Дом под снос!Что сносят и как, расселение, все правовые аспекты
.pdfпризнаны до 1 января 2007 г. (в случае, предусмотренным данным законом — до 1 января 2009 г.) в установленном порядке аварийными и подлежащими сносу в связи с физическим износом в процессе их эксплуатации. Попробуем разобраться, какое жилье является ветхим,
какое аварийным и есть ли между этими понятиями принципиальная разница.
Как было уже отмечено, порядок признания многоквартирного жилого дома аварийным и подлежащим сносу определен ЖК РФ, а также Положением о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 47 (далее по тексту — Положение).
Данный документ устанавливает требования к жилому помещению, порядок признания жилого помещения пригодным для проживания и основания, по которым жилое помещение признается непригодным для проживания, и, в частности, многоквартирный дом признается аварийным и подлежащим сносу или реконструкции. Как видим, здесь применяются понятия «жилое помещение, непригодное для проживания», «аварийный многоквартирный дом».
Согласно Положению, основанием для признания жилого помещения непригодным для проживания является наличие выявленных вредных факторов среды обитания человека, которые не позволяют обеспечить безопасность жизни и здоровья граждан вследствие:
1)ухудшения в связи с физическим износом в процессе эксплуатации здания в целом или отдельными его частями эксплуатационных характеристик, приводящего к снижению до недопустимого уровня надежности здания, прочности и устойчивости строительных конструкций и оснований;
2)изменения окружающей среды и параметров микроклимата жилого помещения, не позволяющих обеспечить соблюдение необходимых санитарно-эпидемиологических требований и гигиенических нормативов в части содержания потенциально опасных для человека химических и биологических веществ, качества атмосферного воздуха, уровня радиационного фона и физических факторов наличия источников шума, вибрации, электромагнитных полей.
Жилые помещения, расположенные в полносборных, кирпичных и каменных домах, а также в деревянных домах и домах из местных материалов, имеющих деформации фундаментов, стен, несущих конструкций и значительную степень биологического повреждения элементов деревянных конструкций, которые свидетельствуют об исчерпании несущей способности и опасности обрушения, являются непригодными для проживания вследствие признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.
51
Кроме того, признаются аварийными и подлежащими сносу или реконструкции
многоквартирные дома, расположенные в опасных зонах схода оползней, селевых потоков,
снежных лавин, а также на территориях, которые ежегодно затапливаются паводквыми водами и на которых невозможно при помощи инженерных и проектных решений предотвратить подтопление территории.
Многоквартирные дома, жилые помещения которых получили повреждения в результате взрывов, аварий, пожаров, землетрясений, неравномерной просадки грунтов, а
также в результате других сложных геологических явлений, признаются непригодными для проживания, если проведение восстановительных работ технически невозможно или экономически нецелесообразно и техническое состояние этих домов и строительных конструкций характеризуется снижением несущей способности и эксплуатационных характеристик, при которых существует опасность для пребывания людей и сохранности инженерного оборудования.
Признаются аварийными и подлежащими сносу или реконструкции многоквартирные дома, расположенные в зоне вероятных разрушений при техногенных авариях, если при помощи инженерных и проектных решений невозможно предотвратить разрушение жилых помещений.
В Положении указано также, какие дома и помещения вблизи оживленных магистралей могут считаться непригодными для проживания. Так, комнаты, окна которых выходят на дорогу, при уровне шума выше предельно допустимой нормы (в дневное время
55 дБ, в ночное — 45 дБ), следует признавать непригодными для проживания. Правда, при условии, если при помощи инженерных и проектных решений уровень шума невозможно снизить до нормативных показателей.
В п. 41 Положения отмечается, что не может служить основанием для признания
жилого помещения непригодным для проживания
1)отсутствие системы централизованной канализации и горячего водоснабжения в одно- и двухэтажном жилом доме;
2)отсутствие в жилом доме свыше 5 этажей лифта и мусоропровода, если этот жилой дом вследствие физического износа находится в ограниченно работоспособном состоянии и не подлежит капитальному ремонту и реконструкции;
3)несоответствие объемно-планировочного решения жилых помещений и их расположения минимальной площади комнат и вспомогательных помещений квартиры в эксплуатируемом жилом доме, спроектированном и построенном по ранее действующей нормативной документации, принятым в настоящее время объемно-планировочным
52
решениям, если это решение удовлетворяет требованиям эргономики в части размещения необходимого набора предметов мебели и функционального оборудования.
Тем самым данный документ как бы признает наличие жилых домов, которые находятся в, мягко говоря, неудовлетворительном состоянии, но при этом не должны расселяться в силу отсутствия реальной опасности для проживания.
В программах по переселению граждан из ветхого и аварийного жилья, которые разрабатываются местными администрациями, иногда даются определения понятий «ветхое» и «аварийное» жилье (здания); приводим их ниже, обобщив для краткости.
Аварийные здания — жилые здания (помещения), техническое состояние строительных конструкций которых не обеспечивает их безопасную эксплуатацию (потеря прочности и несущей способности ответственных (строительных) конструкций, деформация основания) и которые подлежат обязательному сносу или реконструкции. Надо отметить, что в некоторых документах, принятых на местах до утверждения федерального Положения, порой четко было записано, что аварийные здания не подлежат восстановлению и реконструкции, а только сносу.
Ветхие здания — жилые здания (помещения), не отвечающие требованиям санитарно-гигиенических норм и имеющие физический износ свыше допустимых значений, удовлетворяющие требованиям безопасной эксплуатации, подлежащие расселению с последующим сносом или реконструкцией. Степень физического износа в нормативных документах местных органов власти указывается разная, но, как правило, свыше 50% или даже 60%. Поэтому гражданам, которых интересуют вопросы ветхого или аварийного жилья, необходимо знать не только федеральное законодательство, но и региональное, «местное» законодательство, причем последнее изучать необходимо очень тщательно, так как конкретика (напр. вопросы переселения граждан и т.д.) сосредоточена именно в нем.
Под физическим износом конструкции, элемента, системы инженерного оборудования и жилого здания в целом обычно понимают утрату ими первоначальных технико-эксплуатационных качеств (прочности, устойчивости, надежности и т.д.) в результате воздействия природно-климатических факторов и жизнедеятельности человека. Для оценки физического износа жилых зданий предназначены «Правила оценки физического износа жилых зданий» (утв. приказом Госстроя СССР от 24 декабря 1986 г. № 446).
Приведенные выше определения рассматриваемых нами понятий, конечно же, не являются бесспорными. Многие специалисты считают, что аварийные дома необходимо только сносить, ни о какой реконструкции не надо даже говорить. Относительно ветхого фонда также нет единого мнения среди специалистов. Одни считают, что ветхое жилье — это жилье, в котором можно провести ремонтно-восстановительные работы и какое-то время
53
продолжать его эксплуатировать. Другие считают, что в силу своей ветхости (высокой степени изношенности) такое жилье нет смысла ремонтировать, его также надо сносить. Да и безопасность ветхого жилья является, по меньшей мере, категорией относительной.
Бесспорно одно: и ветхий, и аварийный жилищные фонды непригодны для проживания.
Тем не менее, считается, что основным отличием аварийных домов от ветхих
является безопасность проживания в последних, так как они якобы не грозят обрушением, и
какое-то время еще могут постоять.
Данные утверждения, на наш взгляд, являются сомнительными. Что-то с уверенностью всегда можно говорить только в отношении конкретного дома и только после проведения соответствующей экспертизы (оценки), по результатам которой его можно отнести или к категории аварийных, или ветхих. Дома даже одной серии, одного года постройки могут иметь разное состояние в зависимости от природно-климатических факторов в местах их расположения, а также от многих других условий. Дома, как и люди:
один человек здоровяк, пышет здоровьем, его ровесник — доходяга, на лекарствах держится.
С одним нужно согласиться: если исходить из средних цифр и применяя установленную методику подсчетов можно с определенной долей уверенности сказать, какие дома (типы,
серии, годы постройки и т.д.) и к какому году выработают свой «ресурс» и станут откровенно опасными для проживания. И что потом?
Износ — процесс хоть и медленный, но постоянный. Что вчера было ветхим, завтра станет аварийным. Поэтому и нужны долгосрочные муниципальные программы,
направленные на переселение граждан не только из аварийного, но и ветхого жилья.
2.3. Что такое некомфортное жилье?
В последнее время московские власти выступают с инициативой переселения граждан из так называемого «некомфортного» жилья. Затея такого переселения вызывает неоднозначную реакцию, как жителей, так и экспертов. Понятие «некомфортное жилье» в
законодательстве также отсутствует. Между тем действующее жилищное законодательство разрешает снос только аварийных и ветхих домов. Кроме того, федеральное законодательство не позволяет изымать земельные участки для таких «государственных» нужд, как строительство нового жилья на месте снесенного.
Существуют ли какие-либо критерии «некомфортности» жилья и какова стратегическая цель московской власти, планирующей осуществить снос такого жилья?
54
В самом начале появления идеи о массовом сносе «некомфортного» жилья, властями озвучивались лишь некоторые размытые намеки на смысл понятия «некомфортное» жилье. Речь шла вначале о домах пониженной этажности — до пяти этажей включительно. К
признакам «некомфортности» также относили наличие проходных комнат, низких потолков, смежной ванны и туалета, небольшой кухни, отсутствие мусоропровода. Понятно, что при желании, основываясь на этих признаках, практически любой дом старой постройки можно отнести к категории «некомфортного».
Вдальнейшем под «некомфортным» жильем стали понимать не только дома высотой менее пяти этажей (кроме архитектурных памятников), но также все панельные строения. По заявлению московских властей у них есть конкретные планы по сносу «некомфортных» панельных девятиэтажных домов. При этом подчеркивается, что состояние ветхих панельных девятиэтажек намного хуже, чем многих пятиэтажных домов. По словам же главного архитектора Москвы, при разработке программы по сносу жилья они не привязываются к этажности, а занимаются теми микрорайонами, где большой процент заселения и жители имеют мало квадратных метров на человека, где физический износ зданий высок и они морально не удовлетворяют, и где не надо строить новых транспортных
иинженерных объектов.
Впостановлении правительства Москвы от 11 августа 2009 г. № 772-ПП определены первоочередные мероприятия долгосрочной городской целевой программы сноса некомфортного жилья до 2025 г. В настоящее время власти Москвы разработали критерии, по которым жилые здания следует относить к некомфортным. Такие здания предполагается массово сносить или, по возможности, реконструировать, реализуя намеченную программу. Некомфортными будут считаться жилые дома с высокой степенью физического износа: для домов с деревянными перекрытиями свыше 40%, для панельных и кирпичных домов свыше 45%. В эту категорию попадают практически все жилые дома, построенные по типовым проектам в период индустриального домостроения.
Однако основанием для сноса и реконструкции станет не только физический, но и моральный износ. Причем, отмечается, что моральное старение жилого фонда, как правило, наступает намного раньше, чем его физический износ. По этому критерию к некомфортным будут относиться квартиры с потолками ниже 2,5 м., совмещенными санузлами, проходными
исмежными комнатами и другими дефектами в планировке квартир. Помимо этого, моральный износ жилых зданий проявляется в несоответствии конструкций современным требованиям звукоизоляции и теплоустойчивости, отсутствии центрального отопления, горячего водоснабжения, лифтов, мусоропроводов. Учитывается и морально устаревший внешний облик зданий, характерный для массового жилья.
55
По подсчетам специалистов, к 2025 г. большинство домов, имеющих 40—45% износа,
достигнут критического «порогового физического износа», который обычно оценивается в
60%. После достижения такого показателя эксперты по строительству считают проведение капитального ремонта и полной реконструкции экономически нецелесообразными. По мнению многих, такие здания проще сломать и построить на их месте новые, чем продолжать затратное обслуживание ветхих конструкций и коммуникаций. Поэтому определенная логика в действиях властей есть: начинать снос такого жилья уже сейчас, так как к 2025 г. оно станет ветхим (часть аварийным) и справиться с этой проблемой будет гораздо трудней. По замыслу чиновников, на месте снесенного «некомфортного» жилья планируется построить нового жилья как минимум вдвое больше. Кроме того, при застройке таких территорий не возникнет проблем с инженерными коммуникациями, а также не потребуется значительных дополнительных затрат на транспортное обеспечение и социальную инфраструктуру.
2.4. Вы живете в пятиэтажке?
В середине 50-х годов прошлого века в нашей стране началась история знаменитых пятиэтажек. Вначале предполагалось, что пятиэтажки первого поколения прослужат не более
25 лет. По истечении этого срока их должны были заменить более комфортабельным жильем
(тем более что к 1980 г. планировалось построить коммунизм в СССР). Однако история пошла несколько иным путем. Не будем сейчас заниматься критикой, и уж тем более презрительно оценивать масштабные мероприятия тех лет, как это делают некоторые. Всему свое время. В те годы быстрое развитие индустриального домостроения представлялось настоящей революцией в жилищном строительстве. Благодаря пятиэтажным домам,
возводимым в короткие сроки, миллионы семей смогли переехать в нормальное жилье из подвалов, коммуналок, общежитий. Вопрос сейчас в другом: что делать с этими домами?
В свое время московские власти все серии пятиэтажных домов разделили на две группы. В первую вошли дома подлежащие немедленному сносу («сносимые» серии). Ко второй группе причислили дома, которые первоначально под снос отправлять не планировали («несносимые» серии — в основном кирпичные, крупноблочные). Они считались достаточно крепкими и при своевременном надлежащем ремонте и обслуживании могли простоять еще лет 20—30. Комфортными эти дома не назовешь, но основным критерием для их сохранения являлась лишь прочность конструкций.
56
Программа по сносу пятиэтажных домов первых серий массового строительства в столице успешно выполняется. Что касается жилых домов «несносимых» серий, то здесь ситуация следующая. Если раньше московские чиновники заявляли о том, что уже разработаны проекты реконструкции (надстройки, перепланировка квартир и т.д.) домов
«несносимых» серий, то потом было принято решение о сносе всех пятиэтажных домов без разделения на «сносимые» и «несносимые», отнеся их к категории «некомфортного» жилья,
о котором мы говорили выше.
Надо сказать, что, не все согласны с такими масштабными планами по сносу жилых домов. По мнению некоторых специалистов, пятиэтажки имеют очень большой запас прочности. То, что они простояли по 40 лет, идет им только на пользу, так как грунты уплотнились, а это, в свою очередь повысило плотность фундаментов. Исходя из этого,
предлагают специалисты, надо идти по пути реконструкции таких зданий, а не сноса.
Что на это ответить? Столица, к радости ее жителей, нашла возможность целенаправленно решать эту проблему. В остальных же регионах нашей страны пятиэтажки будут стоять еще очень долго, причем без всякой реконструкции. Многие из нас как раз станут свидетелями того, каков же окажется «запас прочности», срок службы этих зданий, и
сколько лет они реально простоят, превысив все допустимые значения износа.
О том, что полагается по закону жителям сносимых пятиэтажек, будет сказано в других разделах настоящего пособия.
2.5. Ваш дом в очереди на снос? Что вам полагается?
Напомним, в каких случаях гражданам приходиться покидать свои квартиры
(временно или навсегда). Согласно действующему законодательству, это происходит в случаях, если:
1)принято решение о проведении капитального ремонта жилого дома, причем с отселением жильцов;
2)жилой дом подлежит реконструкции;
3)земельный участок, на котором находится дом, изымается для государственных или муниципальных нужд;
4)жилой дом переводится в нежилой фонд, например, старинные жилые дома в исторических центрах городов, для дальнейшей реставрации. Правда, такие дома, как правило, являются непригодными для проживания;
5)дом в установленном законом порядке признан аварийным и подлежащим сносу;
57
6)органом местного самоуправления принято решение о развитии застроенных территорий;
7)жилые дома подлежат сносу на основании муниципальных адресных программ. Итак, вы узнали о предстоящем сносе вашего многоквартирного жилого дома.
Вариантов откуда узнали может быть несколько, тем более что сроки «узнавания» зависят от оснований, по которым принято решение о сносе. Сообщения о сносе публикуются в местной печати, на официальных сайтах администраций, жильцам направляются соответствующие уведомления. Собственник жилого помещения должен быть письменно уведомлен не позднее, чем за год до предстоящего изъятия его помещения.
Закон г. Москвы от 31 мая 2006 г. № 21 «Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве» закрепляет, что собственники, наниматели и пользователи жилых помещений при переселении и освобождении данных помещений в г. Москве имеют право на получение официальной информации об основаниях, сроках, условиях и порядке переселения и освобождения жилых помещений, а также на защиту своих прав при переселении и освобождении помещений в соответствии с федеральным законодательством и указанным законом.
И конечно, лучший вариант, когда собственника или нанимателя приглашают в администрацию для обсуждения всех вопросов, связанных со сносом: площадь квартиры, место ее нахождения, условия и время переезда и т.д.
Как мы уже отмечали, ЖК РФ определяет общие правила переселения и предоставления гражданам других жилых помещений в случае сноса дома, а все конкретные вопросы оставляет решать местным органам самоуправления. Поэтому мы коротко скажем, что говорит о правах жильцов при сносе дома федеральное законодательство, и рассмотрим, как решаются эти вопросы, например, в г. Москве, на основе местных нормативных актов.
Взависимости от того, является гражданин собственником жилого помещения (жилого дома), подлежащего сносу, или нанимателем, правовое регулирование обеспечения его жилищных прав имеет определенные отличия.
Вст. 35 Конституции РФ, в ст. 1 ГК РФ закреплен принцип неприкосновенности собственности, бесспорно являющийся одним из основополагающих принципов права. В тоже время законодательством предусмотрена возможность изъятия имущества у собственника (иного законного владельца), в том числе в случаях сноса жилых домов. В рамках настоящего пособия мы рассмотрим, как обеспечиваются жилищные права граждан в случае изъятия у них жилых помещений по основаниям, предусмотренных действующими нормативно-правовыми актами.
58
Внастоящее время, как мы уже отмечали выше, порядок признания многоквартирного жилого дома аварийным и подлежащим сносу определен ЖК РФ, а также Положением о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 47.
Согласно данному Положению, признание помещения жилым помещением, пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, осуществляется специальной межведомственной комиссией, которая наделена полномочиями, в том числе, в принятии решения о том, что жилой дом находится в аварийном состоянии и подлежит обязательному сносу. Она оценивает состояние дома, определяет, является ли он пригодным для жилья или нет, подлежит ли он сносу или возможна его реконструкция.
Не будем останавливаться подробно на процедуре признания дома аварийным и подлежащим сносу, остановимся на правовых последствиях этого. Здесь необходимо отметить, что правовые последствия признания дома аварийным поставлены в зависимость от того, на каком праве граждане занимают жилые помещения в таком доме. Сначала скажем о собственниках жилых помещений.
Согласно ч. 10 ст. 32 ЖК РФ, признание многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу является основанием предъявления органом, принявшим решение о признании данного дома аварийным, к собственникам помещений в этом доме требования о его сносе в разумный срок и за счет собственных средств. Необходимо отметить, что данное требование касается не только собственников квартир, но и собственников нежилых помещений в этом доме (например, магазинов, парикмахерских и т.д., часто расположенных на первых этажах жилых домов).
Орган, который принял решение о сносе аварийного дома, обязан сообщить о таком решении его собственникам. Если собственники согласны с принятым решением, приступили к его исполнению, то они вправе на земельном участке, находящемся в их общей долевой собственности, возвести новый жилой дом, либо произвести отчуждение данного земельного участка. Надо сказать, что, по мнению ряда авторов, данный пункт является, мягко говоря нелепым, если не сказать абсурдным. Гражданин должен «своими руками», за свой счет снести свое собственное жилье, часто являющееся для него единственным местом проживания? Но, что есть, то есть.
Вслучае если собственники помещений не осуществили в установленный срок снос аварийного дома, то земельный участок, на котором он расположен, подлежит изъятию для муниципальных нужд. При этом каждое жилое помещение подлежит изъятию для
59
муниципальных нужд в общем порядке, установленном ст. 32 ЖК РФ, т.е. путем выкупа, за исключением помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию. Изъятие нежилых помещений осуществляется в порядке, установленном ст.
279—283 ГК РФ.
Ранее действовавшее законодательство предоставляло определенные гарантии гражданам, дома которых подлежали сносу в связи с изъятием земельных участков. Так,
согласно ст. 137—139 Жилищного кодекса РСФСР, в случае сноса находящихся в личной собственности граждан жилых домов в связи с изъятием земельных участков для государственных или общественных нужд данным гражданам, членам их семей, а также другим гражданам, постоянно проживающим в этих домах, предоставлялись по установленным нормам квартиры в домах государственного или общественного жилищного фонда. Помимо этого, собственникам жилых домов по их выбору либо выплачивалась стоимость сносимых домов, строений и устройств, либо предоставлялось право использовать материалы от разборки этих домов, строений и устройств по своему усмотрению. Кроме того, по желанию граждан исполкомы местных Советов народных депутатов должны были обеспечивать им (вместо предоставления квартир) возможность внеочередного вступления в члены жилищно-строительных кооперативов и получения в них квартир. Также Закон предусматривал возможность (по желанию граждан) переноса и восстановления на новом месте жилых домов и строений, подлежащих сносу, либо сооружения на новом месте жилых домов, строений, устройств, которые затем передавались этим гражданам в собственность,
но без возмещения стоимости сносимых объектов.
Каков же сейчас порядок обеспечения жилищных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд?
В настоящее время новый ЖК РФ в ст. 32 определяет основания и порядок изъятия у собственника его жилого помещения в связи с изъятием соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд, устанавливая при этом и определенные гарантии обеспечения жилищных прав собственника. Конституция РФ допускает возможность принудительного отчуждения имущества для государственных нужд только при условии предварительного и равноценного возмещения (ст. 35 Конституции РФ).
Жилое помещение может быть изъято у собственника путем выкупа в связи с изъятием земельного участка для государственных и муниципальных нужд, причем выкуп части жилого помещения допускается не иначе как с согласия собственника (ч. 1 ст. 32 ЖК РФ).
Согласно ч. 2 ст. 32 ЖК РФ, решение об изъятии жилого помещения принимается органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшими решение об изъятии соответствующего земельного участка для государственных или
60