Основы международного атомного права. Учебно-методическое пособие
.pdfПри более близком рассмотрении трех основных групп можно определить примерно шесть видов деятельности, исследуемых и регулируемых международным атомным правом:
радиологическая защита;
ядерная безопасность;
транспортировка ядерных материалов;
физическая защита;
компенсация и страхование за ядерный ущерб;
нераспространение ядерных материалов.
Следуеттакжепринятьксведению, чтопредметмеждународного ядерного права характеризуется сложным взаимодействием объективных и субъективных элементов и возможных обстоятельств. Этот предмет объективен, поскольку наука международного ядерного права познает объективно существующую государственноправовую действительность, но онодновременно исубъективен, так как отличается от этой реальности, создавая ее модель как идеализированную, усредненнуюкатегориюправовыхявлений. Впроцессе познания участвуют субъекты, обладающие своим мировоззрением, философскими и научными предпочтениями, образовательным уровнем, накопленным опытом и, самое главное, они обладают государственным суверенитетом. Поэтому исследователи всегда вносят элементы субъективности в процесс изучения ядерного права.
1.2.Определение и цель международного атомного права
ВСправочнике по ядерному праву МАГАТЭ дает следующее определение атомного права:
«Совокупность специальных юридических норм, предназначенных для регулирования поведения юридических и физических лиц, участвующих в деятельности, связанной с расщепляющимися материалами, ионизирующими излучениями и воздействием естественных источников излучения».
Далее в справочнике предлагается разбор данного определения, который включает четыре основных элемента:
1) на национальном уровне атомное право признается как часть национального законодательства и часть конкретных правил специализированного государственного органа;
2) атомное регулирование основано на рассмотрении и оценке риска и экономической выгоды ядерной индустрии;
11
3)субъектами атомного права являются как юридические, так и физические лица;
4)определяющая характеристика, которая обуславливает применение особого правового режима, – радиоактивность (как результат использования расщепляющегося материала и ионизирующих излучений).
Определение атомного права МАГАТЭ и пояснения, приложенные к нему, часто являются поводом содержательных дискуссий как средиспециалистов, изучающихатомноеправо, такиназанятияхпо атомному праву в НИЯУ МИФИ. Ниже автору хотелось бы немного дополнить уже существующее определение.
Международное ядерное право – это совокупность специальных правовых норм, предназначенных для регулирования:
а) поведения юридических и физических лиц, занимающихся деятельностью, связанной с расщепляющимися материалами, ионизирующими излучениями и воздействием естественных источников излучения;
б) вопросовмеждународногосотрудничествавобластинераспространения ядерного оружия и мирного использования ядерной энергии.
Наряду с общепринятым определением МАГАТЭ предлагает собственную формулировку цели атомного права, которую также можно найти в его Справочнике по ядерному праву. Итак, причина, по которой международное сообщество и отдельные государства разрабатывают и внедряют атомное право, состоит в достижении следующей цели (согласно МАГАТЭ с небольшими дополнениями автора):
обеспечить правовую основу для осуществления деятельности, связанной с использованием ядерной энергии и ионизирующих излучений, такимобразом, чтобыобеспечитьнадлежащуюзащитулюдей, безопасность имущества и охрану окружающей среды.
1.3. Принципы международного атомного права
Разработка и имплементация норм международного атомного права основаны на принципах специального права и первоначально требуют анализа основных принципов международного права. Принципы международного права закреплены в Уставе ООН, а также в декларации ООН о принципах международного права, Заключительном акте СБСЕ и других международных региональных
12
нормативных источниках. На базе принципов международного права развиваются принципы отраслей международного права, одной из которых является атомное право.
Основополагающие принципы международного атомного права прописаны в многочисленных источниках, включая Справочник по ядерному праву МАГАТЭ. Их можно встретить в международных и межгосударственных договорах и решениях международных судов. Принятие и имплементация принципов международного атомного права осуществляется национальными законодательствами. Развитие внутригосударственного атомного права проходит под влиянием принципов международного атомного права, которые являются критерием легитимности правовых норм, разработанных государствами в сфере национального атомного права.
МАГАТЭвыделяетодиннадцатьосновныхконцепций, илипринципов, которые сегодня принято называть принципами междуна-
родного атомного права:
принцип безопасности;
принцип сохранности;
принцип ответственности;
принцип разрешения;
принцип непрерывного контроля;
принцип компенсации;
принцип устойчивого развития;
принцип соблюдения международных соглашений;
принцип независимости;
принцип транспарентности;
принцип международного сотрудничества.
Принцип безопасности разделен на три составляющих:
1.Принцип предотвращения. Принимая во внимание особый характер рисков, связанных с использованием ядерной энергии и ядерных технологий, основная цель атомного права заключается в том, чтобы предотвращать ущерб, способствовать осторожности и предусмотрительности в обращении с ядерными технологиями и сводить к минимуму любые отрицательные последствия, являющиесярезультатомаварийнаядерныхобъектахилиненадлежащегоиспользования ядерных технологий.
2.Принцип защиты. Главная цель любого, особенно ядерного регулирования, – обеспечить баланс социальных рисков и выгод. В
13
случаях, когда выясняется, что риски, связанные с ядерной деятельностью, перевешивают выгоды, первоочередное внимание должно уделяться защите здоровья людей, обеспечению безопасности, сохранности и охране окружающей среды.
3. Принцип предосторожности. Если баланс между рисками и выгодой от ядерной деятельности не может быть достигнут, нормы атомного правадолжнытребоватьосуществления действий, способствующихобеспечениюзащиты(т.е. реализациюконцепциипредотвращения предполагаемого ущерба даже ценой потери выгоды).
Принцип сохранности предусматривает создание специальных юридических мер для обеспечения защиты и учета вида и количества ядерных материалов, которые могут создавать риски в плане физической безопасности. Эти меры должны обеспечивать защиту как от случайного, так и от преднамеренного переключения с законного использования ядерных материалови технологий на запрещенный.
Принцип ответственности. Субъект, который несет основную ответственность за обеспечение безопасности, – это оператор/эксплуататор/лицензиат, которому предоставили полномочия осуществлять конкретную деятельность, связанную с применением ядерных материалов или ионизирующих излучений. Другими словами, оператору или лицензиату следует нести бремя обеспечения того, чтобы осуществляемая им деятельность удовлетворяла действующим требованиям, касающимся безопасности, финансовой обеспеченности, сохранности и охраны окружающей среды.
Принцип разрешения. Как следствие особых рисков, связанных с ядерными технологиями, ядерное право требует, чтобы в отношении деятельности, связанной с расщепляющимся материалом и радиоизотопами, было получено предварительное разрешение. Этот принцип идетвразрезсбольшинствомправовыхсистем, гдедеятельность, конкретно не запрещенная законом, рассматривается в качестве деятельности, которуюлицамогутсвободноосуществлятьбезнеобходимости полученияофициального разрешения.
Национальное законодательство обычно четко определяет виды деятельности и типы установок, для которых требуется получение официальногоразрешения, идеятельностьиустановки, длякоторых оно не требуется.
14
Принцип непрерывного контроля. Регулирующий орган (в Рос-
сийскойФедерации– Ростехнадзор) должен сохранять засобойпостоянноеправоконтролироватьдеятельностьядерныхобъектовтакимобразом, чтобыбытьувереннымвтом, чтоонаосуществляетсябезопасно и надежно, а также в соответствии с условиями лицензии. Этот принцип означает, что национальное атомное законодательство должно обеспечивать регулирующим инспекторам свободный доступ ко всем местам, гдеиспользуетсяи хранитсярадиоактивный материал.
Принцип компенсации. Национальное атомное законодательство должно содержать меры по обеспечению адекватной компенсации за причинение ущерба физическим лицам, собственности и окружающей среде в случае ядерной аварии.
Принцип устойчивого развития. Обязанность каждого поколе-
ния – не налагать чрезмерного бремени на будущие поколения своими действиями. Соответственно, использование ядерных технологий должно осуществляться, не упуская этот концепт из вида. Проблема устойчивого развития часто возникает при рассмотрении вопросов, связанных с утилизацией ядерных отходов.
Принцип соблюдения. Государства должны соблюдать обязанности, возложенные на них международными договорами. Территория государства не должна использоваться таким образом, чтобы причинять ущерб соседям. Требуются меры внутригосударственного нормативно-правового контроля, регулирующие исполнение международных обязательств.
Принцип независимости. Государства, создавая регулирующий орган (в РФ – Ростехнадзор), обязаны обеспечить его независимость от оператора (лицензиата) ядерных установок. Решения регулятора по вопросам безопасности не могут подлежать вмешательству со стороны субъектов, которые участвуют в деятельности по развитию использования или содействия применению ядерной энергии. Важная роль должна также отводиться независимой экспертной оценке, проводимойрегулирующиморганом, ввопросах, имеющих отношение к обеспечению безопасности.
Принцип транспарентности. В национальном законодательственеобходимоиметьположения, которыеобеспечивали быгарантии населению, средствам массовой информации, законодательным органам и другим заинтересованным лицам предоставление как можно более полной информации, касающейся рисков и выгод, свя-
15
занных с использованием ядерной энергии. Организации, участвующиевразвитии, примененииирегулированиииспользованияядерной энергии, должны предоставлять всю соответствующую информацию о том, как используется ядерная энергия, особенно о том, что касается инцидентов и аномальных событий, которые могут оказывать воздействие на здоровье людей, безопасность и окружающую среду.
Принцип международного сотрудничества обуславливает необходимость того, чтобы пользователи ядерных технологий и органы, регулирующие ядерную деятельность, поддерживали тесные связи с партнерами в других государствах и в соответствующих международных организациях.
Опыт, приобретенныйводномгосударствевотношениитого, как повышатьбезопасность, можетиметьсамоенепосредственноеотношение к улучшению положения в других государствах. Для повышения безопасности ядерной деятельности и ядерных установок во всем мире чрезвычайно важно, чтобы государства оперативно и широко распространяли опыт эксплуатации ядерных установок.
В национальном законодательстве в области использования ядерной энергии следует предусматривать соответствующие положения, агитирующие государственные органы и частных пользователей ядернойэнергииприниматьучастиевсоответствующеймеждународной деятельности в ядерной области. Стремительное развитие отношений в области атомной энергетики сильно опережает процесс развития международного права. Нестандартизированные подходы к разработке национального атомного законодательства создают риски для всего мирового сообщества. Одним из важнейших направлений деятельности МАГАТЭ является содействие и помощь к приведению национальныхзаконодательстввсфереатомнойэнергетикикединым международным стандартам на базе принципов международного атомного права. К сожалению, сегодняшняя ситуация на арене международныхотношенийимеждународногоправаставитподударбезопасность и благополучие всего мирового сообщества.
16
ГЛАВА 2. РЕГУЛИРУЮЩИЙ ОРГАН, ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ
Создание и поддержание регулирующего органа является фундаментальной и неотъемлемой частью ядерной инфраструктуры государства. В идеале, национальное законодательство наделяет регулирующий орган юридическими полномочиями, техническими компетенциями и финансовой поддержкой, необходимыми для исполнения своей главной роли – обеспечения безопасной и надежной эксплуатации ядерных объектов лицензиатами. Безусловно, универсальной структуры органа по ядерному регулированию, которая подходила бы для всех стран, не существует. Нужно учитывать организацию государственного аппарата, особенности национальной правовой системы, технические, финансовые и человеческие ресурсы, культуру и традиции участников. Важно, чтобы национальное ядерное законодательство содержало положения, гарантирующие регулирующему органу обеспечение надлежащим персоналом, финансированием, информационными технологиями и другими необходимыми службами и ресурсами.
Следуя принципу независимости, регулятор должен быть наделен четкими компетенциями, которые позволят ему выполнять свои обязанностиифункцииэффективно, действеннои, самоеглавное, независимо. Такой подход был разработан в ряде документов МАГАТЭ (например, в Справочнике по ядерному праву) и в соответствующих международных конвенциях (например, в Конвенции о ядерной безопасности 1994 г. и Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами). Концепция хорошо проиллюстрирована в ст. 8, п. 2 Конвенции о ядерной безопасности: «Каждая Договаривающаясясторонапринимаетсоответствующиемерыдляобеспечения эффективного разделения функций регулирующего органа и функций любых других органов или организаций, которые занимаются содействиемиспользованиюилииспользованиемядернойэнергии».
Следуя Конвенции о ядерной безопасности (ст. 7) и Объединенной конвенции (ст. 19), национальные законодательства выделяют четыре главных компетенции (иногда используется термин «функции»), которыми они наделяют регулирующие органы:
1)разработка, принятие и реализация регулирующих нормативных положений, касающихся ядерной отрасли;
2)лицензирование;
17
3)независимые инспекции;
4)правоприменение.
2.1.Стандартные компетенции регулирующего органа
Этот раздел посвящен трем из четырех компетенций регулирующего органа, закрепленным в Конвенции о ядерной безопасности, Объединенной конвенции и других международных инструментах, а также тем, которые в той или иной мере прослеживаются в практике государств, развивающих ядерную энергетику.
Разработка, принятие и реализация регулирующих нормативных положений, касающиеся ядерной отрасли. Конвенция о ядер-
ной безопасности и Объединенная конвенция говорят об «установлении применимых национальных требований и правил безопасности», в то время как в п. 2.6 GS-R-1 МАГАТЭ говорится, что «регулирующий орган должен иметь полномочия: 1) разрабатывать принципы и критерии безопасности; 2) устанавливать правила и издавать руководящие указания».
Понимая сложность, необходимость в большом количестве подробных деталей и повышенную опасность ядерной индустрии, национальные законодательные органы часто просто не располагают необходимыми знаниями и опытом для разработки и реализации ядерного нормативного регулирования. Поэтому МАГАТЭ совместно с другими международными организациями разработало схему, которая полностью или частично применяется в странах – участницах МАГАТЭ и не только. Согласно этой схеме национальный законодательный орган делегирует разработку нормативноправовых положений, касающихся вопросов ядерной индустрии, и ограничивается четкими указаниями, какой государственный (регулирующий) орган несет ответственность за их написание и принятие.
Право независимых проверок и правоприменительные компетенции регулирующего органа часто рассматриваются вместе из-за тесной взаимосвязи, хотя они и задействуют несколько различные процессы. В эффективной и результативной системе ядерного регулирования эти две функции выполняются тесно скоординированным и взаимодополняющим образом. При этом, не следует забывать, что инспекции и правоприменительные действия регулирующих органов не уменьшают ответственность лицензиата за обеспечение безопасности и следование постановлениям и положениям регулятора.
18
Масштаб сферы применения инспекций и правоприменительных действий регулирующих органов, как правило, охватывает все области ответственности ядерных регулирующих органов.
Как известно, основными целями независимых инспекций и правоприменения регулятором являются защита здоровья населения, безопасность и охрана окружающей среды. Для быстрого и точного достижения поставленных целейрегулирующийоргандолжен неизменно контролировать исполнение следующих пунктов:
использование и трансфер радиоактивного материала, эксплуатация лицензированных ядерных установок и оборудования и все методыработыснимидолжнысоответствоватьустановленнымнормативным требованиям;
всерелевантныедокументыиинструкциилицензиатадолжны быть действительны и достоверны; сотрудники и/или агенты лицензиата должны соблюдать все положения и нормативные акты по радиационной и физической безопасности;
физические лица, участвующие в деятельности лицензиата, должны обладать необходимыми компетенциями для выполнения своих обязанностей;
недоработки или отклонения от лицензионных требований должны исправляться без неоправданных задержек;
работа по защите здоровья населения, безопасности и охране окружающей среды должна проводиться надлежащим образом.
Независимые инспекции. Одним из условий выдачи разрешений на ядерную деятельность является возможность регулятора проверять, выполняют ли лицензиаты условия лицензий. Следовательно, регулирующий орган должен иметь доступ к ядерным объектам с целью обеспечения надлежащей защиты здоровья людей, безопасности и охраны окружающей среды. Национальное законодательство обеспечивает регулятору не только неограниченный и беспрепятственный доступ ко всем ядерным объектам, но и ко всем зонам, всему персоналу, оборудованию, всем документам и любому другому аспекту деятельности лицензиата, который может иметь отношение к общественному здоровью, безопасности и окружающей среде. Национальное законодательство, как правило, гарантирует регулирующемуоргануресурсы, необходимыедлянайма, обучения, оснащения, транспортировки, компенсации и управления персона-
19
лом, способным выполнять действия, требуемые программой инспекций. Также регулирующий орган обычно уполномочен размещать инспекторов-резидентов на постоянной основе в местах, где необходим непрерывный мониторинг. Доступ инспекторов может бытьограничентольков техслучаях, когдаэтоможетпоставитьпод угрозу сохранность или безопасность радиоактивных материалов или ядерных объектов.
Следует отметить, что МАГАТЭ также имеет отдел независимых инспекторов, которые проводят проверки ядерных объектов по всемумирусцельюоценкиуровняядернойбезопасности. Вотличие от инспекторов национальных ядерных регулирующих органов, которым нельзя отказать в запланированной или даже в незапланированной проверке, инспекторы МАГАТЭ могут бытьне допущены на ядерные объекты. Право государства не допускать проверки представителями международных организаций основывается на принципе неотчуждаемого государственного суверенитета.
В своих многочисленных публикациях МАГАТЭ настоятельно призывает государства способствовать и поощрять регулирующие органы в информировании общественности и национальных и международных СМИ о результатах инспекций ядерных объектов. Впрочем, большинство государств стараются не допускать отчеты по таким инспекциям к общественному распространению.
Правоприменение. Эта компетенция регулирующего органа иногда переводится как «принуждение» или «применение санкций» и означает обеспечение выполнения эксплуатирующей организацией действующих регулирующих положенийиусловийлицензий. Более развернуто основную цель правоприменительной функции можно определить как предотвращение несоблюдения лицензиатом (или любым другим лицом) требований охраны труда, техники безопасности и охраны окружающей среды, прописанных в лицензии, а также предотвращение несоблюдения в будущем.
Следуя действующим международным инструментам, национальные законодательства обеспечивают регулирующие органы соответствующимиполномочиями, которыемогутосуществлятьсянесколькими способами. Какправило, регуляторыимеютсобственные внутренние отделы, которые действуют независимо от главного органа и имеют полномочия принуждать лицензиата к соблюдению
20