Основы международного атомного права. Учебно-методическое пособие

требований регулятора посредством административных распоряжений. Часто такие отделы имеют полномочия налагать денежные штрафы или применять другие меры наказания. Санкции за несоблюдение требований регулятора должны быть соизмеримы с серьезностью нарушения, поэтому часто можно наблюдать целый ряд потенциально применимых наказаний. В ситуациях, которые представляютнезначительнуюугрозубезопасностиилинепредставляют никакой угрозы, правоприменение может включать в себя просто письменное предупреждение лицензиату. Многие государства вводят уголовную ответственность за преднамеренные, особо серьезные или повторные нарушения регулирующих положений или нормативных актов. Не стоит также забывать, что практически все национальные законодательства закрепляют за регулятором право на отзыв лицензии.

Впринципе ответственности мы уже видели, что оператор (лицензиат) несет первичную ответственность практически за все, что происходит на территории ядерного объекта. Как следствие, правоприменительноезаконодательство, признаваяосновнуюответственность лицензиата, уполномочивает регулирующий орган требовать, чтобылицензиатрасследовалвсенеобычныеинцидентыоперативно или в течение согласованного периода времени, устранял любые нарушенияипредпринималшагидляобеспечениятого, чтобынарушение требований не повторялось.

Вслучаях, когда лицензиат не согласен с решением и последовавшими санкциями регулирующего органа, национальное законодательство о правоприменении обычно предусматривает процедуру апелляции, в соответствии с которой лицензиат может добиваться пересмотра решения регулятора независимым судебным трибуналом либо в рамках процесса подачи апелляций правительством.

Помимо компетенций регулирующего органа, перечисленных выше, МАГАТЭ выделяет еще одну, которая не фигурирует в упомянутых международных конвенциях, – это предоставление регулятороминформацииосвоейдеятельностиирешенияхсредстваммассовой информации, государственным органам, включая законодательный, и другим международным и национальным участникам атомной индустрии. Здесь важно понимать, что в отличие от международных договоров (например, конвенций), которые в определенных случаях (когда подписаны и ратифицированы) могут накладывать определенные обязательства на договаривающиеся стороны,

21

точки зрения, позиции и предложения МАГАТЭ являются рекомендательными и не обязывают никого, даже стран – участниц МАГАТЭ, придерживаться их. И, наконец, по вопросам ядерной безопасности регулирующие органы могут иметь относительную свободу в координации своих отношений с международными и другими национальными органами, но степень этой свободы нужно искать в национальных законодательствах.

В общей сложности центральным элементом в организации регулирующего органа является то, что он должен обладать полномочиями и средствами, необходимыми для успешного применения национальных законов и нормативных актов, направленных на защиту здоровья населения, безопасности и охрану окружающей среды.

2.2. Лицензирование

Лицензирование, или выдача разрешения, является одной из основополагающих особенностей атомного права. Мы уже встречались с этой концепцией при обсуждении принципа разрешения, который гласит, что любая деятельность, связанная с использованием ядерных материалов и технологий, может осуществляться только после получения предварительного разрешения (лицензии) от компетентного органа. По рекомендациям, разработанным МАГАТЭ, большинство государств подходят к вопросу выдачи лицензий, основываясь на двух концепциях: разрешении и уведомлении. Когда ядерная деятельность представляет значительный риск для здоровья населения, безопасности и окружающей среды, национальные законодательства обязывают регулирующий орган выдать четко сформулированное разрешение на реализацию этой деятельности. Стоит упомянуть, что разрешениеобычно выдаетсявформеофициального документа и может называться лицензией, разрешением или сертификатом и пр. В случае, когда действия, связанные с ядерной деятельностью, представляют очень незначительный или несущественный риск для здоровья и безопасности, законодательство может потребовать только уведомление регулирующего органа о соответствующей деятельности. Определение условий и оформление процесса выдачи лицензий и уведомлений относятся к ведению национальных правовых инфраструктур.

Следует отметить, что большинство государств, участвующих в развитии и применении атомной энергетики, обеспечивают участие общественностивпринятиирешенийирегулированиидеятельности

22

с использованием ядерных материалов и технологий. Такая практика, конечно, во многом зависит от политического и социального устройства, ценностей и культуры государств, но доверие общественности часто играет не последнюю роль в развитии ядерной индустрии. Национальные законодательства, особенно в государствах «с более развитой свободной демократией», как они себя называют, часто включают положения, касающиеся вовлечения общественности в регулирующую деятельность соответствующих органов. Чаще всего общественность имеет право ознакомиться с информацией о заявках на лицензии с прилагаемыми документами и либо принять ограниченное участие, либо присутствовать на слушаньях по утверждению лицензий. Если национальное законодательство не разрешает представителям общественности прямо участвовать в принятии решений о выдаче лицензий, то возможность косвенного влияния на окончательное решение может осуществляться посредством СМИ.

Стандарты для выдачи разрешений зависят от типа лицензируемой деятельности, количества и уровня радиоактивности используемого материала. Стандарты для лицензии на рентгеновский аппаратвкабинетезубного врачабудутсущественноотличатьсяотстандартов для получения лицензии на строительство атомной электростанции. В национальном законодательстве государства четко прописаны основные требования для разных типов лицензируемой деятельности и возможные исключения. Понятно, что включать подробные технические требования в законодательство может показаться нецелесообразным, но кодификация общих критериев необходима для того, чтобы регулирующий орган имел четкое руководство для своей нормативной деятельности и при принятии решений о лицензировании. Кроме того, законодательные критерии имеют важное значение для пересмотра оспариваемых решений регуляторов о лицензировании, будь то независимыми судебными трибуналами или правительственным апелляционным процессом.

Стоит не забывать о некоторых общих аспектах процесса лицензирования, которые на первый взгляд могут показаться технической формальностью, но тем не менее играют существенную роль. Перед утверждением выдачи лицензии регулятор должен удостовериться, что перспективный лицензиат:

выполнил все обязательные стандарты лицензирования;

уплатил все требуемые сборы и налоги;

23

всостоянииобеспечитьфинансовыегарантиидлясоблюдения ответственности, которую на держателя лицензии накладывают международные и национальные правовые нормы;

способен обеспечивать защиту здоровья людей, безопасность

иохрану окружающей среды;

осведомлен о сроке действия лицензии и дате истечения этого срока.

Учитывая размеры и сложность ядерных объектов, а также продолжительность строительства, которое может затянуться на несколько лет, регулирующий орган обычно последовательно выдает лицензии на определенных законодательством этапах жизненного циклаядерногообъекта. Ниоднонациональноезаконодательствоне допускает выдачи одной всеобъемлющей лицензии, которая бы санкционировалавсеэтапы– отвыборарасположенияядерногообъекта до его вывода из эксплуатации. В некоторых государствах закон предписывает выдачу одной лицензии, которая подразделяется на несколько частей, соответствующих этапам жизненного цикла объекта, но более часто можно встретить требование индивидуальных лицензий для отдельных или сгруппированных этапов строительстваиэксплуатации. Этапыобычно разделяютсянатригруппы:

размещение, проектирование, строительство;

эксплуатация;

вывод из эксплуатации.

Вдругих случаях могут быть отдельные лицензии на установку

истроительство, или лицензия на строительство может состоять из разрешениянастроительствоиотдельногоразрешениянапроизводство основных компонентов и т.д. Следует отметить, что регулирующий орган практически всегда будет действовать на основе поэтапного подхода к лицензированию, независимо от характера и количества разрешений, предписанных национальным законодательством.

Наряду с полномочиями на лицензирование ядерной деятельности национальное законодательство обычно наделяет регулирующий орган правом изменять, приостанавливать или даже отзывать лицензии, выданные операторам ядерных объектов. Принимая во внимание сегодняшние темпы технического прогресса, можно смело предположить, что все атомные объекты рано или поздно до-

24

стигнут той точки, когда они все еще будут удовлетворять требованиям своих лицензий, но не будут уже соответствовать самым современным стандартам безопасности. Потребуется дооснащение, и регулятору придется определять, какие усовершенствования необходимы, аскакимиможноподождать. Очевидно, чтонезависимость решений регулятора в таких случаях может находиться под угрозой. МАГАТЭ предлагает, чтобы условия, при которых регулирующий орган может применять свое право изменять, приостанавливать или отзывать лицензии у ядерных операторов, четко и детально прописывались в национальном законодательстве, а не в постановлениях и распоряжениях регулятора, в целях предоставления эксплуатирующиморганизациямгарантийбезопасностиихинвестицийиисключения произвольных решений со стороны регулирующего органа.

ГЛАВА 3. МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ РАДИАЦИОННОЙ ЗАЩИТЫ

Радиоактивность – это естественное физическое явление, и в окружающей среде присутствуют природные (естественные) источники радиации. Радиационное излучение и радиоактивные материалы с большой пользой применяются во многих сферах – от производства энергии до использования в медицине, промышленности и сельском хозяйстве. Деятельность, связанная с радиационным облучением, такая как производство и использование источников излучения и радиоактивных материалов, эксплуатация ядерных установок и обращение с радиоактивными отходами, должна быть охвачена мерами, обеспечивающими защиту всем, кто может подвергнуться облучению.

Целью разработки и внедрения в международную практику нор- мативно-правовых норм и стандартов радиационной защиты является создание законодательной основы для безопасного обращения со всеми источниками и видами ионизирующего излучения и обеспечение надлежащей защиты отдельных лиц, населения и окружающей среды от радиологических угроз. В соответствии со ст. III Устава МАГАТЭ организация уполномочена устанавливать и принимать нормы безопасности для защиты здоровья людей, снижать до минимума потенциальную угрозу их жизни и обеспечивать применение этих норм. Публикации, посредством которых МАГАТЭ устанавливает и пропагандирует нормы, выпускаются в Серии норм

25

безопасностиМАГАТЭ. НормыбезопасностиМАГАТЭраспространяютсянаобъектыидеятельность, связанныесрадиационнымирисками, включая ядерные установки, использование радиационных и радиоактивных источников, перевозку радиоактивных материалови обращение с радиоактивными отходами.

Совместно с МАГАТЭ в создании системы радиационной безопасности принимают участие и другие специализированные международные организации:

Научный комитет ООН по действию атомной радиации

(НКДАР/UNSCEAR);

Международная комиссия по радиологическим единицам и измерениям (МКРЕ/ICRU);

Международная комиссия по радиологической защите

(МКРЗ/ISRP);

Международная Ассоциация по радиационной защите

(МАРЗ/IRPA);

Агентство по ядерной энергии (АЯЭ/NEA);

Международная организация труда (МОТ/ILO);

Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ/WHO);

Международная организация стандартизации (МОС/ISO);

Международнаяэлектротехническаякомиссия(МЭК/ IEC) и

др.

Внедрение международной системы радиационной безопасности происходит следующим образом: НКДАР ООН периодически обобщает имеющиеся данные, касающиеся воздействия атомной радиации. МКРЗ, основываясь на докладах НКДАР, выпускает свои рекомендации, которые затем закрепляются в стандартах безопасности МАГАТЭ. Государства, в соответствии с международными соглашениями, используют эти стандарты при разработке своих национальных норм. Пример механизма международного взаимодействия в радиационной безопасности представлен на рис. 3.1.

Важно понимать, что стандарты радиационной защиты должны охватывать не только практическую деятельность, но также и меры вмешательства.

26

МАГАТЭ настоятельно призывает государства вносить в национальную законодательную базу необходимость обоснования практической деятельности и мер вмешательства. В случае использования мер вмешательства обоснование заключается в подтверждении того, что предлагаемая мера вмешательства принесет больше пользы, чем вреда. Практическая деятельность должна соответствовать трем принципам радиационной защиты.

Принципобоснования– практическаядеятельностьдолжнаприносить достаточную пользу (выгоду) подвергающимся облучению физическим лицам и обществу, компенсирующую радиационный ущерб, к которому эта деятельность может привести.

Принцип оптимизации ALARA (As Low As Reasonably Achievable) – национальное законодательство должно контролировать и обеспечивать, чтобы дозы, количество облучаемых людей и вероятность облучения всегда поддерживались на разумно достижимом низком уровне.

Принцип минимизации (нормирования) – национальное зако-

нодательство должно ввести ограничения на дозу радиации, которуюможетполучатьотдельноефизическоелицо, игарантии, чтоникто не может подвергаться неприемлемому риску, связанному с облучением.

3.1.Исключения, изъятие, отсутствие обоснования

иосвобождение от контроля

Радиационная защита – это концепция, применяемая ко всем видам деятельности и установкам, в которых источником ионизирующего излучения являются радиоактивные материалы любого происхожденияилиоборудование. Всоответствииспринципомзащиты (элемент принципа безопасности) цель радиационной защиты сводится к обеспечению того, чтобы уровень опасности от излучения поддерживалсявсоответствииспринципомALARA (наразумнодостижимом низком уровне) с учетом экономических и социальных факторов.

Как уже отмечалось в гл. 2, большинство национальных атомных законодательств обеспечивает создание регулирующего органа, регулятора, который контролирует безопасное и надежное функционирование операторов (лицензиатов) ядерных объектов. Одна из

28

функций регулирующего органа сводится к оценке заявок на разрешение осуществлять практическую деятельность, которая связана с облучением или может приводить к нему. Наряду с формулировкой условий выдачи лицензии регулирующий орган определяет, какие виды деятельности или материалы могут быть изъяты из сферы действия требований радиационной защиты, и какие могут быть освобождены отрегулирующегоконтроля. МАГАТЭ предлагает определить четыре группы деятельности, которые можно вывести из-под контроля радиационной защиты.

Исключение (Exclusions). Под исключение попадают такие случаи воздействия ионизирующего излучения, величина или вероятность которых не поддаются контролю, например, в случае облучения естественной радиоактивностью, находящейся в теле человека, или космическими лучами на уровне земли.

Изъятие (Exemptions) означает, что, хотя практическая деятельностьилиматериалинеосвобождаетсяотрегулирующегоконтроля, считается, что они не вызывают опасения и не нуждаются в регуляционном контроле. Существует три критерия изъятия:

радиационный риск для отдельных лиц является достаточно низким и не вызывает необходимости регулирования;

суммарное радиационное воздействие достаточно низко и не требует регулирующего контроля;

практическая деятельность считается изначально безопасной без какой-либо вероятности потенциальных ситуаций, которые могли бы привести к невыполнению двух первых критериев.

Отсутствие обоснования (Lack of Justification) – это причина, по которой регулятор отказывает в выдаче лицензии. Практическая деятельность считается необоснованной, если она может привести к преднамеренному увеличению активности радиоактивных веществ

всоответствующей продукции. К примерам такой деятельности можно отнести деятельность, связанную с пищевыми продуктами, напитками или косметикой, предназначенными для перорального, ингаляционного или чрескожного применения человеком; или деятельность, включающую необоснованное применение радиоактивных веществ в детских игрушках, ювелирных изделиях и украшениях.

Освобождение от контроля (Clearance) означает освобождение радиоактивных материалов или радиоактивных предметов в рамках разрешенной практической деятельности от дальнейшего контроля

29

регулирующегооргана. Уровниосвобожденияотконтроля– этозначения, установленные регулирующим органом, ниже которых источники излучения могут быть освобождены от регулирующего контроля.

Цель освобождения аналогична цели изъятия практической деятельности, однако существенно важное различие заключается в том, что освобождение от контроля применяется только к материалу, который уже находится под регулирующим контролем. Уровни освобождения от контроля, как правило, должны быть выше уровней изъятия, так, чтобы изымаемый из-под контроля материал снова не попадал под регулирующий контроль.

3.2. Источники радиации

Чтобы лучше понять задачи радиационной защиты, необходимо рассмотреть, что может быть источником ионизирующего излучения. Существуют две главные группы источников радиации:

радиоактивный материал (т.е. материал, который испускает радиоактивное излучение в результате самопроизвольного распада некоторых радионуклидов);

оборудование, специально предназначенное для генерирования излучения (например, стоматологическое рентгеновское оборудование).

Радиоактивный материал испускает излучение непрерывно, в то время как оборудование, генерирующее излучение, может включаться или выключаться по желанию обслуживающего персонала. Радиоактивныйматериалможноклассифицироватьпо-разному. Для общих и юридических целей он является либо естественно радиоактивным (например, радон и урановая руда), либо искусственно радиоактивным, например, вследствие облучения (радиоизотопы для медицинского применения и радиоактивные отходы). Однако необходимо помнить, что, в то время как большинство искусственно радиоактивных материалов подвергаются облучению для определенных целей, некоторые материалы становятся радиоактивными в результате контаминации. Примером могут служить материалы, используемые при строительстве ядерного реактора. При демонтаже ядерного реактора такой материал будет считаться радиоактивными отходами за счет возникновения наведенной радиоактивности. Некоторые государства подразделяют ядерный материал на более уз-

30