Агентство по страхованию вкладов как субъект банковского права. Монография

торы в Великобритании — это области деятельности, в которых государство занимает доминирующее положение или монопольные позиции94.

Государственные корпорации в Великобритании имеют давнюю историю, начиная от традиционной корпоративной формы, однако свое окончательное закрепление и достаточное развитие они получили в XX веке. Именно тогда возникли Комиссия по лесному хозяйству (1919 год), Корпорация британского радиовещания (1926 год), Совет лондонского пассажирского транспорта (1933 год), Корпорация британских международных авиалиний (1939 год). В настоящее время активно функционируют и другие подобные образования: Жилищная корпорация, Корпорация развития новых городов95, Независимая телевизионная комиссия и другие. Сферы их деятельности в очередной раз подтверждают тезис о необходимости участия государства в финансировании, управлении и контроле некоторых отдельных секторов экономики и социальной жизни общества96.

Отмечается, что государственные корпорации в Великобритании создаются в том случае, если государство хочет установить свою автономию в какойлибо определенной сфере деятельности. Это самостоятельный субъект права, зачастую имеющий даже более широкий спектр полномочий, чем предоставляется таким организациям традиционно. И такой факт помогает строить различные новые схемы деятельности государственных корпораций, экспериментировать и тем самым искать более эффективные и действенные способы управления и развития определенных секторов. Вместе с тем некоторая свобода в осуществлении полномочий не имеет неограниченный характер. Юридически значимые действия государственной корпорации могут быть пересмотрены в традиционном порядке — как правило, судебном. Например, решения Независимой телевизионной комиссии о выдаче ею лицензии могут быть признаны незаконными и, таким образом, пересмотрены. Или же, например, закрытия угольных шахт Британской угольной корпорацией довольно успешно обжалуются в суде97. То есть, при всей своей самостоятельности и независимости, государственные корпорации имеют серьезный фильтр в виде контрольнонадзорных мероприятий со стороны государства. Так, именно судебный, а не административный порядок обжалования специалисты называют одной из отличительных черт рассматриваемой организационно-правовой формы. Кроме того, государственные корпорации имеют и контроль непосредственно со сто-

94Administrative law by William Wade. Sixth edition. Clarendon press. Oxford. 1998. P. 158–172.

95Акт о корпорации по развитию новых городов 1985 г. (New Towns and Urban Development Act, 1985).

96Administrative law by William Wade. Sixth edition. Clarendon press. Oxford. 1998. P. 158–172.

97Акт национализации угольной индустрии 1946 (Coal industry Nationalization Act, 1946)

31

роны министерств: отраслевой министр участвует в формировании органов управления такого юридического лица, а также вправе давать указания, направлять и курировать хозяйственную деятельность конкретной государственной корпорации98.

Вцелом, если рассматривать США и Великобританию как представителей системы англо-саксонского общего права, то можно отметить, что для государств данного порядка государственные корпорации характеризуются теми же стандартными признаками, что и в российском праве. В правовом поле рассматриваемых стран государственная корпорация — это юридическое лицо публичного права, образованное в распорядительном порядке, обладающее специальной правоспособностью, находящееся под контролем и надзором государства, имеющее особые органы управления, а также действующее в наиболее важных и необходимых для существования общества и государства отраслях для поддержания их стабильного и устойчивого положения. Для наиболее полного и комплексного анализа следует рассмотреть правовое положение государственных корпораций и в других правопорядках.

Далее автор предлагает рассмотреть функционирование государственных корпораций в Канаде. Как и в США, в Канаде все государственные корпорации подчинены высшему законодательному органу власти — парламенту. Вместе с тем, их функциональный набор достаточно солиден. В их правомочия зачастую входит в том числе осуществление предпринимательской деятельности на всей территории страны, а иногда такие юридические лица вправе даже осуществлять функции некоторых органов государственной власти. В качестве плюса подобного распределения деятельности отмечается, что в таком случае процесс выполнения государственных функций в некотором роде освобожден от постоянного политического воздействия и строгих контрольно-надзорных мероприятий со стороны правительства, что помогает более плодотворно и эффективно осуществлять такие функции99.

Внастоящее время в Канаде 43 государственных корпорации. Большинство из них занимаются предоставлением услуг населению, реже — непосредственно производством. Они имеют традиционные для таких юридических лиц характеристики: ответственны перед парламентом, находятся в федеральной собственности, создаются в соответствии со специальным постановлением, имеют собственную систему управления и кадровую службу. Вместе с тем, для

98Соболев Г. С. Административно-правовой статус публичных корпораций в странах общего права (на примере Великобритании и США): автореферат дисс. к.ю.н. М., 2010. 25 с.

99Марголин А. М. Новые технологии государственного управления в зеркале канадского и российского опыта: монография / под ред. А. М. Марголина и П. Дуткевича. М.: Моск. городск. ун-т управления Правительства Москвы, 2013.

32

Канады свойственна возможность процесса приватизации государственных корпораций. Так, наиболее известные из них — авиакомпания «Air Canada», нефтяная компания «PetroCanada», а также Национальные железные дороги — были приватизированы еще в 80-х годах прошлого века100.

Немецкое законодательство уже более четко разделяет частные и публичные субъекты гражданского оборота. Как частными, так и публичными юридическими лицами там могут быть, например, акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью. Непосредственно к публичным, наряду с государственными органами, государственными учреждениями и различными ассоциациями и объединениями, относятся также и государственные корпорации101.

Немецкое Гражданское уложение законодательно закрепляет понятие «юридическое лицо публичного права» в специальном подразделе данного документа, правда, уделяет этому только одну статью с отсылочными нормами. Собственно, именно в Германии с легкой руки Ф. К. Савиньи впервые было нормативно урегулировано понятие юридического лица, установленное в Гражданском уложении, вступившем в силу в 1900 году. Специалисты отмечают, что государственные корпорации в Германии относятся именно к этому определению, и представляют их, как правило, субъекты, занимающиеся публичным обслуживанием населения. Как и в некоторых других странах, здесь в качестве примеров могут быть приведены корпорации, в чьи полномочия входит управление и обеспечение деятельности религиозных организаций, торговых и промышленных палат, функционирования почтовой и железнодорожной связи, а также некоторые иные субъекты, созданные для своеобразного освобождения государства от выполнения ряда публичных функций. Отмечается, что через корпорации государство осуществляет опосредованное управление секторами экономики и социальной сферы, при этом предоставляя им некоторую свободу в своей деятельности. Например, такие субъекты полномочны осуществлять нормативное регулирование по направлениям своего функционирования. Ценность государственных корпораций в Германии, как и в других странах, заключается в их максимальной поддержке стабильности и устойчивости определенного сектора экономики. Таким образом, ликвидация государственной корпорации происходит лишь тогда, когда данная сфера становится

100Марголин А. М. Новые технологии государственного управления в зеркале канадского и российского опыта: монография / под ред. А.М. Марголина и П. Дуткевича. М.: Моск. городск. ун-т управления Правительства Москвы, 2013. 272 с.

101Адарченко Е. О. Государственные корпорации как вид юридических лиц публичного права // Административное и муниципальное право. 2012. № 7. С. 13–16.

33

полностью рентабельной, успешной и конкурентоспособной, с возможностью выполнять те же функции, только уже без поддержки государства102.

Основные признаки государственных корпораций в Германии традиционны по сравнению с иными правопорядками. Во-первых, это наличие особого властного акта, регулирующего деятельность конкретного субъекта гражданского оборота. Во-вторых, преследование «идеальных», а не коммерческих целей существования. В-третьих, предоставление государственным корпорациям некоторых полномочий властного характера. В качестве примеров немецких государственных корпораций можно привести национальные, такие как «Deutsche Bahn Holding» — крупнейший железнодорожный оператор страны — массивный концерн, включающий в себя пассажирский транспорт, инфраструктуру и сферу транспортных услуг, а также грузоперевозки и логистику. На международном уровне широко известна, например, корпорация «Airbus» — французско-немецкая корпорация аэрокосмической промышленности, самолеты которой широко используются во многих странах мира, в том числе и в России. Кроме того, к такой организационно-правовой форме относят, например, систему земельных банков Германии, которая, в совокупности с федеральным уровнем, считается одной из наиболее стабильных и организованных систем в мировой практике103.

Аналогичная ситуация относительно положения государственных корпораций в экономике и социальной сфере складывается и в других европейских странах — например, во Франции и Италии. В целом можно отметить, что в Европе государственные корпорации давно и успешно используются как элемент модернизации экономики, своеобразный институт индустриализации, в качестве государственных мер посткризисного и поствоенного регулирования наиболее важных сфер жизни общества. Например, Франция занимает одно из первых мест среди развитых капиталистических государств по числу государственных корпораций в различных секторах экономики104.

Для сравнения с европейским рассмотрим опыт использования государственных корпораций в странах Азии. Активно такая организационно-правовая форма применяется, например, в Южной Корее. Отмечается, что там подобные юридические лица носят название «чеболи» и имеют сравнительно непродол-

102Адарченко Е. О. Государственные корпорации как вид юридических лиц публичного права // Административное и муниципальное право. 2012. № 7. С. 13–16.

103Грищенко А. И. Корпорации в России и зарубежных правопорядках: понятие и сущность (государственные корпорации в России на примере Государственной корпорации «Росатом») / А. И. Грищенко, К. Моралес / Энергетическое право. 2009. № 1.

104Государственные корпорации в зарубежных странах // Официальный сайт Агентства по страхованию вкладов. Регулятивные документы [Электронный ресурс] URL: http://www.asv.org.ru/documents_&_ analytik/analytics/methodological/281701/.

34

жительную историю: первая государственная корпорация образовалась в Южной Корее в 60-е годы прошлого века. Это был период стратегического планирования деятельности на основе пятилетних планов социального и экономического развития105. «Чеболи» — это южно-корейская форма финансовопромышленных групп, представляющая собой объединение формально самостоятельных предприятий, находящихся в собственности семей и имеющих единое поле контроля и надзора. Правительство активно поддерживает существование и развитие таких организаций, в разное время вкладывая финансы в топливную промышленность, экспорт, транспорт. В качестве примеров можно привести Корейскую национальную нефтяную корпорацию, Корейскую земельную корпорацию, Корейскую корпорацию аэропортов, Корейскую корпорацию по страхованию депозитов и другие. Вместе с тем оказывается содействие юридическим лицам, действующим в социальной сфере. Так, существуют некоммерческие организации Национальная пенсионная корпорация, Корпорация пенсионного обеспечения государственных служащих и иные106.

На сегодняшний день в Южной Корее действует около 30 подобных организаций. Специалисты указывают, что именно государственные корпорации в свое время помогли развитию экономики страны после застойного периода. Кроме того, государство активно внедряет деятельность государственных корпораций и в политическую систему общества, что, в совокупности с экономической сферой, оказывает серьезное и эффективное воздействие на развитие государства, рост экономических и производственных показателей.

Государственные корпорации в Южной Корее делятся на коммерческие и некоммерческие. Коммерческие создаются в форме акционерных обществ, их акции котируются и торгуются на национальных и международных биржах. Как и в некоторых других странах (Франции, Германии и Италии), в Южной Корее создается специальный фонд (банк развития), денежные средства которого тратятся исключительно на поддержку деятельности государственных корпораций как способов реализации общественно важных программ и проектов. В целом экономика Южной Кореи характеризуется значительным контролем государства, и деятельность корпораций — не исключение. И в настоящее

105 Калмыкова Т. Н. Зарубежный опыт формирования государственных корпораций в структуре современной экономики // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. 2014. № 4 (29). С. 236–240.

106 Смирнов А. Экономическое чудо в Южной Корее: уроки для России // Золотой Лев. Опыт Южной Кореи: уроки для России. 2006. [Электронный ресурс] URL: www.mgimo.ru/fileserver/2004/kafedry/mirec/prog- mirec2006_11-market-dem6.doc

35

время по-прежнему активно идет централизованное воздействие властных структур на такие юридические лица107.

Успех южнокорейских государственных корпораций свои корни берет, однако, не в данном государстве, а в другой азиатской стране — Японии. Там индустриализация и появление первых юридических лиц рассматриваемой ор- ганизационно-правовой формы относятся к середине XIX века, когда Правительство активно субсидировало строительство железных дорог, почтовых служб, телефонной и телеграфной связи, а также объекты топливной и энергетической промышленности. Значительные вложения подорвали экономику государства, и впоследствии все предприятия были переданы в частные руки. Для Японии характерен принцип государственной поддержки начального этапа существования наиболее важных предприятий и организаций. В итоге именно эти семейные торговые дома превратились в крупнейшие холдинги и корпорации страны108.

Государственные корпорации Японии создаются в форме акционерных обществ. Как отмечается, это наиболее демократичный тип предприятия, получивший максимальное свое распространение в конце XIX века109. Их создание преследует решение определенных целей — реализацию национальных и международных приоритетных программ в наиболее важных секторах экономики и социальной сферы. Например, в их задачи может входить завоевание мирового рынка, увеличение доли продаж на внешнем рынке. Характерная особенность японских государственных корпораций — их активная работа с банковским сектором и как следствие — большие кредитные возможности, так как они работают с теми же банками, которые по факту им и принадлежат. Кроме того, активную финансовую поддержку осуществляет государство. Так, в 50-80-е годы XX века собственный капитал таких организаций составлял меньше четверти от общего количества ресурсов, находящихся в распоряжении государственной корпорации110. Традиционно к внутреннему и внешнему уровням функционирования государственных корпораций предъявляются особые требования. Например, их органы управления устанавливаются законом, которым также определяются особенности предоставления отчетности и проведения аудита.

107Смирнов А. Экономическое чудо в Южной Корее: уроки для России // Золотой Лев. Опыт Южной Кореи: уроки для России. 2006. [Электронный ресурс] URL: www.mgimo.ru/fileserver/2004/kafedry/mirec/prog- mirec2006_11-market-dem6.doc.

108Бондарь Т. В. Мировой опыт использования государственной корпорации как элемента государственной политики модернизации // Вестник науки Сибири. 2011. № 1. С. 470–473.

109Леонтьева Е. Л. Японские корпорации и корпоративные группы. Эволюция институтов. М.: ИМЭМО РАН, 2009. 78 с.

110Бондарь Т. В. Мировой опыт использования государственной корпорации как элемента государственной политики модернизации // Вестник науки Сибири. 2011. № 1. С. 470–473.

36

Вместе с тем некоторую свободу в полномочиях государственные корпорации имеют, однако степень их подконтрольности властям значительна, прежде всего, ввиду серьезных финансов, которые государство вкладывает в развитие субъектов, а также из-за глобального характера решаемых государственными корпорациями вопросов.

В настоящее время в Японии существует более 70 государственных корпораций, хотя значительное их количество было ликвидировано в связи с достижением поставленных при их создании целей в 2005 году. Самые известные государственные корпорации Японии — Банк развития Японии, Корпорация страхования депозитов Японии, Корпорация жилищного кредитования, Корпорация финансирования сельского хозяйства, лесоводства и рыболовства, Ассоциация кредитных гарантий, а также некоторые иные. Стоит отметить, что значительное число государственных корпораций в Японии носит некоммерческий характер111.

Таким образом, подводя итог рассмотрению зарубежного опыта существования государственных корпораций, можно сделать следующие выводы. Во-первых, историческое развитие государственных корпораций в иностранных государствах носит неодинаковый характер, но большинство из них характеризуется длительным периодом развития и возникновением из обыкновенной корпоративной формы деятельности. Во-вторых, основные характеристики государственных корпораций в зарубежных странах, в том числе если учитывать разницу их правовых систем, значительной разницы не имеют. Данные признаки присущи в том числе и российским государственным корпорациям, в целом составляя достаточно подробную характеристику юридического лица публичного права. Так, основными признаками является высокая степень участия государства в управлении и контроле над такими субъектами с определенной долей свободы волеизъявления, предоставленной корпорациям. Их деятельность строго регламентирована, связана с глобальными и важными секторами экономики и социальной сферы, а также имеет строго целевой характер. Так, после решения обозначенных целей государственная корпорация может быть ликвидирована. Отмечается возможность данных юридических лиц осуществлять предпринимательскую деятельность, однако в строго обозначенных пределах. Большинство таких коммерческих юридических лиц создаются как акционерные общества, такая организационно-правовая форма признается специалистами наиболее удобной и демократичной. Кроме того, можно отметить, что во

111 Леонтьева Е. Л. Японские корпорации и корпоративные группы. Эволюция институтов. М.: ИМЭМО РАН, 2009. 78 с.

37

всех странах, чья практика и теория гражданского права была проанализирована автором, государственные корпорации активно используются и в настоящее время, а эффективность и результативность деятельности ведут к перспективам их дальнейшего развития.

Именно зарубежный опыт активно использовался российским законодателем, когда появилась необходимость в создании новой организационноправовой формы юридического лица112. И хотя некоторые этапы исторического развития функционирования рассматриваемого института в зарубежных странах специалистами признаются неудачными, в целом можно отметить целесообразность существования такой формы, особенно в обозначенных секторах. Некоторые авторы называют государственные корпорации «маскировкой» государственного участия в том или ином секторе, что также нельзя не признать справедливым, учитывая степень финансового, управленческого, организационного воздействия государства на такие юридические лица. Однако необходимо согласиться с мнением А. В. Семенова и отметить, что некоторые сферы экономической и социальной жизни общества максимально нуждаются в участии государства113. Государственные корпорации придают такому функционированию некоторую диспозитивность, что также положительно сказывается на результатах их деятельности, о чем можно судить, анализируя опыт использования данной организационно-правовой формы в зарубежных странах.

112 Цимерман Ю. С. Государственная корпорация — специфика правового регулирования // Право и экономика. 2008. № 10. С. 4–12.

113 Семенов А. В. Особенности правового положения государственной корпорации / А. В. Семенов, Т. А. Серегина / Право и экономика. 2008. № 2. С. 4–9.

38

ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО СТАТУСА АГЕНТСТВА ПО СТРАХОВАНИЮ ВКЛАДОВ

§ 1. Особенности публично-правовой природы Агентства по страхованию вкладов

На особенности правового статуса Агентства по страхованию вкладов главным образом влияет его принадлежность к новой для отечественной теории

ипрактики категории «юридическое лицо публичного права».

Спринятием нового закона, посвященного публично-правовым компаниям, в российское правовое поле оказалась введена не известная ранее разновидность организационно-правовой формы юридических лиц114. До этого подоб-

ный термин встречался в научных трудах многих отечественных ученыхправоведов — Г. Ф. Шершеневича115, О. Е. Кутафина116, А. В. Турбанова117, В. Е. Чиркина118, иных, — доказывающих необходимость включения в российское законодательство нового юридического лица. Отмечается, что принадлежность государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» к этой группе носит не только формальный (все государственные корпорации по закону автоматически попадают в новую группу юридических лиц), но и реальный характер — его признаки соответствуют установленным для таких субъектов чертам119. Большинство российских и зарубежных авторов, рассматривая вопрос о публичном юридическом лице, выделяют следующие его признаки:

1.Основание возникновения и функционирования — публичноправовой акт.

2.Учредитель — государство либо иной публичный субъект.

3.Цели, для которых создавалось такое юридическое лицо, — общественные, публичные, некоммерческие, общеполезные.

4.Наличие специальной правоспособности.

5.Наличие властных полномочий — нормоустанавливающих, распорядительных или иных.

114Федеральный закон от 03.07.2016 № 236–ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Российская газета. 2016. № 146.

115Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1911. С. 122.

116Кутафин О. Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М.: ТК Велби; Из-во «Проспект», 2007.

117Турбанов А. В. Финансово-правовые основы российской системы страхования банковских вкладов: Монография. М., 2004.

118Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007.

119Турбанов А. В. Агентство по страхованию вкладов как инструмент государства в обеспечении финансовой стабильности // Российское право: образование, практика, наука. Екатеринбург: ГОУ ВПО «Урал. гос. юр. акад.». 2014. № 1 (82). С. 27–31.

39

6.Особый характер членства.

7.Иные120; 121.

В частности, Е. А. Завода выделяет следующие особенности ГК АСВ как юридического лица публичного права. Во-первых, его учредителем является публичный, а не частный субъект — Российская Федерация. Во-вторых, правовое основание создания и деятельности ГК АСВ — публично-правовой акт. В- третьих, рассматриваемое юридическое лицо имеет специальную правоспособность, и его деятельность ограничена установленными законом целями, которые носят публичный характер. Более того, некоторые авторы указывают, что через выполнение этих целей и, соответственно, делегирование полномочий ГК АСВ происходит осуществление Российской Федерацией своих функций как социального государства. Также Е. А. Завода дополняет вышеуказанный перечень признаков возможностью ГК АСВ осуществлять полномочия властного характера, например, наличие права требовать от банков — участников системы страхования вкладов уплаты страховых взносов или права принимать обязательные для исполнения банками — участниками системы акты122. Подобного же мнения придерживается и А. В. Кряжков, который выделяет пять признаков ГК АСВ как публичного субъекта: учреждение Российской Федерацией, создание и функционирование на основании федерального закона, осуществление деятельности публичного характера, обладание властными полномочиями, выполнение своих функций под контролем государства и его органов. Вместе с тем, специалист добавляет, что ГК АСВ в своей организации и деятельности сочетает как публично-правовые, так и частноправовые начала. Так, к последним А. В. Кряжков относит наличие у государственной корпорации обособленного имущества и необходимость отвечать этим имуществом по своим обязательствам, владение имуществом на праве собственности, взаимную неответственность по обязательствам ГК АСВ и Российской Федерации, иные123. Сходных точек зрения относительно признаков публично-правовой природы ГК АСВ придерживаются, например, А. В. Турбанов124 и

120Калмыкова Т. Н. Зарубежный опыт формирования государственных корпораций в структуре современной экономики // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. 2014. № 4 (29). С. 236–240.

121Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007.

122Завода Е. А. Агентство по страхованию вкладов как юридическое лицо публичного права // Банковское право. 2008. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

123Кряжков А. В. Публично-правовые и частно-правовые начала в деятельности Агентства по страхованию вкладов // Журнал российского права. 2013. № 1. С. 17–20.

124Турбанов А. В. Финансово-правовые основы российской системы страхования банковских вкладов: Монография. М., 2004.

40