Основы международного атомного права. Учебно-методическое пособие
.pdfб) предполагаемый нарушитель является гражданином или постоянным жителем определенного государства (личная юрисдикция);
в) предполагаемыйнарушительнаходитсянатерриторииопределенного государства и не выдан какому-либо другому государству, претендующему на юрисдикцию;
г) действие совершается за пределами определенного государства, если это действие совершается в ходе международной перевозки ядерного материала в случае, когда речь идет о государстве происхождения груза или государстве конечного назначения.
Но не стоит забывать, что вопрос юрисдикции – один из самых многогранныхинеоднозначныхвопросовкаквмеждународном, так
ив национальном праве.
Взаконодательстве РФ основные составы преступлений в области использования атомной энергии закреплены в гл. 24 «Преступления против общественной безопасности» и гл. 26 «Экологические преступления» Уголовного кодекса Российской Федерации. Ниже перечислены наиболее важные нарушения Уголовного кодекса Российской Федерации в области использования атомной энергии:
совершение террористического акта, сопряженного с посягательствомнаОИАЭлибосиспользованиемядерныхматериалов, радиоактивных веществ или источников радиоактивного излучения, включая пособничество, организацию и финансирование терро-
ризма (п. «а», ч. 3, ст. 205);
нарушение правил безопасности при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации объектов атомной энергетики, если это могло повлечь или повлекло причинение вреда здоровью, смерть человека или радиоактивное заражение окружающей среды
(ст. 215);
нарушение требований обеспечения безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливноэнергетического комплекса (ст. 217);
незаконное обращение с ядерными материалами или радиоактивными веществами, включая их приобретение, хранение, использование, передачу или разрушение (ст. 220);
хищение либо вымогательство ядерного материала или радиоактивного вещества (ст. 221);
51
контрабанда радиоактивного вещества, радиационных источников, ядерныхматериалов, втомчислеихнезаконноеперемещение через таможенную границу Таможенного союза в рамках ЕАЭС либо Государственную границу Российской Федераций с государствами – членами Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС (ст. 226).
В числе возможных экологических преступлений в области использования атомной энергии особо следует выделить следующие:
нарушениеправилохраныокружающейсредыприпроектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных, научных и иных объектов лицами, ответственными за соблюдение этих правил, если этоповлеклосущественноеизменениерадиоактивногофона, причинение вреда здоровью человека, массовую гибель животных либо иные тяжкие последствия (ст. 246);
нарушение правил обращения экологически опасных веществ
иотходов, к которым относятся производство запрещенных видов опасных отходов, транспортировка, хранение, захоронение, использование или иное обращение радиоактивных, бактериологических, химических веществ и отходов с нарушением установленных правил охраны окружающей среды, если эти деяния причинили вред или создали угрозу причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде (ст. 247).
6.3. Контроль за экспортом и импортом
Одной из областей ядерного права, тесно связанных с вопросами физической защиты, является контроль за экспортом и импортом. Практически все многосторонние договоры о нераспространении и двусторонние соглашения о ядерных поставках запрещают трансфер ядерных материалов и технологий в отсутствие подтверждений того, чтонанихбудутраспространятьсягарантиинетолькоядерной безопасности, но и физической защиты. Этот раздел о международном контролировании можно было бы включить и в главу о ядерной безопасности или транспортировке ядерных материалов, но, по мнению автора настоящего учебно-методического пособия, сущность вопросов, обсуждаемых под заголовком этого раздела, ближе к теме физической защиты, т.е. вопросам нераспространения. Законодательство, касающееся физической защиты, и законодательство, ка-
52
сающееся экспортного и импортного контроля, должны быть совместимы друг с другом и предусматривать согласованные организационные и исполнительные механизмы.
Итак, обратимсяквопросамипроблемам, связаннымсэкспортом и импортом ядерных и радиоактивных материалов.
Насегодняшнийденьбольшинствогосударствнеявляютсясамодостаточными в разработке и использовании ядерных материалов и технологий. Мониторинг и контроль за ядерными трансферами между государствами являются важным элементом глобальной системы нераспространения. Повсеместный скоординированный контрользаядернымэкспортомиимпортомспособствуетгосударствам висполнениисвоихобязанностейпо Договору онераспространении ядерного оружия 1970 г. (ДНЯО), который запрещает запрашивать, оказывать и получать помощь в приобретении ядерного оружия. Контроль за экспортом и импортом имеет важное значение для выполнения обязательств по ст. III п. 2 ДНЯО, которая запрещает предоставлять исходный или специальный расщепляющийся материал или оборудование, или материалы, специально предназначенные или подготовленные для обработки, использования или производства исходного или специального расщепляющегося материала государству, не обладающему ядерным оружием, даже для мирных целей, если на этот исходный или специальный расщепляющийся материал не распространяются гарантии МАГАТЭ.
Следует обратить особое внимание на то, что попадает под это определение ядерного трансфера и, соответственно, в зону контроля экспорта и импорта. Ядерный трансфер может осуществляться различными способами.
Наиболее очевидным – первым способом – является простой экспорт/импорт товаров, таких как оборудование, инструменты, компоненты или ядерные материалы, а также технологии и информация по использованию и эксплуатации поставляемых товаров.
Второй способ предполагает частную коммерческую передачу технологий, которая может осуществляться:
а) посредством прямых иностранных инвестиций в одном государстве компанией, имеющей лицензию в другом государстве;
б) посредством лицензирования технологии компанией в одном государстве для использования компаниями или государственными структурами в другом государстве;
53
в) посредством техническойпомощи(такой, какинженерныеили управленческие услуги), предоставляемой компанией из одного государства организации в другом государстве;
г) посредствомпроектов«подключ», вкоторыхядерныеобъекты водномгосударствепроектируются, строятсяидажепервоначально эксплуатируютсякомпаниямиизодногоилинесколькихдругихгосударств.
Особого внимания требует третий способ, не связанный с коммерческой сферой, который заключается либо в межправительственныхсоглашениях, либовтехническойподготовке, обеспечиваемой академическими или профессиональными организациями.
Программа технического сотрудничества МАГАТЭ является примером того, как межправительственные соглашения могут работать в этой области. Очевидно, что контроль за ядерным экспортом и импортом должен осуществляться в рамках национальной правовой базы государства по регулированию внешней торговли.
При разработке национального законодательства по контролю за ядерным экспортом и импортом МАГАТЭ предлагает государствам ориентироваться на три основные задачи. Первая задача заключается в обеспечении того, чтобы трансфер ядерных материалов, оборудования и технологий (как на территорию государства, так и за его пределы) осуществлялся надежным, безопасным и экологически ответственным образом. Вторая задача заключается в обеспечении того, чтобы трансфер прямо или косвенно не помогал какому-либо государству, не обладающему ядерным оружием, или любому неавторизованномулицувразработкеилиприобретенииядерныхвзрывных устройств или использовании ядерного материала в несанкционированных целях. Эти две задачи включают в себя и третью, а именно обеспечение выполнения правовых обязательств государств по международным документам, таким как ДНЯО, КФЗЯМ, Объединенная конвенция и др.
Ключевыеэлементынациональногозаконодательстваоконтроле за экспортом и импортом ядерных материалов параллельны элементам национального законодательства, регулирующего внутригосударственную деятельность, связанную с ядерной индустрией. Как и в случае с любой другой деятельностью, связанной с ядерными материалами и технологиями, передача товаров и информации через национальные границы разрешается только после выдачи лицензии,
54
в которой четко указаны основные характеристики и элементы трансфера. Примеры обязательной для выдачи лицензии информации включают в себя: личность лицензиата; точный предмет передачи (тип и количество материала, характер информации или технологии), конечный пункт назначения, конечное использование или (если отличается от назначения) конечного пользователя материала или информации, срок действия лицензии и другие соответствующие ограничения или условия (например, вид транспорта и требуемые меры физической защиты). Правовая база государств должна содержать четкое распределение обязанностей между учреждениями и/или должностными лицами, ответственными за проведение процесса экспортного и импортного контроля.
Как и в случаях выдачи лицензий на эксплуатацию и транспортировку, важно, чтобы процесс лицензирования был максимально защищен от влияния государственных органов и должностных лиц, в функциях которых защита здоровья и безопасности населения и обеспечениенераспространениянезанимаютпервоеместо. Прирассмотрении вопроса о введении дополнительных требований для получения разрешения на ядерный трансфер государствам следует помнитьобщееобязательствопост. IV ДНЯОсодействоватьобмену оборудованием, материалами и научно-технической информацией для мирного использования ядерной энергии. Не стоит забывать и существенную особенность любого режима ядерного контроля – четкиеполномочияответственныхгосударственныхоргановпопроверке и мониторингу лицензированной деятельности. Сфера экс- портно-импортного контроля не является исключением. Одной из наиболее важных функций органа, отвечающего за соблюдение законов о контроле за экспортом и импортом, является проверка товаров, предназначенных для вывоза и ввоза в государство.
Национальное законодательство государств об экспорте и импорте, как правило, содержит четкие положения, обеспечивающие соблюдение его требований и процедур. Эти положения обычно включают следующие элементы: определенные санкции за нарушения (от приостановления действия или отзыва лицензии до денежных штрафов и даже уголовных наказаний за особо серьезные или преднамеренные нарушения), четкое распределение ответственности между соответствующими государственными органами за правоприменениеиправопорядокичеткуюпроцессуальнуюосновудля
55
принудительного исполнения (с указанием средств, с помощью которыхлицензиатымогутобжаловатьрешенияопринудительномисполнении, которые они считают необоснованными).
В заключение можно определенно сказать, что контроль за экспортом и импортом играет центральную роль в предотвращении несанкционированного приобретения лицензированных материалов и информации.
ГЛАВА 7. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ, КОМПЕНСАЦИЯ И СТРАХОВАНИЕ ПОТЕНЦИАЛЬНОГО ЯДЕРНОГО УЩЕРБА
Регулирование вопросов гражданской ответственности за ядерный ущерб – важный и актуальный элемент общего международноправового режима использования атомной энергии и международного сотрудничества в этой области. Мировое сообщество давно признало необходимость создания правового режима, при котором ответственность оператора ядерных установок (эксплуатирующей организации/лицензиата) и государства были бы четко определены, и пострадавшие имели бы конкретные гарантии своих прав и установленный законом процесс для их защиты. Следует отметить, что
вотличие от требований ядерной и физической безопасности, которые должны исполняться на всех стадиях ядерного топливного цикла, эксплуатации АЭС и иных объектов использования атомной энергии, гражданская ответственность за ядерный ущерб включается только в случае ядерного инцидента.
На сегодняшний день существует следующая правовая ситуация
всфере гражданской ответственности за ядерный ущерб:
1.Операторы ядерных установок несут первичную, исключительную ответственность за любой ущерб, причиненный ими, независимо от вины. По этой причине операторы обычно имеют страховыегарантиипередтретьимилицами; вбольшинствегосударствони обязаны делать это по закону.
2.Потенциальные трансграничные последствия ядерного инцидента требуют международного режима ядерной ответственности, поэтому национальные законы дополняются рядом международных конвенций.
56
3. Гражданская ответственность за ядерный ущерб ограничена какмеждународнымиконвенциями, такинациональнымизаконодательствами, которые устанавливают, что государство может принять ответственность в качестве страховщика последней инстанции в случае, когда ущерб от ядерного инцидента превышает суммы, гарантированные страховыми договорами операторов.
7.1. Общепринятые принципы гражданской ответственности за ядерный ущерб
Во второй половине прошлого века мировое правовое сообщество пришло к консенсусу, что общее деликтное право и даже повышенный уровень ответственности для опасных видов деятельности не учитывают всей специфики рисков ядерных инцидентов. Международный правовой режим гражданской ответственности за ядерный ущерб базируется на триаде Венской конвенции, Парижской конвенции и Совместного протокола об их применении
(Joint Protocol).
Длялучшего понимания регулированиягражданскойответственности за ядерный ущерб следует ознакомиться с общепринятыми постулатами, которым следуют международные и национальные правовые инструменты:
строгая ответственность (Strict Liability);
тоннелирование ответственности (Exclusive Liability);
ограниченная ответственность (Limited Liability);
исключительная юрисдикция (Exclusive Jurisdiction);
финансовые гарантии (Financial Guarantees).
Строгая ответственность означает, что нет требования доказательства вины оператора. В случае ядерного инцидента оператор несет ответственность независимо от того, может ли быть доказана его вина или халатность. Это упрощает судебный процесс, устраняя сложности, которыемогутвозникнутьсдоказательствомнарушения оператора, учитываяуровеньсложностиядернойиндустрии. Иными словами, строгая ответственность означает, что пострадавшим (истцам) не нужно доказывать, что причиной нанесенного им вреда стало какое-то действие или бездействие оператора; наличие самого вреда от ядерного инцидента достаточно для возложения ответственности на эксплуатирующую компанию.
57
Тоннелирование ответственности означает, что оператор несет исключительнуюответственностьза ядерныйущерб. Причина ядерного инцидента не имеет значения. Таким образом, поставщики или строители ядерного объекта защищены от судебных разбирательств в случае инцидента. Опять же, это упрощает процесс, поскольку пострадавшим не нужно выяснять, кто несет ответственность – по закону это будет эксплуатирующая компания. Кроме того, в рамках тоннелирования ответственности можно выделить принципы исключения права регрессного требования эксплуатирующей компании. Например, оператор обычно не может требовать финансового возмещенияотпоставщикавсвязиснекачественнымоборудованием, по вине которого произошла ядерная авария, и участия государства в возмещении вреда. Не стоит забывать, что возникновение и применение регрессного требования является частью национального законодательства и может отличаться от государства к государству.
Ограниченная ответственность защищает операторов ядерных объектов, ограничивая их ответственность по объему (сумме возмещения) и по времени (существует срок давности). Этот принцип часто вызывает споры. Ограничивая сумму, которую должны выплатить операторы, риски ядерного инцидента эффективно социализируется. При превышении определенного уровня ущерба ответственность переходит с отдельного оператора либо на государство, либо на коллектив операторов, либо на всех вместе. По сути, это ограничение признает преимущества ядерной энергетики и принятие рисков, на которые идет государство, разрешая строительство и эксплуатацию ядерных объектов.
Исключительная юрисдикция означает, что только суды государства, на территории которого произошел инцидент, обладают исключительнойюрисдикциейвотношениитребованийовозмещении ущерба. Из этого принципа вытекают два следствия:
во-первых, предотвращается так называемый «выбор юрисдикции» (jurisdiction shopping), когда истцы пытаются найти суды и национальное законодательство, более дружественные к их претензиям. Это обеспечивает операторам определенную степень уверенности и защиты;
во-вторых, аналогичным образом оператор не может перенести слушанье дела в другую, удаленную юрисдикцию. Компетентный суд должен располагаться недалеко от источника ущерба, и
58
жертвам инцидента не придется далеко путешествовать, чтобы подать иск и вести тяжбу в незнакомой юрисдикции.
Этот принцип в сочетании с тоннелированием ответственности гарантирует доступность соответствующих судов, даже если ядерный инцидент связан с перевозкой радиоактивного материала, а транспортная компания находится далеко.
Обязательные финансовые гарантии означают, что оператор должен обеспечивать страхование или иное финансовое обеспечение (государственные и независимые гарантии, участие в обществах взаимного страхования и т.п.), покрывающее размер своей ответственности. Минимальный объем требуемой защиты обычно устанавливается в национальных законах, которые, как правило, зависят от обязательств по международным договорам. Со временем объем этой обязательной защиты увеличивается, частично с поправкой на инфляцию и частично с учетом возросшего бремени ответственности, которое возлагается на эксплуатирующие компании.
Особенности ответственности за ядерный ущерб оператора ядерной установки (большие суммы возмещения, неопределенность во времени проявления ущерба, отсутствие статистики, ограниченное число объектов, гражданская ответственность за эксплуатацию которых страхуется) привели к созданию особой формы страхования таких рисков – страхованию через объединение страховщиков, которое носит название «ядерные страховые пулы» (Nuclear Insurance Pools). В совокупности вышеперечисленные принципы гарантируют, что в случае ядерного инцидента пострадавшим будут доступны значимые уровни компенсации с минимальным уровнем судебных разбирательств и трудностей. Следует понимать, что эти принципы являются общими правилами, которые могут иметь определенные оговорки, исключения либо условия их применения в национальных законодательствах разных государств.
7.2. Понятие ядерного ущерба
Ключевой концепцией в понимании гражданской ответственности в атомной индустрии является определение ядерного ущерба. Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 г. предлагает следующее определение ядерного ущерба:
1)смерть или телесное повреждение;
2)потеря имущества или ущерб имуществу;
59
3)экономические потери (включая потерю доходов от применения или использования окружающей среды);
4)затраты по восстановлению окружающей среды;
5)затраты на превентивные меры.
Два последних пункта были добавлены в протоколе о внесении поправок в Венскую конвенцию о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1997 г. Поправки также расширяют географическую сферу, практически устраняя территориальные границы действия Венскойконвенции, ипродлеваютпериод, втечениекоторогомогут быть предъявлены иски в связи с гибелью людей и причинением телесных повреждений. Далее поправки предусматривают юрисдикцию прибрежных государств в отношении действий, приводящих к ядерному ущербу во время транспортировки радиоактивных материалов.
Необходимо отметить, что практически все виды ядерного ущерба, перечисленныевпротоколекВенскойконвенции, подлежат возмещению в той степени, в которой это определяет национальное законодательство каждого государства. Если право потерпевших на компенсациюущербанепредусматривается внациональном законе, то новые положения протокола фактически теряют свою значимость.
Можно подвести итог, что, несмотря на расширение определения понятия ядерного ущерба, международные нормативно-правовые инструменты(Венскаяконвенцияогражданскойответственностиза ядерный ущерб, Парижская конвенция об ответственности перед третьей стороной в области ядерной энергии с поправками и Совместный протокол об их применении) оставляют большую свободу за отдельными государствами в уточнении всех составляющих этой основной, центральной концепции.
7.3. Освобождение и ограничение оператора от гражданской ответственности за ядерный ущерб
Международное право и национальные законодательства предусматривают определенные обстоятельства, при которых ядерные операторы освобождаются от гражданской ответственности за ядерный ущерб. В соответствии с Венской конвенцией на оператора не может быть возложена ответственность за ядерный ущерб, если ядерный инцидент произошел в результате вооруженного кон-
60