Основы международного атомного права. Учебно-методическое пособие
.pdfкие категории, дифференцируяуран иплутоний(делящиеся материалы) или ядерное топливо от других радиоактивных материалов. С точки зрения радиационной защиты ключевым фактором остается доза радиации (излучения), которую люди получают от определенной деятельности.
Для правильного понимания правовых норм в области радиационной безопасности следует правильно определить источники излучения. Согласно Основным стандартам безопасности (Серия безопасности № 115) источником излучения является все, что может порождать радиационное облучение. До сих пор мы использовали термин «источник излучения» только в этом смысле. На практике, однако, этот термин может использоваться в более узком определении для обозначения источников излучения вне ядерного топливного цикла – таких, как оборудование и иные закрытые и открытые генераторы ионизирующего излучения.
Свод законов, касающихся источников излучения, преследует пять основных целей:
все источники радиационного излучения в государстве должны находиться под контролем;
все источники радиационного излучения в государстве должны отслеживаться;
незаконноеиспользованиеисточниковрадиационногоизлучения на территории государства должно предотвращаться, и наказание правонарушителей обеспечено;
эффективное реагирование в случае обнаружения выхода источников радиационного излучения из-под регулирующего контроля;
разработка и внедрение эффективных мер по смягчению и устранению последствий аварий.
3.3. Радиоактивные отходы и отработавшее ядерное топливо
Радиоактивные отходы – это отходы, которые содержат радиоактивные изотопы и не подлежат использованию. Они могут быть в жидком, твердом и газообразном состоянии.
Отработавшее ядерное топливо (облученное ядерное топ-
ливо), или ОЯТ – это топливо (уран, иногда плутоний), которое содержит радиоактивные продукты деления, но уже не способно эффективно поддерживать цепную реакцию. В отличие от радиоактивных отходов, ОЯТ все еще можно применять в промышленности,
31
медицине и научных исследованиях, так как оно содержит невыгоревший уран и трансурановые делящиеся материалы.
В сфере радиоактивных отходов и ОЯТ международное атомное правовосновномзанимаетсявопросамиихутилизации. Объединенная конвенция 2001 г. создает правовую базу для национального законодательства стран– участниц Конвенции, и не только. ВКонвенции определены три проблемных вопроса, с которыми национальные законодательства чаще всего сталкиваются:
безопасность радиоактивных отходов должна обеспечиваться на протяжении очень длительного периода времени, ведомственный контрольнекоторыхплощадокдлязахоронениявысокоактивныхотходов должен планироваться на 10 000 лет или более;
радиоактивные отходы одного государства могут использоваться в других государствах как ресурс.
Необходимо отметить, что в Объединенной конвенции радиоактивные отходы определены как «радиоактивный материал …, дальнейшее использование которого не предусмотрено Договаривающейся стороной …», т.е. ОЯТ все еще может попадать под определение;
третья сложность вытекает из второй в том смысле, что одни государства перерабатывают ОЯТ, а другие нет, т.е. ОЯТ может быть и радиоактивным отходом, и ресурсом.
Косвенно или прямо, многие государства придерживаются точки зрения, что радиоактивныеотходыследуетутилизироватьвтомгосударстве, в котором они образовались; тот, кто ответственен за образование отходов, должен быть ответственным за их захоронение. На практике же часто можно наблюдать противоположный подход
кэтому вопросу.
Принцип разрешения распространяется на все виды деятельности, связанные с радиоактивными отходами. Естественно, что исключения, изъятие, отсутствие обоснования и освобождение от контроля применяются, где это целесообразно. Срок действия лицензий, хотя и предусматривает ограничения, не прекращается при закрытии объекта по обращению с радиоактивными отходами.
Принцип ответственности возлагает ответственность на обладателя соответствующей лицензии. Если такого обладателя не существует, как это иногда случалось в прошлом, ответственность возлагается на государство, представляемое соответствующим регулиру-
32
ющим органом. Цель международного и национального законодательства в этой области — обеспечение, достижение и поддержание безопасности обращения с радиоактивными отходами и ОЯТ, а также обеспечение эффективных средств защиты на всех этапах обращения с радиоактивными отходами и ОЯТ.
ГЛАВА 4. ЯДЕРНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ, АВАРИЙНАЯ ГОТОВНОСТЬ
Ядерная безопасность рассматривает ситуации, связанные с непреднамеренными условиями или ситуациями, приводящими к радиационным выбросам в результате законной лицензированной деятельности.
Ключевыми элементами сегодняшней международно-правовой базы в области ядерной безопасности являются ее юридически обязательные и необязательные международные инструменты. В дополнение, международно-правовая база в области ядерной безопасности быларасширена за счет альтернативного подхода к нормативному контролю ядерных рисков путем принятия двух юридически не обязывающих кодексов поведения, а именно Кодекса поведения по охране и безопасности радиоактивных источников и Кодекса поведения по безопасности исследовательских реакторов. Кроме того, повышенное внимание к синергии ядерной безопасности в последние годы привело к появлению концепции так называемого консолидированного глобального режима безопасности в области ядерной безопасности.
Применяемые меры безопасности должны быть адаптированы к определенным рискам, создаваемым конкретными ядерными установками. Это означает, что часто необходимо принимать целый ряд определенныхмер безопасности. Многиеизэтихмер – технические, они предусматриваются нормативно-правовыми положениями национальных регуляторов, но не регламентируются в атомном праве на государственном уровне. С другой стороны, поскольку обеспечение безопасности таких установок прежде всего является ответственностью эксплуатирующих организаций, последние имеют к этому самое непосредственное отношение и играют важную роль в международном сотрудничестве по вопросам ядерной безопасности. Всемирная ассоциация ядерных операторов (ВАО
33
АЭС), созданная в 1989 г., разработала и внедрила четыре значительно эффективные программы по достижению высокого уровня ядерной безопасности, которые включают коллегиальную экспертную оценку, опыт эксплуатации, техническую поддержку и обмен, профессиональное и техническое развитие.
Международные правовые инструменты в сфере обеспечения ядерной безопасности развиваются по трем основным направлениям:
принятие в рамках международных организаций правил безопасности и радиационной защиты;
обеспечение безопасной эксплуатации АЭС и оказание помощи в случае чрезвычайных ядерных инцидентов;
обмен информацией об отказах и неисправностях ядерноэнергетическогооборудованияипроведениесовместныхисследований и разработок в области ядерной безопасности.
Применительно к ядерным установкам цельядерного национального законодательства сводится к созданию правовой базы, охватывающей все меры, необходимые для сведения к минимуму всех потенциальных рисков, учитывая уникальность каждой установки. В национальном законодательстве основное внимание обычно уделяется трем главным целям:
1.Общая цель ядерной безопасности. Законодательство обеспе-
чивает защиту отдельных физических лиц, общества и окружающей среды от вредных последствий путем создания эффективных средств защиты от радиационной опасности и обеспечения соответствующего контроля (т.е. предотвращение аварий и смягчение последствий).
2.Цель радиационной защиты. Законодательство гарантирует, что дозы облучения, создаваемые ядерными объектами во время регулярной эксплуатации, поддерживаются ниже предписанных пределов и с соблюдением принципа ALARA (As Low As Reasonably
Achievable).
3.Техническая цель безопасности. Законодательство обеспечи-
вает реализацию всех практически осуществимых мер для предотвращения аварий и смягчения их последствий и предписывает принятие всех возможных мер по снижению степени тяжести аварий.
Для изучения опыта безопасной эксплуатации АЭС и оказания консультативной помощи законодательным органам государств,
34
связанным с обеспечением ядерной безопасности, в МАГАТЭ создана специальная Группа МАГАТЭ по контролю, при участии которой разработано большинство документов в этой сфере.
СогласноКонвенцииоядернойбезопасности1994 г., государства обязаны принимать необходимые меры для обеспечения безопасности имеющихся ядерных установок. Все организации, занимающиесядеятельностью, непосредственносвязаннойсядернымиустановками, должны отдавать приоритет ядерной безопасности. Предусматриваются следующие аспекты (большинство мы уже встречали раньше):
введение соответствующих национальных требований и регулирующих положений в области безопасности;
системалицензированиявотношенииядерныхустановокизапрещение эксплуатации ядерной установки без лицензии;
система регулирующего контроля и оценки ядерных установок в целях проверки соблюдения действующих регулирующих положений и условий лицензий;
обеспечение выполнения действующих регулирующих положений и условий лицензий, включая приостановку действия, изменение или аннулирование лицензии.
4.1. Обеспечение безопасности ядерных установок
Ядерныеустановки– это объекты, связанныес ядернымтопливным циклом (т.е. с производством ядерной энергии). К ним относятся объекты по производству ядерного топлива, исследовательские и экспериментальные реакторы, энергетические реакторы, хранилища отработавшего топлива, объекты по обогащению, перерабатывающиеустановки, объектыпо обращениюсрадиоактивнымиотходами, а также рудники и объекты по переработке радиоактивной руды.
Меры безопасности должны быть адаптированы к конкретным рискам, которые создаются определенным ядерным объектом. Поскольку наибольшие риски связаны с упомянутыми выше установками и это более сложные установки, их безопасность является важнейшей целью ядерного законодательства.
Следует отметить, что энергетические реакторы представляют больший риск, чем другие ядерные установки, за исключением, возможно, оченькрупныхустановоктопливногоцикла. Поэтомузаконодательство, регулирующее эти объекты, отличается сложностью и
35
большим количеством подробных деталей. Однако, скорее всего, большинствонормативныхтребованийбудетсодержатьсяневсамом законодательстве, а в сопроводительных нормативных актах, разработанных национальными регуляторами.
Несмотря на размер и сложность ядерных установок и на риски, которые они представляют, законодательные нормы здесь предусматривают только два действующих лица: регулирующий орган и эксплуатирующую организацию. Как известно, регулирующий орган отвечает за установление стандартов безопасности и обеспечение их соблюдения в рамках законодательства. Эксплуатирующая организация несет главную ответственность за безопасность объекта. Она может делегировать различные функции другим юридическим лицам, но только не первичную ответственность за безопасность.
По техническим и экономическим причинам срок службы ядернойустановки обычно подразделяется на шесть этапов: выбор места расположения, проектирование, мануфактура и строительство, ввод
вэксплуатацию, эксплуатация, вывод из эксплуатации. До начала выбора участка и ввода в эксплуатацию и в течение всего жизненного цикла должны проводиться всесторонние и систематические оценки ядерной безопасности. Такие оценки подробно отражаются
вдокументах, впоследствии обновляются в свете опыта эксплуатации и важной новой информации в области безопасности и рассматриваютсяврамкахкомпетенциирегулирующегооргана. Спомощью анализа, наблюдений, испытаний и инспектирования должна осуществляться проверка ядерной установки в целях обеспечения постоянного соответствияеетехнического состоянияиусловийееэксплуатации требованиям проекта, действующим национальным требованиям по безопасности и эксплуатационным лимитам и условиям. Ответственность за такую проверку несет регулятор.
Регулятор должен обеспечить, чтобы эксплуатирующая организация следовала законодательству и соблюдала ограничения, которыеоносоздает(правоприменение). Втожевремясвободадействий эксплуатирующей организации не должна быть чрезмерно ограничена. Опыт показывает, что один из наилучших способов согласованияэтих требований заключаетсявтом, чтобырегулирующийорган занялреактивную, анепроактивнуюпозицию. Приреактивномподходе эксплуатирующая организация разрабатывает и формулирует
36
планыипредложенияпоядернойбезопасности, арегулирующийорган расценивает их на основе существующих критериев безопасности, одобряет их применение или отправляет на доработку.
4.2. Непрерывный контроль
Ни для кого не секрет, что эксплуатация ядерного реактора обычно длится не менее 30-40 лет. Лицензия, выданная оператору в началеэксплуатации, неможетоставатьсядействительнойвтечение всего жизненного цикла реактора. В середине прошлого века операторынекоторыхэнергетическихреакторовполучалибессрочныелицензии при условии соблюдения определенных требований ядерной безопасности. Но с тех пор большинство государств предпочитают ограничивать период действия лицензии на эксплуатацию. В среднем действие лицензии составляет семь – десять лет. По истечении срока действия лицензии ядерный объект подвергается тщательной технической проверке, послечего лицензияможет бытьпродленана дополнительный период времени после внесения необходимых изменений и обновлений. Есть национальные законодательства, которые предусматривают продление действия лицензии на эксплуатацию из года в год с учетом конкретных требований.
В любом случае эксплуатирующая организация должна быть проинформирована о сроке действия ее лицензии заблаговременно до истечения срока действия лицензии. Кроме того, для установления более предсказуемой и стабильной рабочей среды важно предоставитьэксплуатирующейорганизациигарантиютого, чтосрокдействия лицензии не будет изменен, за исключением серьезных причин.
Независимо от срока действия лицензии, регулирующий орган должен иметь возможность постоянного доступа к ядерным объектам с целью проверки и подтверждения исполнения эксплуатирующейорганизациейвсехсвоихобязанностейпообеспечениюядерной безопасности. Для этого регулятор должен обладать необходимыми человеческими и техническими ресурсами, а также иметь доступ ко всей соответствующей информации. По рекомендации МАГАТЭ и других международных институтов, практически все национальные законодательства обеспечивают регулирующие органы законным правом и средствами для вмешательства, если регулятор сочтет, что эксплуатирующая организация даже частично не выполняет свои обязательства по ядерной безопасности. Концепция непрерывного
37
контроля применима и в других областях атомной индустрии, таких как периодические отчеты о безопасности, учет и внедрение усовершенствований, извлеченных из опыта, создание программ модернизации, технического обслуживания и поддержки.
4.3.Аварийная готовность
ВКонвенции о ядерной безопасности закреплены меры аварийной готовности: для ядерных установок разрабатываются планы аварийных мероприятий, которые периодически отрабатываются и охватывают деятельность и процессы, подлежащие осуществлению
вслучае аварийной ситуации. Конвенция регламентирует вопросы безопасностинавсех стадиях жизненного циклаядерныхустановок, включая выбор площадки, проектирование, сооружение, эксплуатацию и вывод из эксплуатации.
Всоответствии с Конвенцией национальное законодательство обычно обеспечивает наличие проработанной системы, призванной снизить риск возникновения чрезвычайных ситуаций и смягчить их последствия. Такая система также предусматривает средства, необходимые для устранения последствий чрезвычайных ситуаций на территории ядерного объекта и за его пределами. Организация реагирования на чрезвычайные ситуации на международном уровне требует сотрудничества с компетентными органами других государств. В большинстве случаев речь идет о регуляторах. На международном и национальном законодательном уровне существуют организационные и правовые основы, которые делают возможной и облегчают разработку и осуществление планов действий в чрезвычайных ситуациях. Кроме того, необходимо предусмотреть наличие подготовленногоперсонала, техническогооборудованияифинансовых ресурсов для надлежащего планирования и готовности в случае аварии. В целом, существуют четыре аспекта планирования в чрезвычайныхситуацияхнаядерныхобъектах, скоторымиследуетознакомиться.
Первый аспект – обязанность эксплуататоров ядерных объектов подготовить ивнедрить соответствующиепланы действийнатерритории этих объектов в случае аварий или чрезвычайных ситуаций. Планы должны включать положения о периодических учениях при участии всех надлежащих лиц и организаций.
Вторым аспектом является роль регулирующего органа в утверждении планов реагирования, разработанных эксплуататором, на
38
чрезвычайные ситуации для объектов, использующих ядерные материалы или источники излучения.
Третий аспект – роль регулирующего органа в предоставлении экспертной информации и помощи другим государственным органам и общественности в случае чрезвычайной ситуации на ядерном объекте.
Четвертым аспектом является роль регулирующего органа в выполнении определенных международно-правовых обязательств. Речь идет об обязательствах согласно Конвенции об оперативном уведомлении о ядерной аварии и Конвенции о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации.
Вопросы обеспечения готовности к чрезвычайным ситуациям на объекте и за его пределами рассматриваются в национальных законодательствах и нормативно-правовых актах регуляторов. Что касается чрезвычайных мер, к которым эксплуататор ядерного обьекта должен быть готов, существуют два правовых подхода, которые могут быть приняты альтернативно или совокупно:
1)в национальном ядерном законодательстве законотворцы могут прямо возложитьответственность за конкретную деятельностьиобязанностьорганизовыватьиосуществлятьреагированиеначрезвычайные ситуации на определенное лицо (лицензиата);
2)готовность к чрезвычайным ситуациям может являться предварительным условием для предоставления/получения лицензии.
Планирование чрезвычайных ситуаций государственными или местнымиорганамивластитакженуждаетсявнормативно-правовой базе. Как правило, существует единый орган, ответственный за реагированиеначрезвычайныеситуациииуведомлениедругихорганизаций. Следует избегать дублирования или пробелов в компетенциях государственных и местных органов власти. Это особенно важно для федеративных государств, где могут возникать конфликты между центральным федеральным правительством и правительствами субъектов федерации.
Важно отметить, что государственное реагирование на чрезвычайные ситуации должно не заменять или уменьшать обязанность эксплуататора, а дополнять ее, если ресурсов лицензиата недостаточно. Иногда часть ответственности за подготовку к последствиям аварийныхситуацийзапределамиядерныхобъектовможетбытьпередана государственным или местным органам, но финансовая от-
39
ветственность всегда остается на лицензиате. Как правило, законодательство четко определяет зоны ответственности лицензиата и зоны ответственности государственных органов. Обязанности распределяются таким образом, чтобы исключить неясность и коллизии.
Всегда необходимо помнить, что первичная ответственность за подготовленность к авариям и возмещение ущерба лежит на лицензиате. Однако существует такая ситуация, в которой государство или местные органы власти несут главную ответственность за обеспечениеготовностикчрезвычайнымситуациям, аименно втомслучае, если радиоактивные источники не находятся под контролем ответственного за это лица (лицензиата), а, например, утеряны или брошены, или находятся в государстве незаконно.
ГЛАВА 5. ТРАНСПОРТИРОВКА ЯДЕРНЫХ МАТЕРИАЛОВ И ЯДЕРНОГО ТОПЛИВА
Транспортировка ядерных материалов – неизбежный, необхо-
димый и важный этап в их производстве и эксплуатации. На сегодняшний день перевозимые радиоактивные материалы включают свежее и отработанное ядерное топливо, радиоактивные отходы, руду, а также тысячи видов радиоактивных материалов. ООН выделяет радиоактивные материалы в отдельную категорию транспортируемых опасных грузов — в седьмую из девяти установленных (табл. 5.1). И хотя ядерные материалы составляют не более нескольких процентов от всех перевозимых на планете опасных грузов, их перевозка создает высокий риск инцидентов с возможными радиологическими последствиями.
Транспортировка ядерных материалов осуществляется автомобильным, железнодорожным, воздушным и водным видами транспорта. В то время как главную ответственность за обеспечение безопасности несут организации, отвечающие за установки и деятельность, которые порождают соответствующие риски, миссия международногоатомногоправазаключаетсявсозданииправилперевозки радиоактивных материалов, которые смогут обеспечить безопасность людей, имущества и окружающей среды.
40