного нормативно. В юридической литературе отмечается, что такие цели в своем комплексе носят обобщающее наименование «общеполезные»42. Дополнительно закон определяет «социально ориентированные» некоммерческие организации, главной задачей которых является решение социальных проблем. Устанавливается, что государственные корпорации для достижения таких целей создаваться не могут, равно как для них действует запрет быть иностранными агентами43. Иными словами, для государственной корпорации характерна специальная правоспособность, действующая с некоторыми ограничениями44.

Следующий признак — отсутствие членства. Отмечается, что непосредственно корпорации — преобладающий вид юридического лица — характеризуются именно наличием такой отличительной черты45. Обычно подобные организации предоставляют своим участникам в обмен на их имущественный взнос доли, акции, паи в своем имуществе. В свою очередь эти элементы в своей совокупности формируют материальную основу деятельности юридического лица. Некоммерческие организации, хоть и не имеют целей извлечения прибыли, также формируют свою материальную основу за счет имущественных взносов участников, хотя по общему правилу не предоставляют им каких-либо прав на свое имущество46. Законодательно установлено, что источником формирования имущества государственной корпорации могут быть регулярные и (или) единовременные взносы от юридических лиц, для которых эта обязанность

41 Федеральный закон от 12.01.1996 № 7–ФЗ «О некоммерческих организациях». Российская газета. 24.01.1996. № 14.

42Сойфер Т. В. Деятельность некоммерческих организаций: реалии и перспективы // Современное право. 2011. № 8. С. 68–72.

43Федеральный закон от 12.01.1996 № 7–ФЗ «О некоммерческих организациях». Российская газета. 24.01.1996. № 14.

44Семенов А. В. Особенности правового положения государственной корпорации / А. В. Семенов, Т. А. Серегина / Право и экономика. 2008. № 2. С. 4–9.

45Суханов Е. А. Понятие и виды корпораций в зарубежном и российском праве // Хозяйство и право.

2013. № 11. С. 3–23.

46 Там же.

17

определена Федеральным законом. Однако членства государственная корпорация не дает, равно как не распределяет принадлежащее ей имущество между своими участниками. Специалистами отмечается, что подобные действия могут негативно сказаться на имуществе и нанести урон Российской Федерации, поэтому их совершение исключено47.

Государственная корпорация учреждается на федеральном уровне через принятие соответствующего Федерального закона. То есть можно сказать, что создание таких юридических лиц — исключительное право Российской Федерации, и делегировано иным субъектам права оно быть не может. Аналогично действует и система реорганизации и ликвидации рассматриваемой организа- ционно-правовой формы. Все действия, производимые государственной корпорацией, основы ее организации и функционирования определяются Федеральным законом об ее учреждении. Нормативно-правовыми актами того же уровня закрепляются и особенности ее реорганизации и ликвидации, а также иные важные моменты, например, способы и порядок использования принадлежащего государственной корпорации имущества48. Дополнительно к особенностям создания следует отнести и отсутствие необходимости предоставления стандартного для регистрации иных юридических лиц документов, предусмотренных ст. 52 Гражданского кодекса Российской Федерации. Однако существует набор других сведений о новом субъекте гражданского оборота, который в обязательном порядке должен содержаться в установленных законом документах. Иными словами, Федеральный закон в данной ситуации играет роль своеобразного учредительного документа и, соответственно, считается тождественным таким учредительным документам юридических лиц, как, например, устав49.

Важным признаком государственной корпорации является ее принадлежность к системе юридических лиц, т.е. ее обладание всеми традиционными для юридического лица чертами. Сюда же стоит отнести ее набор прав и обязанностей, стандартный для всех юридических лиц в целом: возможность приобретать и осуществлять от своего имени имущественные и неимущественные права и обязанности, возможность быть истцом и ответчиком в судах общей юрисдикции, арбитражных судах и третейских судах, возможность обратить взыскание на имущество государственной корпорации, иные50. Однако отличия

47 Семенов А. В. Особенности правового положения государственной корпорации / А. В. Семенов, Т. А. Серегина / Право и экономика. 2008. № 2. С. 4–9.

48 Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Российская газета. 24.01.1996. № 14.

49Семенов А. В. Особенности правового положения государственной корпорации / А. В. Семенов, Т. А. Серегина / Право и экономика. 2008. № 2. С. 4–9.

50Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51–ФЗ. Российская газета. 08.12.1994. № 238–239.

18

от стандартного юридического лица тоже есть. Например, те же способы создания, реорганизации и ликвидации, их особенные основания и порядок. Также для них несвойственно применение стандартного для всех юридических лиц порядка осуществления процедуры банкротства.

Далее следует такой признак государственной корпорации, как имущественная основа ее деятельности. Как и в некоторых других случаях, например, с государственным унитарным предприятием, имущество такому юридическому лицу передает государство. Однако если в случае с унитарным предприятием принять такое имущество оно может на основе оперативного управления или хозяйственного ведения, то государственная корпорация принимает такое имущество в собственность51. Кроме того, имущественная основа формируется в том числе за счет денежного взноса государства в уставный капитал организации. Отмечается, что в некоторых случаях уставный капитал также может формироваться за счет акций кредитных организаций. Так, в число имущества Банка развития (в частности, в состав его уставного капитала) входят находящиеся в федеральной собственности акции ОАО «Российский банк развития» и ЗАО «Государственный специализированный Российский экспортно-импорт- ный банк»52. Кроме того, государственная корпорация вправе участвовать в уставных капиталах хозяйственных обществ, коммерческих и некоммерческих организаций как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами. Доходы от такой деятельности поступают в собственность корпорации53.

Выделяется такой признак государственных корпораций, как единая система управления. Как правило, структура органов управления — это наблюдательный совет, правление и генеральный директор. Отличительная особенность здесь заключается, во-первых, в правовом статусе участников органов управления — так, «Банком развития» фактически управляет Правительство Российской Федерации, поскольку его члены либо непосредственно участвуют в управлении, либо формируют структуру управленческого органа54. Во-вторых, характерная черта органов управления государственной корпорации — закрепление на федеральном уровне порядка их формирования, а также порядка

51Ручкина Г. Ф. Имущественная основа деятельности государственных корпораций в Российской Федерации: правовой аспект / Г. Ф. Ручкина, О. Ю. Ручкин / Юридический мир. 2008. № 6. С. 26–30.

52Осколкова Н. А. Государственные корпорации в банковской системе России: вопросы теории и практики // Фундаментальные и прикладные вопросы науки и образования. Сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции 30 сентября 2016 г. Ч. 2. Смоленск: ООО «Новаленсо»,

2016. 153–160 с.

53Мозолин В. П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал российского права. 2009. № 1. С. 20–26.

54Осколкова Н. А. Государственные корпорации в банковской системе России: вопросы теории и практики // Фундаментальные и прикладные вопросы науки и образования. Сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции 30 сентября 2016 г. Ч. 2. Смоленск: ООО «Новаленсо»,

2016. 153–160 с.

19

назначения должностных лиц и освобождения их от должности. Кроме того, в некоторых организациях могут быть созданы иные органы управления — например, научно-технический совет в «Роснанотех» и «Росатом», но их существование также устанавливается соответствующим Федеральным законом55.

Также существуют особенности осуществления контрольной деятельности в отношении государственных корпораций. Устанавливается необходимость предоставления уполномоченным органам ежегодного годового отчета, включающего в себя в том числе заключение ревизионной комиссии, аудиторскую, бухгалтерскую, иные формы отчетности, порядок предоставления которых является особенным даже по сравнению с другими некоммерческими организациями и установлен Федеральным законом. Кроме того, государственным корпорациям вменена обязанность ежегодной публикации отчетов о своей фи- нансово-хозяйственной деятельности, что также является особенностью по сравнению со сходными обязанностями других некоммерческих организаций56. Счетная палата, в соответствии с Федеральным законом, вправе осуществлять контрольные мероприятия за деятельностью государственных корпораций. Такое правомочие установлено и для государственных компаний, для остальных некоммерческих организаций подобные особенности не определены57.

Таким образом, в организации деятельности государственных корпораций отмечаются значительные сходства с такими организационно-правовыми формами юридических лиц, как акционерные общества и государственные унитарные предприятия (с последними — в особенности). Кроме того, присутствует ряд общих черт с иными формами юридических лиц. Однако вместе с тем государственные корпорации имеют несколько привилегированное положение в системе юридических лиц ввиду некоторых исключительных, характерных только для них, признаков и особенностей. Именно это в конечном счете и отличает их от тех же акционерных обществ и унитарных предприятий. Например, существование акционерных обществ в форме коммерческой организации, где основная цель — извлечение прибыли из своей деятельности, не может обеспечить реализацию тех глобальных функций и полномочий, которые стандартно возлагаются на государственные корпорации. Своеобразной проблемой могут послужить и строго регламентированные законом сроки принятия управленческих решений, необходимость их согласования и обязанность тесного сотрудничества с рядом центральных органов управления. Что касается унитар-

55Семенов А. В. Особенности правового положения государственной корпорации / А. В. Семенов, Т. А. Серегина / Право и экономика. 2008. № 2. С. 4–9.

56Федеральный закон от 12.01.1996 № 7–ФЗ «О некоммерческих организациях». Российская газета.

24.01.1996. № 14. 57 Там же.

20