Городское управление. Ч.1. Учебное пособие

вают путь к пониманию природы города как особой формы землепользования, которая является Lрезультатом концентрации человеческой деятельности и фактора ее распространения, определяющего зону влияния города. И чем значительнее город, тем на большую территорию он влияет и тем сложнее характер использования земли в пределах его собственной территории.

Урбанистическая концентрация жизнедеятельности человека позволяет формировать в городах специализированную и в то же время интегрированную инфраструктуру, повышающую его привлекательность как для размещения новых предприятий, так и для дальнейшего сосредоточения населения, которое получает преимущества, связанные к коллективными формами обслуживания. То есть сосредоточение населения и производства имеет в населенных пунктах ярко выраженный аффект, повышающий спрос на земельные ресурсы и усиливающий интенсификацию их использования. При этом существующее землепользование не только выступает результатом развития города, но и создает предпосылки для его последующего развития.

Спрос на городские земли при их относительной ограниченности выводят их в разряд особо ценного ресурса, относительно которого формируется целый ряд имущественных отношений, свя-

81

занных с его владением, пользованием и распоряжением, а сама земля обретает конкретную, вполне определенную стоимость.

Это обусловливает необходимость рассматривать землю не только как природный ресурс и пространственный базис жизнедеятельности человека, но и как специфический вид имущества, важнейшими чертами которого является не воспроизводимость, неподвижность, долговечность. Данные черты объясняют то социальное, экономическое и правовое содержание, какое приобрела земля в обществе, и ту заинтересованность, которая всегда существовала относительно ее распределения и использования. Фактически в рациональном использовании и охране земли заключаются основные принципы регулирования земельных отношений.

Любое развитие города осуществляется множеством локальных действий через освоение, застройку, реконструкцию отдельных земельных участков, т.е. через развитие земельной собственности. При этом собственник земельного участка всегда будет руководствоваться желанием получить выгоду, которая для него состоит в увеличении стоимости его собственности. В равной степени в этом заинтересовано и все городское сообщество, так как изменение в использовании отдельного земельного участка приводит к трансформации всей системы, в результате чего изменяется ценность не

82

только самого участка, но и прилегающей территории. С этой точки зрения эффективным использованием земельной собственности, равно как и города в целом, является только то, которое приводит к повышению рыночной стоимости земли.

Такой подход, безусловно, правомерен к проблеме согласования интересов в области городского землепользования, поскольку увеличение рыночной стоимости является общепризнанным критерием эффективного использования земли. Причем рыночная стоимость земли как экономическая категория не несет в себе конфликтности с социальным и экологическим развитием, а является результатом рационального хозяйствования. Земельный участок не будет иметь высокой стоимости на рынке, если он расположен в экологически опасном или социально неблагополучном районе.

Поскольку любой земельный участок в городе является элементом целостной городской среды, то изменения в его использовании в конечном итоге затрагивают интересы практически всего населения При этом следует учитывать, что последующие изменения направлений использования земли крайне затруднительны, требуют значительных затрат, а порой и невозможны. При расчете вариантов использования городских земель необходимо учитывать долговременные интересы населения, т.е. не быструю финансовую отдачу, а учет всех поступа-

83

ющих средств и совокупных капитальных и текущих затрат за весь инвестиционный период. При осуществлении политики развития города только с позиций доходности городских земель в городах прежде всего могут исчезнуть социально значимые объекты, рекреационные зоны, природоохранные и т.п. объекты, не приносящие непосредственного дохода и высокой прибыли. Преимущественное развитие в этом случае получат в основном коммерческие объекты, приносящие максимальный доход при оценке наилучшего варианта использования земельного участка.

Однако во многом именно от реализации социальной составляющей, которая не приносит непосредственного дохода ни бюджету города, пи производителю, в значительной степени зависит качество жизни населения города. Поскольку в стратегических планах городов (и зарубежных, и российских) основной целью является повышение качества жизни всего населения города, решение вопросов использования земли в городах необходимо искать не в получении сиюминутной выгоды, а в достижении стратегических целей развития городского сообщества.

Градостроительная деятельность в силу своего пространственновременного социо-эколого- экономического характера является сегодня одним из важнейших рычагов центральной власти по си-

84

стемной организации Российской Федерации в целом; единственным рычагом реального и эффективного улучшения экологической ситуации и согласования личного, местного, регионального и федерального интересов в каждой местности в каждый момент времени.

Интересы участников градостроительной деятельности в силу целого ряда объективных причин могут не только не совпадать, но и иметь диаметрально противоположную направленность. Инвесторы и застройщики заинтересованы получить максимум финансовой отдачи от своих вложений. Проектировщики и архитекторы, кроме финансовых интересов, стремятся воплотить свои творческие и художественные замыслы. Землевладельцы

иземлепользователи имеют цель получить экономическую выгоду от владения и пользования земельным участком. В то же время город как крупнейший собственник земли, кроме экономических интересов, должен проявлять максимальную работу о создании комфортных условий для жителей, формировании архитектурного облика городской среды

ит.д. При этом термин «город» в данном понимании также неоднозначен. С одной стороны, это органы управления города, планирования и застройки его территории, наделенные в современных условиях практически неограниченными правами по распоряжению «казенной» землей, с другой —

85

население юрода (ассоциированный собственник городских земель), которое слабо организовано и неоднородно по интересам.

В контексте достижения рационального хозяйственного освоения земельно-имущественных благ несомненную значимость приобретают вопросы формирования и функционирования максимально эффективной системы государственного управления земельными ресурсами и рыночноинституционального регулирования земельных отношений. Основными организационно-экономическими методами регулирования земельно-имущественного комплекса традиционно признаны процедуры современного землеустройства: мониторинг земель, ведение государственного земельного кадастра и перманентный контроль за хозяйственным освоением и защитой почвенно-земельного покрова.

Землеустройство как социальноэкономическое явление представляет собой закономерно протекающий процесс и систему мероприятий по организации использования земель и устройству территории для меняющихся целей и условий производства, хозяйственного использования отдельных объектов недвижимости и социальных потребностей населения.

Землеустройство регулирует земельные отношения, организует использование, учет и оценку земель, разработку территориальных планов земле-

86

пользования. Землеустроительная деятельность охватывает широкий спектр земельных вопросов во всех отраслях экономики.

На государственном уровне эта деятельность включает:

—научное прогнозирование земельных преобразований;

—обеспечение единой государственной политики в планировании и организации рационального использования и охраны земель всех категорий, независимо от форм собственности;

—контроль за целевым использованием

земель;

—формирование экологически и экономически обоснованных, компактных и оптимальных по площади землепользований;

—обеспечение надежного функционирования различных производств путем создания для них необходимых территориальных условий;

—подготовку и выдачу документов, удостоверяющих право на землю;

—применительно к объектам недвижимости методами землеустройства решаются следующие задачи;

—разработка программ использования и охраны земель на основе градостроительных, экологических и экономических характеристик территории;

87

—формирование земельных участков по единой государственной системе и их техническое оформление;

—разработка проектов создания и упорядочения землепользования;

—установление границ земельных участков, отвод земельных участков на местности, составление документов для оформления прав на земельные участки;

—закрепление и изменение на местности черты городов, поселков и сельских поселений;

—проведение инвентаризации с выявлением неиспользуемых, нерационально используемых

ииспользуемых не по целевому назначению земель;

—выполнение земельно-оценочных работ. Для объектов недвижимости наиболее важной

практической задачей, решаемой методами землеустройства, является отвод участка на местности. В результате устанавливается граница объекта недвижимости, земельной собственности, землепользования. В состав документации по отводу участка включаются описание границ, планы границ, каталоги координат межевых знаков. Работы ведутся на материалах кадастровых съемок с использованием карт и планов, на которых фиксируются местоположение, границы, площади и правовой статус

88

хмельного участка с объектами другой недвижимости, топографические и иные элементы местности.

Землеустроительная документация согласовывается с заинтересованными государственными и общественными организациями и учреждениями, после чего утверждается соответствующим органом государственной исполнительной власти и местного самоуправления в зависимости от уровня разрабатываемой документации.

В процессе землеустроительного проектирования разрабатываются несколько вариантов проектного решения и осуществляются расчеты экономической эффективности по каждому из них. Окончательным вариантом проекта служит наиболее экономически выгодное и экологически безопасное проектное решение.

Земельный кадастр представляет собой государственную систему регистрации земельных участков и прочно связанной с ними недвижимости, оформления право-устанавливающих документов, а также учета и оценки земельных участков. По действующему земельному законодательству он ведется по единой системе на всей территории Российской Федерации, выполняет основополагающую роль в юридически правомерном создании и эффективном функционировании объектов недвижимости.

89

Государственный земельный кадастр содержит систему необходимых сведений и документов

оправовом режиме земель, об их принадлежности собственникам, землепользователям и арендаторам,

окатегориях земель, качественной характеристике и ценности земель. Он включает регистрацию землепользований и участков земельной собственности, количественный и качественный учет земельных ресурсов, бонитировку почв и экономическую оценку земель.

Регистрация правомочий на землю (собственности, владения, пользования) — одна из важнейших задач. В процессе регистрации каждому участку земли присваивается уникальный порядковый номер. За первичную учетно-регистрационную единицу землепользования принимается элементарный земельный участок или земельный массив. Отдельный земельный участок как элементарная единица при регистрации, учете и оценке земель должен иметь фиксированные и легко распознаваемые на местности и на плане границы. В природном отношении он может различаться по есте- ственно-историческим и ландшафтным признакам, микроклиматическим характеристикам и условиям использования.

Регистрации земельного участка предшествует оформление юридических документов, устанавливающих право на предоставление или приобре-

90