Прокурорский надзор. Учебное пособие

щий закону правовой акт приостанавливает действие такого акта до рассмотрения протеста.

Правовые акты федеральных органов исполнительной власти могут бытьопротестованытолькоГенеральнымпрокуроромРФиегозаместителями. Прокуроры субъектов РФ имеют право опротестования правовых актов представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ. Вышестоящий прокурор имеет право действовать

впределах компетенции нижестоящих прокуроров и приносить протесты на правовые акты не только своего уровня, но и прокуратур, стоящих уровнем ниже. В тех случаях, когда прокурор выявляет незаконные акты органов, должностных лиц, надзор за законностью деятельности которых вправе осуществлять вышестоящий прокурор, он должен подготовить проект протеста и представить его в вышестоящее звено прокурорской системы.

Впротесте заключается требование об устранении имеющихся

вправовом акте противоречий закону, о приведении акта в соответствии с федеральным законом.

Термин «протест» предполагает публичное требование, заключение, доказывание.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем

вдесятидневный срок с момента его поступления, а в случае прине-

сения протеста на решение представительного (законодательного органа) субъекта РФ или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальныморганомоднезаседаниясообщаетсяпрокурору, принесшему протест. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом. Отзыв протеста связан с тем, что мнение прокурора можетизменитьсяврезультатеустановленияновых, ранеенеизвестных обстоятельств, принятия новых законов, иных факторов.

Прокурор:

обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными – заявление в суд направляется

всоответствии с действующими положениями процессуального законодательства о подведомственности и подсудности дел;

21

3.НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ

ВСФЕРЕ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

3.1. НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

Предмет надзора – соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Исходя из концепции Конституции РФ права и свободы выступа-

ют основным критерием оценки качества государственности, степе-

ни его демократичности, приверженности правовым началам.

Статья 2 Конституции РФ провозглашает, что установление, соблюдение и защита прав и свобод есть обязанность государства. Для реализации данной обязанности государство должно располагать определенными механизмами. Таким правозащитным механизмом является

прокуратура.

Основная цель прокурорского надзора за соблюдением прав человека – это достижение такого положения, когда права и свободы

реально соблюдаются всеми органами и должностными лицами, когда граждане уверены, что их права и интересы защищены и что онивслучаенарушенияэтихправвправерассчитыватьнапомощь, в частности, органов прокуратуры.

При реализации данного предмета прокурорского надзора (прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы о нарушении прав человека и гражданина) поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы рассматриваются в порядке и сроки, установленные феде-

23

ральным законодательством. Ответ на заявление либо жалобу должен быть мотивированным, а если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, то заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятогорешения, атакжеправообращениявсуд. Приэтомзапреща-

ется направлять жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются.

Специальным законом, регулирующим порядок рассмотрения обращений граждан, является Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращенийгражданРФ» от02.05.2006 г., гдезакрепляютсяаналогичные правила в части прав гражданина при рассмотрении его обращения.

Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.

Обращение подлежит обязательному рассмотрению. Письменное обращение рассматривается в течение 30 дней со дня его регистрации. Возможностьпродленияданногосрокапредусмотреналишьвисключительных случаях, например, при необходимости проведения специальных исследований, изучения дополнительных материалов.

Продление срока рассмотрения обращения возможно также, если государственный орган, орган местного самоуправления или должностноелицонаправилизапросдляполучениядополнительнойинформации.

Непосредственно в системе прокуратуры регулирование порядкарассмотренияобращенийиприемагражданосуществляется Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан

ворганах прокуратуры РФ, введенной в действие Приказом Генеральной прокуратуры РФ «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан

ворганах прокуратуры РФ» от 30 января 2013 г. № 453.

Инструкция разработана в соответствии со ст. 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральным за-

3 Приказ Генпрокуратуры России «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» от 30.01.2013 № 45.

24

коном «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 № 59-ФЗ и иным федеральным законодательством.

Инструкция устанавливает единый порядок рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры РФ обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, обращений

изапросов должностных и иных лиц о нарушениях ими прав и свобод, прав и свобод других лиц, о нарушениях законов на территории Российской Федерации, а также порядок приема граждан, должностных

ииных лиц в органах прокуратуры РФ.

Правоотношения, связанные с рассмотрением в органах прокуратуры РФ поступивших обращений от граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства о нарушении их прав и свобод за пределами территории Российской Федерации, регулируются соответствующими международными договорами Российской Федерации.

Обращения могут быть индивидуальными, т. е. поданными самим гражданином либо объединением граждан или юридическим лицом,

которые считают свои права либо права других лиц нарушенными,

и коллективными.

Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.

Запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в органы прокуратуры с критикой их деятельности либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов или прав, свобод и законных интересов других лиц.

Порядокприема, учета, регистрации обращений (запросов), их формирование в надзорные, наблюдательные производства, оформление, размножение, систематизация и хранение устанавливаются инструкцией по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации иными организационно-распорядительными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в органах Военной прокуратуры – организационно-распорядительными документами заместителя Генерального прокурора Российской Федерации – Главного военного прокурора.

25

При рассмотрении обращения не допускается разглашение содержащихся в нем сведений, а также сведений о частной жизни заявителя без его согласия.

Неявляетсяразглашениемсведенийнаправлениеписьменногообращения в орган или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Ответственность за объективное, всестороннее и своевременное разрешение обращений возлагается на руководителей органов прокуратуры Российской Федерации.

Ворганах прокуратуры Российской Федерации организационнораспорядительными документами определяются конкретные должностные лица, на которых возлагаются обязанности по обеспечению объективности, всесторонности и своевременности рассмотрения обращений,

втом числе взятых на контроль (особый контроль) руководителями органов прокуратуры, обобщению практики разрешения обращений, а также оформлению соответствующих контрольных и статистических карточек.

Положения вышеуказанной Инструкции распространяются на обращения, содержащие сведения о нарушениях законодательства, охраняемых законом прав, свобод и интересов человека и гражданина, интересов общества и государства, полученные в письменной или устной форме на личном приеме, по почте, телеграфу, факсимильной связи, информационным системам общего пользования.

Всоответствиис названнойИнструкциейрассматриваютсяобращения граждан, направленные также средствами массовой информации.

Установленный инструкцией порядок рассмотрения обращений распространяетсянавсеобращения, заисключениемтех, которыеподлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами или федеральными законами, предусматривающими специальный порядок рассмотрения.

Поступившие в органы прокуратуры сообщения о совершенных или готовящихся преступлениях подлежат учету и рассматриваются в порядке, установленном соответствующим приказом Генерального прокурора Российской Федерации «О Порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о преступлениях» от 27.12.2007 № 212.

26

Сроки рассмотрения обращений. Обращения граждан, военно-

служащих и членов их семей, должностных и иных лиц разрешаются

втечение 30 дней со дня их регистрации в органах прокуратуры Российской Федерации, а не требующие дополнительного изучения и проверки – в течение 15 дней, если иное не предусмотрено федеральным законодательством.

Если установленный срок разрешения обращения истекает в выходной или праздничный день, последним днем разрешения считается следующий за ним рабочий день.

Парламентский запрос разрешается в срок до 15 дней со дня ре-

гистрации или в иной установленный соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации срок.

ЗапросчленаСоветаФедерации, депутатаГосударственнойДумы

Федерального Собрания Российской Федерации (депутатский запрос) разрешается не позднее 30 дней со дня его регистрации или в иной согласованный с инициатором запроса срок.

Обращения члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации с просьбой о предоставлении информации по вопросам, связанным с их деятельностью, разрешаются безотлагательно, а при необходимости получения дополнительных материалов – не позднее 30 дней со дня регистрации обращения.

Вслучае если обращение требует проверки, не позднее 7 дней со дня регистрации обращения о ее проведении сообщается автору в письме за подписью старшего помощника Генерального прокурора Российской Федерации, заместителя Главного военного прокурора, заместителя прокурора субъекта Российской Федерации, прокурора нижестоящей прокуратуры.

Если проведения проверки по обращению не требуется, ответ дается

в15-дневный срок без предварительного уведомления автора.

Такой же порядок рассмотрения обращений депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается в прокуратурах субъектов Российской Федерации.

Ответы депутату, обратившемуся в пользу гражданина, и заявителю направляются одновременно только после доклада по существу руко-

27

водителю, давшему поручение (кроме уведомлений о продлении срока проверки). Направление ответа заявителю раньше, чем подписан ответ депутату, не допускается.

Согласно ст. 34 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» запрошен-

ныеУполномоченнымпоправамчеловекавРоссийскойФедерации

материалы, документы и иная информация направляются ему не позднее 15 дней со дня регистрации запроса, если в запросе не установлен иной срок.

ЗаключениеУполномоченного поправамчеловекавРоссийской Федерации, содержащее его рекомендации, рассматривается в соответствии со ст. 35 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» в месячный срок,

ио принятых мерах в письменной форме сообщается Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации.

Согласно п. 3 ст. 24 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» ответ на запрос Общественной палаты Российской Федерации направляется не позднее 30 дней со дня его получения, а в исключительных случаях, определяемых Общественной палатой Российской Федерации, – не позднее 14 дней. Ответ подписывается должностным лицом, которому направлен запрос, либо лицом, исполняющим его обязанности.

Решения Общественной палаты Российской Федерации и органов ОбщественнойпалатыРоссийскойФедерации, принимаемыевформезаключений, предложений и обращений, рассматриваются в соответствии с ч. 2 ст. 17 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» в течение 30 дней со дня их регистрации, а в исключительных случаях – с правом продления срока не более чем на 30 дней

с уведомлением об этом Общественной палаты Российской Федерации.

ПорученияиуказанияПрезидентаРоссийскойФедерации, обра-

щения его помощников, высших должностных лиц Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также обращения, разрешение которых взято на особый контроль, разрешаются безотлагательно.

Вслучае проведения дополнительной проверки запроса, материалов

ив других исключительных случаях срок разрешения обращений прод-

28

левается прокурором либо его заместителем с одновременным уведомлением заявителя о продлении срока рассмотрения и характере принимаемых мер, но не более чем на 30 дней.

ВГенеральнойпрокуратуреРоссийскойФедерациисрокразрешения обращений, невзятыхнаособыйконтроль, продлеваетсязаместителями Генерального прокурора Российской Федерации, а в Главной военной прокуратуре – заместителями Главного военного прокурора Российской Федерации.

ВГенеральной прокуратуре Российской Федерации, Главной военной прокуратуре продление срока проверки запросов и обращений, рассмотрение которых взято на особый контроль, осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации, о чем сообщается в организационное управление Главного организационно-аналитического управления.

Впрокуратурах субъектов Российской Федерации первичное продление срока разрешения обращения осуществляется заместителем прокурора, адальнейшеепродление– прокуроромсубъектаРоссийскойФедерации.

ПриказомГенеральногопрокурораРФ«Оборганизациипрокурор-

ского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 07.12.2007 № 195 установлено, что про-

верки исполнения законов органы прокуратуры обязаны проводить на основаниипоступившейкниминформации(обращенийграждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации), а также иных материалов о допущенных правонарушениях, требующих реализации прокурорских полномочий, в первую очередь для защиты общезначимых и государственных интересов прав и гарантий групп населения, трудовых коллективов, граждан, нуждающихся в особой социальной охране. Вчастности, прокурорампредложеноакцентироватьвнимание на защите установленных в Конституции РФ прав на охрану здоровья

имедицинскую помощь, социальное обеспечение, а также защите трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина.

Вчастности, при проверках исполнения работодателями трудового законодательства необходимо анализировать выполнение ими обязан-

29

ностей по созданию работникам безопасных условий труда, своевременной выплате заработной платы, при этом особое внимание уделять организациям-должникам, вотношениикоторыхпримененыпроцедуры банкротства, а также градообразующим предприятиям.

Всфере экономики следует сосредоточить усилия на надзоре за исполнением закона о собственности, земле, предпринимательской деятельности, бюджетного, налогового, банковского, антимонопольногозаконодательства.

Вкачестве повода для прокурорских проверок обязаны рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, а также иные материалы, содержащие достаточные сведения о нарушении закона.

3.2. НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ДОЗНАНИЕ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ

Предмет надзора – соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнение оперативнорозыскных мероприятий и проведение расследования, а также законностьрешений, принимаемыхорганами, осуществляющимиоперативнорозыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

СогласноФедеральномузакону«Обоперативно-розыскнойдеятель- ности» прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, возложен на Генерального прокурора и уполномоченных им прокуроров.

Осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод в процессе оперативно-розыскной деятельности, прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод, разъясняет пострадавшим порядок их защиты, принимает

меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.

30