Прокурорский надзор. Учебное пособие

Прокурор субъекта РФ назначается сроком на пять лет. При назначении на должность на следующий срок прокуроров, срок полномочий которыхсоставляетпятьлет, непозднеечемзатримесяцадоегоистечения проводитсяаттестация работника. Перед аттестацией проводится проверка работы возглавляемой этим прокурором прокуратуры.

Без согласований с кем-либо Генеральный прокурор Российской Федерации назначает прокуроров городов и районов.

Все прокуроры подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам

иГенеральному прокурору.

Всоответствии со ст. 129 Конституции РФ Генеральный прокурор возглавляет всю систему прокурорских органов, руководит их деятельностью и осуществляет контроль за ними.

Всоответствии с Конституцией РФ, федеральным законом и Регламентом Генеральной прокуратуры РФ Генеральным прокурором РФ издаются обязательные для исполнения всеми работниками органи-

зационно-распорядительные документы, регулирующие вопросы ор-

ганизации и деятельности прокуратуры в целом и по отраслям надзора, исполнения требований законов и иных нормативных актов, личного состава, порядка работы, реализации мер материального и социального характера.

Приказы Генерального прокурора издаются по ключевым, основополагающим вопросам организации деятельности, системы прокуратуры. В качестве таких вопросов могут выступать общие вопросы организации надзора и управления в органах прокуратуры, вопросы организации работы по надзору за исполнением законов, об организации надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, об организации надзора за исполнением законов на транспорте. Примером данной деятельности служат: Приказ Генерального прокурора РФ «Об организации надзора и управления в органах прокуратуры РФ» от 28 мая 1992 г. № 20, Приказ Генеральной прокуратуры «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 22 мая 1996 г. № 30 и т. д.

Указания регулируют более узкие направления деятельности органов прокуратуры.

11

Распоряжения регламентируют статус структурных подразделений центрального аппарата Генеральной прокуратуры, порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников.

Инструкции определяют процедуру осуществления отдельных видов деятельности организации делопроизводства, статистического учета, порядкахранениядокументовит. д. Инструкциивводятсявдействие

Приказом Генеральной прокуратуры.

Соответственно общее руководство Генеральной прокуратурой РФ осуществляет Генеральный прокурор РФ. Он обеспечивает выполнение возложенных на прокуратуру задач, осуществляя свои полномочия по руководствукаквцеломсистемойоргановпрокуратуры, такиГенеральнойпрокуратуройРФнезависимоотфедеральныхоргановгосударственной власти, органов государственной власти субъектов, общественных объединений и в строгом соответствии с законами, действующими на территории РФ.

Генеральный прокурор РФ действует в соответствии с Регламентом, утвержденным Приказом Генеральной прокуратуры от 15 января 2003 г.

№ 2.

Генеральный прокурор имеет первого заместителя и заместителей. По представлению Генерального прокурора Совет Федерации ФС РФ назначает на должность и освобождает от должности первого заместителя и заместителей.

Работа органов прокуратуры строится на принципах централизации и единоначалия.

ГенеральнаяпрокуратураРФ– высшеезвенопрокурорскойсистемы. Она является аппаратом Генерального прокурора.

Структура Генеральной прокуратуры РФ обусловлена теми зада-

чами, которые возложены на прокуратуру как государственный орган по осуществлению надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, действующих на территории РФ.

УтвержденаследующаяструктураЦентральногоаппаратаГенеральной прокуратуры Российской Федерации:

–Организационное управление;

–Управление кадров;

12

–Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства;

–Управление по надзору за исполнением законодательства в сфере экономики;

–Управление по надзору за соблюдением прав и свобод граждан;

–Управление по надзору за исполнением законов на транспорте,

втаможенной и экологической сферах;

–Организационно-методический отдел;

–Главное управление по надзору за процессуальной деятельностью органов прокуратуры, МВД, ФСКН, ФТС и юстиции;

–Управление по надзору за процессуальной деятельностью органов внутренних дел и юстиции;

–Отдел по надзору за исполнением таможенного законодательства;

–Отдел по надзору за расследованием уголовных дел в отношении лиц особого правового статуса;

–Отдел по надзору за процессуальной деятельностью органов наркоконтроля;

–Управление криминалистики;

–Управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности;

–Управление по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами;

–Управление по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе;

–Управление по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний;

–Управление правового обеспечения;

–Международно-правовое управление;

–Управление информации и общественных связей (центр информации и общественных связей);

–Первый отдел (на правах управления);

–Главное управление Генеральной прокуратуры РФ в Южном федеральном округе;

–Отдел Генеральной прокуратуры РФ в Центральном федеральном округе (г. Москва);

13

–Отдел Генеральной прокуратуры РФ в Северо-Западном федеральном округе (г. Санкт-Петербург);

–Отдел Генеральной прокуратуры РФ в Приволжском федеральном округе;

–Отдел Генеральной прокуратуры РФ в Уральском федеральном округе (г. Екатеринбург);

–Отдел Генеральной прокуратуры РФ в Сибирском федеральном округе (г. Новосибирск);

–ОтделГенеральнойпрокуратурыРФвДальневосточномфедеральном округе (г. Хабаровск);

–Управление по рассмотрению писем и приему граждан;

–Управление делами;

–НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ;

–Главная военная прокуратура.

Всоставе управлений имеются отделы.

Ворганизационно-контрольное управление входят: отдел организационного обеспечения, отдел планирования и контроля, отдел статистики и анализа.

ВсоставеУправлениякадровнаходятся: дваотдела, занимающиеся кадрами центрального аппарата и подчиненных органов, отдел подготовки и повышения квалификации кадров, отдел пенсионного обеспечения, инспекция по личному составу.

Управление по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов имеет в своем составе: отдел по надзору за соблюдением прав и свобод граждан, отдел по надзору за исполнением законов

всфере экономики, отдел по надзору за законностью правовых актов, отдел по надзору за исполнением природоохранного законодательства, организационно-методический отдел.

ВУправление по надзору за расследованием преступлений входят: шесть зональных надзорных отделов, отдел по надзору за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью в федеральных органах налоговой полиции, отдел по надзору за следствием, дознанием иоперативно-розыскной деятельностью в МВД РФ, отдел по исполнению международно-правовыхпоручений, организационно-методическийотдел.

14

2.НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ

2.1.ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

Всоответствии со ст. 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» предметом над-

зора являются: – соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами,

службами, агентствами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

–соответствие законам правовых актов, издаваемых органами

идолжностными лицами вышеперечисленных органов и организаций.

Впредмет непосредственного прокурорского надзора не входят иные общеобязательные нормативные правовые акты, в частности указыПрезидентаРФ, постановленияПравительстваРФ. Контроль за исполнением этих нормативных актов осуществляет система контрольных органов Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ.

Всоответствии со ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре РФ»

вслучае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам РФ Генеральный прокурор РФ лишь информи-

рует об этом Президента РФ.

Исходя из ст. 115 Конституции РФ постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.

На основании изложенного предмет прокурорского надзора представляет собой совокупность двух частей.

16

1.Исполнение действующих законов органами и должностными лицами.

2.Обеспечение соответствия законам правовых актов этих же органов и должностных лиц.

Прокурорский надзор гарантирует обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека

игражданина, а также охраняемых законом общества и государства. Обеспечение законности, осуществляемое прокуратурой, заклю-

чается в надзоре за строгим, неуклонным соблюдением, исполнением норм права участниками общественных отношений.

Приоритеты деятельности прокуратуры направлены прежде все-

го на защиту прав и свобод человека и гражданина. Прокурорский надзор играет важную роль в защите прав граждан в различных сферах общественных отношений.

Непосредственная детализация осуществления надзора за со-

блюдениемправисвободвышеуказаннымиорганамиидолжностными лицами осуществляется Приказами Генеральной прокуратуры «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве» и др.

Составной частью защиты конституционных прав и законных интересов граждан органами прокуратуры является надзор за исполнением требований уголовно-исполнительного законодательства и ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»2.

Выделяются также некоторые виды надзорной функции прокуратуры в соответствующих сферах правовых отношений, связанных с осуществлением оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия, а также за исполнением наказаний и

назначаемых судом мер принудительного характера.

2 Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» от 15.07.1995 № 103-ФЗ в ред. от

03.12.2011) // Российская газета. – № 139. – 20.07.1995.

17

Непосредственная детализация надзора данного вида регламентируется Приказом Генеральной прокуратуры РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» от 15.02.2011 и совместном указании Генеральной прокуратуры РФ и ФСБ РФ «О порядке осуществления прокурорского надзора за исполнением ФЗ “Об оперативно-розыскной деятельности” органами федеральной службы безопасности» от 18.04.2002.

Органыпрокуратурыпризваныобеспечиватьэффективныйнадзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций, связанных с реализацией важнейших конституционных прав и законных интересов граждан и организаций, а также применение ими мер принуждения.

С учетом специфики работы судебных приставов организация надзора за соблюдением ими законов осуществляется: при обеспечении установленного порядка деятельности судов; при исполнении судеб-

ных актов; при исполнении законов, регламентирующих возбуждение исполнительного производства.

Детализация данного вида надзора предусматривается в указании Генеральной прокуратуры РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении полномочий судебными приставами» от 06.01.1999.

2.2. ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ НАДЗОРА

При осуществлении возложенных на прокурора функций надзора за исполнением законов он вправе:

–предъявив служебное удостоверение, беспрепятственно входить на территорию и в помещения вышеуказанных органов, иметь доступ к их документамиматериалам, проверятьисполнениезаконоввсвязиспоступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона;

–вызывать должностных лиц и граждан для объяснения по поводу нарушений закона;

18

–требовать от руководителей и иных должностных лиц указанных органовпредставлениянеобходимыхдокументов, материалов, статистических и иных сведений, представления специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.

Прокурор, или его заместитель, по основаниям, установленным за-

коном, возбуждает производство об административном правонару-

шении. Прокурор исходя из характера нарушения закона должностным лицом выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.

После того как постановление прокурора об административном правонарушении составлено, оформлены иные материалы дела в соответствиисост. 28.8 КоАПРФ, онинаправляютсясудье, ворган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать данное дело. Постановление прокурора об административном правонарушении, совершение котороговлечетадминистративныйарестлибоадминистративноевыдворение, передаются на рассмотрение судье немедленно после его составления.

Соответственно постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

В ч. 1 ст. 28.1 КоАП перечислены поводы к возбуждению дела об административном правонарушении, в частности, такими поводами являются:

–поступившие из правоохранительных органов, других государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединенийматериалы, содержащиеданные, указывающиенаналичие события административного правонарушения;

–сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщениявсредствахмассовойинформации, содержащиеданные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Прокурор в силу ст. 25 Закона о прокуратуре, ст. 28.4, 25.11 КоАП вправе возбуждать дело о любом административном правонарушении,

19

предусмотренном федеральным законом или законами субъектов Федерации.

Прокурор также наделен исключительными полномочиями по возбуждению определенных категорий дел, что предусматривается ч. 1

ст. 28.4 КоАП. Так, например, «незаконноеограничениеправнауправление транспортным средством и его эксплуатацию» – возбуждение таких дел отнесено к исключительной компетенции прокурора.

Прокурортакжетребуетпривлечениялиц, нарушившихзакон, к иной установленной законом ответственности, а также предостерегает о недопустимости нарушения закона в целях предупреждения правонарушений. При наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор, или его заместитель, направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам

предостережение о недопустимости нарушения закона.

Вслучаенеисполнениятребований, изложенных вуказанномпредостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Прокурор, илиегозаместитель, вслучаеустановленияфактанару-

шения закона органами и должностными лицами, названными выше:

освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

опротестовывает противоречащие закону правовые акты. Прокурор, или его заместитель, приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.

Согласно действующему Закону о прокуратуре принесенный прокурором протест на противоречащий закону нормативный правовой акт

не влечет за собой приостановления действия оспариваемого нормативного акта.

Вместе с тем Законом о прокуратуре СССР от 30.11.1979 г. предусматривалось, что принесение прокурором протеста на противореча-

20